談構建全民終身學習體系的國際趨勢

楊 進

（中國常駐聯合國教科文組織代表團）

終身學習的理念深深根植于人類的歷史中，在許多文明、社會和宗教中都有所反映和傳承。中國諺語“活到老、學到老”就充分體現出中國悠久的終身學習傳統。聯合國教科文組織、經濟合作與發展組織、歐盟委員會等國際或地區組織致力于保障每個人受教育的權利和強調終身學習在促進經濟社會發展中的重要作用。

聯合國教科文組織于1972年發布的《學著做人——教育世界的今天和明天》（即《富爾報告》）以及1996年發布的《學習：財富蘊藏其中》（即《德洛爾報告》）已經成為里程碑式的論著。《富爾報告》指出教育已經不再是“精英”們的特權，也不能僅僅面向處在“學齡”階段的青少年；相反，教育應該是普遍的、面向大眾的和終身的。《德洛爾報告》指出，人人終身學習是社會發展的動力，它深入闡述了終身學習應該圍繞四大支柱—— 學著認知、學著做事、學著做人和學著共處來開展。①這樣一些指導原則，對國際社會制定終身學習政策、提供終身學習機會以及建設學習型社會起到重要指導作用。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出基本實現社會主義現代化的戰略目標，建設教育強國、促進人的全面發展是其中重要的一環，而要教育強國的建設，有賴于完善終身學習體系，建設學習型社會。

《中國教育現代化2035》提出發展目標中，明確提出“建成服務全民終身學習的現代教育體系”。而服務全民終身學習的教育體系，不僅包括良好的初始教育，也需要為每個人的終身生涯提供不斷進行繼續教育和學習機會。

結合參加河北師大徐莉教授主持的“新時代中國特色終身教育體系構建”研討會引發的思考，本文闡述國際社會構建全民終身學習體系的若干核心問題和推進機制。

一、準確把握終身學習這一理念的實質

20世紀70年代以來，盡管“終身學習”這一理念越來越流行，但國際社會對這一理念涵蓋的范圍有各種不同的理解，有的國家把終身學習局限在成人教育范圍，甚至也有的國家把終身學習看成是正規院校教育體系以外的學習。這就為國際上的政策對話帶來了很大的困難。近年來，在終身學習理念再一次受到廣泛關注的情況下，國際社會形成一些基本共識。

聯合國教科文組織2011年修訂通過的《國際教育標準分類法》（ISCED）將“教育活動”定義為“有意識的活動，涉及某種形式的交流，旨在引發學習”，且進一步把“學習”定義為：“個人通過經歷、實踐、修習和聽講而在信息、知識、理解力、態度、價值觀、技藝、能力或者行為方面的獲取或改變”。這些定義對“教育”和“學習”本質和內在關系的界定，以及“學習”的寬泛，有助于明晰“終身學習”的根本涵義。

從本質上講，終身學習強調學習和生活的一體化，即我們所謂的“學習即生活”“生活即學習”?？v向來看，學習貫穿人的生命過程的各個階段（兒童，青少年和成年人），即所謂的“從搖籃到墳墓”；橫向來看，學習貫穿在生活的方方面面，學習發生在人們一生中所處的各種情境包括家庭、社區、院校、工作場所、宗教活動場所及休閑娛樂場所等，即所謂的“處處留心皆學問”。也就是說，終身學習囊括發生在人們在各種生活環境下的所有學習活動，包括正規、非正規和無一定形式學習。②

終身學習的根本關注點在于對傳統教育觀念的創新：這包括從“教育”到“學習”的轉變，從以教師中心到以學習者中心的轉變，以及從知識和特定技能的獲得向個人創造潛力的發掘和培養的轉變，特別要使學習者具備分析自身周圍環境和對生活做出知情選擇的能力，提倡養成核心能力（如創新思維、解決問題、批判性思考、與他人合作和參與決策）。

需要特別強調的是，終身學習一個非常重要的關注點在于，學習是所有人的權利，而不是精英階層的特權，這也就是為什么聯合國教科文組織2013年再次提出推進“全民終身學習”（lifelong learning for all），聯合國2015年確定《2030可持續發展議程》提出的第四個目標為：“確保包容、公平的優質教育，促進全民享有終身學習機會”。這樣，就意味必須保障全體人民群眾享有平等地獲得學習機會。對于有這樣那樣困難或有特殊需要的群體，就要提供特別關注和支持，從而抑制或抵消社會的不平等。

