淺談事業單位預算管理存在的問題與對策

趙子寅

摘要：預算管理貫穿于事業單位整個經濟活動中，隨著我國財政支出管理的不斷深化改革，預算管理全面規范，運行機制順暢高效，為推動事業單位發展提供了重要保障。但在改革過程中，一些共性問題凸顯出來，影響了預算管理的全面深化實施。本文從基層事業單位視角，結合預算管理一體化體系建設現狀，探討了預算編制、預算執行及績效評價等方面存在的問題，并提出了相關解決對策，以期為進一步優化事業單位預算管理提供幫助。

關鍵詞：事業單位;預算管理;問題;對策

隨著2020年國家出臺《預算管理一體化規范（試行）》，各地政府加快預算一體化平臺的搭建與實施，使預算管理得到了階段性發展。預算管理從之前的各環節“信息孤島”到現在互聯互通，數據共享，不僅促進了事業單位的可持續發展，而且維護了市場經濟秩序，彰顯了為民服務的宗旨。

一、事業單位加強預算管理的重要性

事業單位預算管理是指為了確保事業單位預算資金規范運行而進行的預算編制、預算執行、績效管理等一系列活動的總稱。它是財政管理的重要組成部分。預算管理滲透于事業單位工作的全過程。事業單位組織各項業務活動的事前、事中和事后均納入預算管理。事前為預算編制，事中為預算執行，其中包含預算調整及預算控制，事后為績效評價。對于事業單位而言，預算管理針對的是單位開展業務活動所涉及的全部資金。事業單位加強預算管理的必要性，主要體現在以下幾方面：

（一）加強預算管理有利于加強內部控制

預算管理是事業單位內部控制體系的一部分，它涉及事業單位全部經濟活動，預算管理并不是孤立存在的，而是與事業單位其他管理體系有著密不可分的關系，比如資產管理、收支管理、合同管理、政府采購管理、建設項目管理等等。預算管理是把單位管理目標量化的管理過程，可以通過預算監督來不斷加強事業單位內部控制水平。加強預算管理同時也推動著事業單位其他管理體系的不斷補充與完善，進而完善內控體系，促進事業單位良性健康發展。

（二）加強預算管理有利于管理水平的提升

預算管理是事業單位管理體系中的重要組成部分，加強預算管理對單位管理水平的提升有較大影響。一是預算管理具有事前規劃與計劃的功能，通過預算管理可以將單位的公共職能分解到每個部門。二是有溝通和協調的功能，可以加強各部門相互溝通各自的計劃。三是控制與監督的功能，對單位的每項經濟活動進行事中監督與控制。四是考核與評價功能，通過特定期間的預算實際執行結果與績效目標進行對比、自我評價。預算管理上述的主要功能貫穿于事業單位整個管理活動中，對單位管理水平的提升起到關鍵性作用。

（三）加強預算管理有利于防范財務風險

預算管理是事業單位在保證其社會職能正常履行的前提下，對未來的經濟業務進行全面、充分的預測和籌劃，并通過績效管理對執行過程進行監控，將實際完成情況與預算績效目標不斷對照并分析差異，從而對經濟活動調整與改善，及時堵塞風險漏洞，從而有效規避財務風險。

二、事業單位預算管理的現狀和存在的問題

（一）對預算管理的重視程度較低

部分事業單位領導層預算管理意識淡薄，難以從單位持續發展的高度去看待預算管理，這就導致了整個單位自上而下對預算管理的不重視。由于事業單位的公益性特質，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生等公益服務，不以盈利為目的，部分單位領導認為財務做好賬務處理工作即可，對財務崗位要求不高，加之財務崗位流動性較低、老齡化嚴重，業務單一性，部分財務人員安于現狀、不主動學習，致使財務人員專業水平較低。當前，不論是政府部門還是單位本身對于預算管理相關的培訓較少，導致專業預算管理類人才匱乏，從而嚴重制約了單位預算管理的水平。

（二）預算編制質量不高

預算編制要符合國家制定的《預算法實施條例》和其他法律、法規相關要求，事業單位的預算編制必須以國家社會經濟發展規劃和履行社會職能的需要為依據。在預算編制環節，財務部門是主要責任部門，與資金申請部門之間缺乏及時有效溝通，缺少對項目資金業務前提的了解，導致存在前期準備工作不到位，資金依據研究不充分，基礎數據不足，項目概述不詳盡等情況，尤其是對于年度中預算調整增加的資金和上級下達的轉移支付的專項項目資金，沒有根據預期的經濟業務編制政府采購預算和計劃，或是政府采購預算和計劃編制不合理，預算編制與政府采購等經濟活動相脫節，降低預算編制的合理性及準確度，經濟分類填報不全面，支出經濟科目細化不到位。