二、制定推動全民終身學習的法規和政策

近年來很多國家通過立法和制定政策，把全民終身學習作為推進國家社會和經濟發展不可或缺的手段，這包括建立終身學習體系，以靈活多樣的方式和途徑提供正規、非正規和無一定形式學習的機會。

2013年出版的《第二個全球成人學習與教育報告》中，就具體列出了在2008-2012年期間出臺了國家級的終身學習立法或政策措施的11個國家。另外，需要說明的是，在2008年之前，日本制定了《終身學習振興法》（1990），韓國制定了《終身教育法案》（1999年立法，2007年修訂）。

另外，丹麥、土耳其、愛沙尼亞以及津巴布韋也在2008年之前出臺過國家推進終身學習的戰略舉措。在《第二個全球成人學習與教育報告》定稿之后，越南在2013年出臺了《建設學習型社會政策框架（2012-2020）》。

《第二個全球成人學習與教育報告》還提供了對聯合國教科文組織成員國的問卷調查結果：在110個回答了“是否具有終身學習國家立法或政策措施”問題的國家中，大部分（87%）表示，他們有旨在推進終身學習的國家級的法規或政策措施。這個比例最高的地區在歐洲和北美（95%），其次是拉丁美洲和加勒比地區（89%）和非洲（89%），再次是阿拉伯國家（80%）亞太地區（73%）。

這些數字本身看上去的確比較樂觀，但深入分析表明，一些國家的法規和政策措施并沒有明確提及終身學習或者沒有明確體現終身學習的理念。有的國家僅僅把正規教育作為推進終身學習的載體，也有的國家則集中把非正規的成人或繼續教育或職業培訓領域的政策措施列為終身學習的范疇，還有的國家簡單地把成人教育政策視作終身學習政策。

無論如何，盡管各國在終身學習理念的研究推廣和政策制定上的差別依然很大，但終身學習已逐步從理念層面傳遞并呈現到立法和政策的制定和實施層面。

構建終身學習體系不是一項簡單的事情，這不僅涉及全體人民具有學習機會、實現公平享有學習機會的普遍權利，更要挑戰傳統的教育教學觀念和制度性權力。要保證全民終身學習成為現實，不僅需要教育部門進行全面改革，轉變教育機構的職能以適應終身學習需要；除此以外，由于終身學習體系具有全面性、兼容性及完整性，這個體系的建立涉及政府部門、非政府部門和行業企業等多個權益單位，社會各界在發展終身學習體系發揮著重要作用，這就要求在各個權益單位之間建立有效的合作機制，以協調社會各界共同規劃和促進全民終身學習。

因此，終身學習政策需要首先取得廣泛的社會認同以及法律保障。我國應當盡早借鑒日本、韓國、泰國等近鄰國家的做法，制定《全民終身學習法》。各省、自治區、直轄市也應借鑒福建省和上海市做法，從本地實際情況出發，制定更適用于當地政府機構、企業和個人需要的促進終身學習的地方法規。

對于終身學習的財政投入是國家終身學習政策的重要組成部分?？紤]到終身學習在提高個人能力和社會凝聚力、促進經濟發展和文化繁榮、可持續發展中的重要作用，我國應當把終身學習經費投入看作回報豐厚的投資。在經費使用中需要特別注意學習應該貫穿人的終生這一原則，教育體系的各個組成部分和所有學習形式都應該相對均衡此得到應有的財政投資。

此外，應該將社會、人口和經濟因素結合起來考慮，把更多的資金投向弱勢群體，為他們提供優質的學習機會，促進社會公平。

三、加強對非正規和無一定形式學習的成果的認可、核定與認證

顯而易見，既然終身學習涵蓋正規學習、非正規學習和無一定形式的學習，那么，在建立終身學習體系和學習型社會中，我們不僅要認可正規學習的成果，而且要認可非正規的和無一定形式的學習的成果。但是，各國現行的學歷、學位以及國家資格體系往往重視正規學習的成果，而忽視非正規學習和無一定形式學習的成果。

由于人們一生大部分的知識和能力實際上是通過非正規的和無一定形式的渠道來獲得的，因此我們更應該關注對非正規的學習和無一定形式的學習的成果的認可。歐洲職業培訓發展中心的實證研究表明，人們的學習大多數是無一定形式的，是在日常生活和工作中一點一滴進行的，例如在各種家庭活動、與其他人相處、休閑活動、工作場所互動中進行學習。有的專家認為，日常生活和工作中，無一定形式學習比正規學習更為重要，因為無一定形式學習的成果往往直接影響著人們的行為。

目前，國際社會在促進對非正規學習和無一定形式的學習的成果認證方面，面臨以下方面的良好機遇：

一是越來越多的國家接受了終身學習這一理念并逐步重視非正規學習和無一定形式的學習；

二是以能力為本位的學習成果評價方法越來越得到普遍采用；

三是越來越多的高等教育機構接受各種形式的學習的成果，并按適當的當量學分進行轉換；

四是越來越多的行業協會和工商企業參與對各種學習成果認證標準的制訂和評價過程；

五是根據國際勞工局的一個研究報告表明：世界上已經有100多個國家已經建立或正在建立一定意義上的國家資格體系，這對于各種學習成果的認證提供了條件。

2012年，聯合國教科文組織制訂了《關于非正規和無一定形式學習的認可、核定與認證的指導意見》，明確提出了六條重要指導原則：

一是確保學習者在獲得學習的機會中的公平性和包容性。每一個人都應該有機會開展任何形式的、適合個人需要的學習的權利，并使他們的學習成果得到認可和呈現；

二是促進正規、非正規和無一定形式學習的成果獲得同等的價值。人們通過非正規和無一定形式學習積累的能力應該與那些通過正規學習獲得的相提并論、平等對待；

三是確保學習者在學習成果的認可、核定與認證過程中的主體地位。整個認證的過程應尊重和反映學習者的需要，同時確保他們在各個環節上的參與是在自愿的基礎上；

四是提高正規教育和培訓的靈活性、開放性。教育和培訓體系應充分考慮到學習者的需要和經驗，采用靈活多樣的教學模式；

五是促進整個認可、核定與認證過程的質量保證。至關重要的是，要確保評估和核證非正規和無一定形式學習成果的標準和程序適切、可靠、公平和透明；

六是加強所有利益攸關方之間的合作伙伴關系。應該強調他們在學習成果的認可、核定與認證體系的設計、實施和效果評價中的共同責任。

除聯合國教科文組織之外，經合組織、歐盟、國際勞工局等國際組織也在各種學習成果的認可、核定與認證中發揮了積極作用。2012年12月，歐盟理事會專門通過了《關于核定和認證非正規和無一定形式學習的建議》。

總體上看，越來越多的國家把非正規和無一定形式學習的認可、核定和認證作為國家終身學習政策的有機組成部分，并從促進社會公平的角度出發，對缺少正規教育機會的社會不利人群給予更多關注，提供更多支持。還有的地區和國家建立學歷學位和資格證書全面融通的國家資格框架，建立連接各種學習途徑的“立交橋”，促進建立真正意義上的終身學習體系。

這一趨勢說明，發展終身學習并激勵學習者，需要一個基于學習成果的資質框架/體系以及一個對非正規、無一定形式學習的成果的統一認證機制。我國應當參照《聯合國教科文組織關于非正規學習和無一定形式學習成果的認可、核定及認證的指導意見》和借鑒一些國家的做法。在現有的學歷學位授予體系以及職業資格認證體系的基礎上，總結一些地方政府近年來采取的諸如建設“學分銀行”“學分互認”的做法，制訂出一套富有活力的、全面的包括非正規和無一定形式學習在內的學習成果認證體系。

四、加快運用現代學習技術

信息化已經成為時代發展的重要標志, 現代信息和通信技術，特別是互聯網，已開辟了終身學習新的可能性。信息和通信技術不僅能夠拓寬遠程教育和學習的獲得途徑，靈活地提供個性化的學習機會, 實現隨時隨地學習，也能夠通過分享優質資源和方法，支持情境學習，提高教育和學習的質量, 提供實時反饋及評估，也有可能消除教育中的不平等(特別是與弱勢群體有關的不平等)。信息和通信技術也同時能夠促進成本效益最大化，并為教師職業發展和更有效的教育教學管理以及行政管理做出貢獻。