（三）預算執行約束性較低

部分事業單位由于預算編制的不合理，預算在執行過程中難以正常進行，調整頻繁，進而減低預算執行的約束力和嚴肅性。單位內部沒有建立完善的內部控制體系，對預算執行約束性較差。預算執行缺乏嚴格的支出審批制度，預算執行隨意性大，日常公用經費擠占項目經費，人員經費與項目經費混用的情況時有發生。預算支出進度不能合理正常推進，部分事業單位預算執行進度緩慢，存在時間節點前突擊花錢的情況。預算調整依據不充分、方案不合理，預算調整缺乏“硬約束”。預算績效評價設定脫離實際業務，使得預算執行缺乏約束性。預算執行過程中缺乏有效監督，預算執行不力。

（四）預算績效管理流于形式

大部分事業單位未建立完善的預算績效管理體系，缺乏預算績效管理硬約束。預算管理依托于績效目標的設定，績效目標是建立項目庫，預算編制、績效監控、績效自評等的重要基礎和依據。但實際工作中，績效目標的編制往往脫離實際工作，設定的預算績效目標依據不科學、編制不合理，缺乏參照標準、未按照歷史數據做依據，缺少相對應的審核評估機制;預算執行過程中績效的監控作用微乎其微，績效自評機制不完善，績效評價人員往往由非專業人員擔任，缺少業務理論基礎與實操經驗，抓不住自評重點，體現不出項目績效完成度;缺乏相應的獎懲機制，預算績效未與人員獎懲、職稱晉升相掛鉤，不能調動工作積極性，考核結果流于形式，不具有參考意義。績效自評流于形式，造成人員及資源的浪費。

三、完善事業單位預算管理的對策建議

（一）提高對預算管理的重視程度

預算管理涵蓋了事業單位的所有業務活動，事業單位所有收入和支出均納入部門預算，預算管理已然成為單位管理的重要組成部分。這就要求事業單位負責人要充分認識預算管理的重要意義，加強領導意識，充實必要人員，提高管理水平。一要推動全員參與預算管理，從單位負責人到各個崗位員工都應當樹立起預算管理的理念，加強預算管理重視度。二要加強預算管理專業人員的培養，其中涉及財務部門和業務部門。預算編制過程中財務部門處于預算編制的主導地位，財務人員自身綜合素質的高低直接影響著單位預算編制質量，事業單位要通過定期外出培訓、跨同職能單位業務交流等方式提高財務人員綜合素質;對于業務部門也要培養其預算管理意識，業務部門為預算編制的基礎資料提供者，要重視其預算管理人員的培養，提高預算管理人員的專業水平，預算管理才能更順暢。財務人員自身也要提高政治素養，鮮明政治信仰，加強法律意識，及時了解并嚴格貫徹執行國家制定的各項財務法規、政策，提升專業水平，培養敏銳職業判斷力。

（二）提升預算編制水平

預算編制的主旨是單位依法取得的包括所有財政性資金在內的各項收支，按照統一的編報內容和形式，統一管理、統籌安排、綜合平衡。預算編制并不是單一財務部門的職責，而是涉及事業單位各個業務部門的整體協作。

作為基層預算單位，提升預算編制質量水平，要做到以下幾方面：一是財務部門應當正確把握預算編制有關政策，認真學習《預算管理一體化規范（試行）》等預算編制規則，做好基礎數據的準備、相關業務人員的培訓和政策解讀，統一部署預算編報工作，確保預算編報相關人員及時全面掌握相關規定。二是單位各業務部門應根據項目方案對項目資金進行整體規劃，立項時要有充分可靠的政策依據，測算時要有真實完整的數據基礎，對每一項支出應當在符合本單位預期業務情況的基礎上參照近幾年實際支出情況進行認真測算，并嚴格依據本單位預算指標和實際用款需求編制用款計劃。三是財務部門根據各業務部門上報的預算資金對支出性質相同、內容相近和安排較為分散的項目要進行合并整合，進而確保支出經濟科目編制的合理性及準確性。單位應當建立多部門溝通協調機制。有效和諧的溝通機制可促進部門間交流與合作，化解員工間矛盾與沖突，可有效推進預算編制靈活有序的進行。對于新增預算項目，可采用零基預算法，以預算支出為零作為出發點，在綜合考慮實際情況與可能性的基礎上，按規定組織專家評審團進行項目可行性評審，確保預算編制部門及時獲得并有效運用相關的信息，保證資金使用的合理性，提高預算編制的科學性。四是預算編制過程中應根據最新的《政府收支分類科目》，厘清部門預算支出經濟分類科目與政府預算支出經濟分類科的對應關系，根據預期的經濟業務全面梳理界定，科學運用支出經濟分類，合理細化預算編制，確保預算編制的準確性。