隨著現代信息和通信技術的發展，國際上能夠利用現代學習技術的人數迅速增長。例如，在2019年，世界上有39.7億互聯網用戶，到2025年，這一數字預計將達到50億。無論是在發達國家還是在發展中國家，越來越多的學習者能夠免費享用大量高品質的網上公開課程（MOOC），并可以隨時隨地、按照自己的節奏進行學習，信息和通信技術為發展中國家學習方式的跨越式發展創造了條件。

例如，在伊朗通過電子學習（e-learning）大學、智能學校和農村信息通信技術中心的實施，擴大信息和通信技術在教育和學習中的應用，提高了教育教學質量。實踐表明，現代學習技術可以幫助人們練習閱讀和寫作，例如在印度和巴基斯坦，地方政府利用手機教學來進行掃盲；在肯尼亞、烏干達、加納等非洲國家，數字化圖書館項目提高了學習者的閱讀積極性和學習效果。

早在2001年，麻省理工學院（MIT）首次將幾乎所有課程放在網絡上供人們免費獲取。隨著免費或開放的網絡課程不斷增加，“開放式教育資源”（OER）的概念應運而生，它是指以各種媒介（數字化或其他形式）為載體的教與學材料和研究材料，這些材料在公共領域提供，或以開放式授權許可的形式提供，允許其他人免費獲取、使用、改編和發表。

2012年6月，聯合國教科文組織、英聯邦學習共同體在巴黎召開了“世界開放教育資源大會”，各國教育部長、高級別政策制定者及世界領軍高等學府的著名學者，共同探討了如何繼續深化并加速這一變革。大會通過的《2012 巴黎開放教育資源宣言》，呼吁各國政府支持開放教育資源的傳播和壯大。

該宣言建議各國應在其職權范圍內：提高對開放式教育資源的認識，促進對開放式教育資源的利用；為使用信息與傳播技術創造有利環境；進一步制定有關開放式教育資源的戰略和政策；促進對開放式許可授權的了解和應用；支持能力建設，促進優質學習材料的可持續開發；促進形成開放式教育資源的戰略聯盟；鼓勵用各種語言開發和改編以各種文化為背景的開放式教育資源；鼓勵對開放式教育資源開展研究；便利開放式教育資源的搜索、獲取和共享；鼓勵對利用政府資金開發的教育材料實行開放式許可授權。

如今，越來越多的發展情況表明，無處不在的移動通訊設備—特別是移動電話及近來興起的平板電腦—已成為世界各地求學者獲取信息、簡化管理及促進學習的創新方式。確信移動通訊技術能夠給不同背景的求學者帶來更豐富多樣的學習機會，2013年，聯合國教科文組織專門制定了《移動學習指導原則》，旨在幫助政策制定者更好地了解何謂移動學習及如何利用其獨特優勢推動全民終身學習的進程，并鼓勵政策制定者采納這些原則并作必要調整，以體現當地特殊需求及實際情況。

隨著人工智能的發展，2019-2020年，我國與聯合國教科文組織合作，每年在北京召開人工智能與教育國際會議，大力推進人工智能等先進技術在教育和學習中的應用。

五、推進學習型城市（區域、社區）的發展

與終身學習密切相關的概念是學習型社會，這是因為只有人人能夠學習的社會才能成為學習型社會。學習型社會這一概念可以適用于不同的地理區域，例如國家、省、市、區、縣等。但是，國際社會近年來重點關注的是城市，因為城市越來越成為實現人的全面發展和社會價值的主要區域。聯合國人口基金會分析指出，從原則上來說，要想解決社會問題和環境問題，城市能夠提供比農村更為合適的條件。城市能夠提供更多的工作機會和更高的收入。由于城市的規模優勢，在良好管理的情況下，城市能夠更有效地提供受教育的機會、醫療保健和其他服務。此外，城市還能夠動員社會各個階層特別是女性積極參與；城市生活能夠緩解人口增加對自然棲息地和生物多樣性帶來的挑戰。

關注城市的另一個原因是發展中國家城市化的快速發展。據統計，2008 年，全世界一半以上的人口都生活在城市和城鎮。從近年來國際上城市化的趨勢看，發達國家的人口增長幾近停滯，而由于城市化的快速發展和大量農村人口涌入城市，發展中國家的農村人口也不再增長，這樣就造成幾乎所有的人口增長發生在發展中國家的城市。聯合國人口基金會預測，到2030 年，全球城市人口將由2009 年的34 億增長到50 億，主要增長區域為非洲和亞洲?？傊?，在構建學習型社會的過程中，國家政府部門需要發揮重要作用來制訂大的目標和愿景，但是具體貫徹執行的是地區、城市和社區。國家畢竟是由不同地區、不同城市和不同社區組成的。

因此，一個國家學習型社會的建立應該采用自下而上的方法，即通過每個城市和社區的參與來構建全國的學習型社會。

在上述觀點的支撐下，建設學習型城市已經成為促進全民終身學習的有效推進機制。據不完全統計，世界上有超過1000 個城市已經成為或承諾要建設學習型、教育型城市。需要特別指出的是，建設學習型城市已經不再是歐美發達國家的“專利”，我國的近鄰韓國已經建立了100多個學習型城市，一些發展中國家例如墨西哥、巴西、南非、越南也加入了推進學習型城市建設的行列。這表明建設學習型城市已經在世界范圍內出現有影響的現象。

以此為背景，2013年10月，聯合國教科文組織會同我國教育部和北京市人民政府在北京召開了“首屆國際學習型城市大會”，來自102個國家的500多名代表探討了學習型城市相關概念、分析了學習型城市建設的組成部分以及討論了學習型城市建設的主要策戰略。會議通過的《建設學習型城市北京宣言》，記載了與會代表在國際社會推進學習型城市建設上綱領性的政治意愿、政策方向和向聯合國教科文組織、國家政府、城市政府和企業界采取行動的呼吁。

為了使建設學習型城市不是一個抽象的概念而是一系列具體政策、措施，在聯合國教科文組織終身學習研究所專家組通過反復分析和論證的基礎上，大會通過了《學習型城市關鍵特征》，明確列出了在建設現代化的學習型城市的廣泛效益、學習型城市的構建模塊和建設學習型城市的基本條件等三個領域共計42個關鍵特征和60個可能的衡量指標。這為有興趣的城市采取有意義的措施推進全民終身學習提供了具體思路，也為各個城市之間進行比較和互相學習提供了一個框架。

此后，國際學習型城市大會每兩年舉辦一屆：2015年9月第二屆國際學習型城市大會在墨西哥城舉行，2017年9月第三屆國際學習型城市大會在愛爾蘭科克市舉行，2019年10月第四屆國際學習型城市大會在哥倫比亞麥德林市舉行。

尤其有意義的是，聯合國教科文組織已經建立起全球學習型城市網絡（Global Network of Learning Cities），到目前，64個國家的229個城市成為該網絡的成員。通過上述會議和這一網絡的建設，聯合國教科文組織推進各國政府把教育和終身學習作為可持續發展的基礎，并將全球目標引入城市和社區發展目標之中，最大限度地促進城市和社區提供全民終身學習機會，從而改善公民的生活、生計和福祉。

總之，終身學習的理念古老而又常新，豐富而又具體。隨著全民終身學習成為國際社會2030年可持續發展目標的一個重要的組成部分，在全球化、人口結構的變化、可持續發展、提高國家競爭力和推動社會包容的大背景下，在實現建成服務全民終身學習的現代教育體系的目標中，我們需要加深對全民終身學習這一理念的理解，增強從基礎到高等教育的包容性，重振家庭和社區學習的活力，加強面向工作和工作場所中的學習，擴展現代學習技術的應用，加強對非正規和無一定形式學習的成果的認可、核定與認證，推進建設學習型城市（社區），建造充滿活力的推進終身學習的機制和文化。

注釋：

①國內以前將這四大支柱“learning to know”“learning to do”“learning to be”和“learning to live together”依次翻譯為“學會認知”“學會做事”“學會生存”“學會相處”或“學會共同生活”。按照終身學習的觀點，學習是伴隨人們一生的進行過程，所以，用“學著”比“學會”更確切一些。另外，“學會生存”應該調整為“學著做人”。

② 國內很多學者此前將“informal learning”這一概念一直翻譯為“非正式學習”，這不僅不能體現原文的本意，而且與“非正規學習”（non-formal learning）在概念上很難區分，還可能從正規教育的角度反映出對其他學習類型的貶低。本文作者認為，將“informal learning”編譯為“無一定形式的學習” 或“無形的學習”更為準確。