（三）加強預算執行約束力

傳統的預算管理強調預算編制，忽視了預算執行。預算執行是預算實施的關鍵環節。加強預算執行管理，直接影響單位預算管理水平，關系著公共服務水平和履行政府職能水平的提升。

根據新修訂的《預算法》要求，在預算執行中應強調完善內部控制制度和辦法，加強預算執行內部約束力，提高預算執行準確度。一是要逐級明確預算指標分解方式，預算指標下達后，各業務部門應將預算指標分解，從橫向落實到各崗位，從縱向落實到各環節，搭建全方位的預算執行責任體系。二是要完善預算執行審批權限和要求，對于“三重一大”事項應實施集體決策審批或聯簽制度，執行過程中發生重大變更的仍需履行相應的審批制度，任何個人不得擅自更改。合理設置各內部職能機構，明確各業務部門的職責權限，避免職能集中或者職能交叉、缺失，形成各負其責、各司其職、相互制約的管理機制。三是嚴格預算調整，事業單位不得自行調整項目資金，因特殊情況確需調整預算的，應按照規定報送審批;對于年中新增項目，前期調研工作要做足，立項依據要充分;對于超預算和預算外采購，應先履行預算調整程序。四是要對預算執行進行分析，各業務部門應與財務部門及時溝通，對影響預算執行進度的因素進行討論分析，及時解決，以提高預算執行進度。嚴格按照預算執行時點進行預算控制，確保預算剛性、嚴格預算執行。五是要加強預算執行的監督，單位內部要建立內部審計部門，定期或不定期根據業務需要評價內部控制的有效性，在全面性、重要性、制衡性等相關原則的基礎上展開評價，對于發現的問題和缺陷，應形成書面報告，并建立暢通的報告渠道，確保發現的問題及時傳達到各業務部門;同時，應當建立內部控制缺陷糾正、改進機制，充分發揮內部監督效力，提高預算執行的約束力。

（四）加強預算績效管理

預算績效管理是預算管理的重要組成部分，是優化財政資源配置的關鍵舉措，是提升公共服務質量的重要手段。加強預算績效管理，是建立規范、科學、透明的預算制度的有效途徑，可以以績效管理為突破口，解決好預算管理中存在的問題及缺陷，提高公共服務水平，增強部門職能的公信力。

事業單位為了提升預算績效管理水平，應當做好以下幾方面工作：一是按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，由各業務部門綜合考慮業務內外部環境等因素，綜合下年度業務實施計劃，按照由上到下、逐級分解的程序，在與財務部門溝通反饋的基礎上，設定出指向明確、具有可衡量性、可行性的績效目標;二是在預算執行過程中，應當根據單位實際情況建立配套的監督控制體系，業務部門應對資金運行狀況和績效目標預期實現程度開展績效監控，及時發現并記錄執行情況，進行差異化分析并糾正績效運行中存在的問題，不斷優化業務流程，確保績效計劃的有效執行;三是預算執行結束后，業務部門應對既定的績效目標開展績效自評，應當選用熟悉業務、深入實踐的專業人員編寫自評報告，績效自評要確保內容真實、數據可靠、分析客觀、結論清楚，業務部門要根據自評報告分析差距原因并提出相應的改進意見和措施，作為以后年度預算申請的重要基礎。事業單位應把預算績效納入業務部門能力評價的體系中，作為績效獎懲、職稱晉升的重要依據，這樣才能更好地調動業務部門的工作積極性，推動單位預算管理的有效運行。

四、結束語

隨著社會的不斷發展，對事業單位預算管理也提出了新的要求，而各地政府搭建的預算管理一體化平臺是堅決貫徹落實國家對預算制度改革新要求作出的重要舉措。事業單位應加強預算管理意識，結合不斷變化的社會需要，跟上預算制度改革步伐，科學編制預算項目，規范預算執行各個環節，從而讓事業單位更加健康地運行起來，為社會提供高質量公共服務。

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