我國共享經(jīng)濟發(fā)展的壟斷風(fēng)險、監(jiān)管難點及治理思考

共享經(jīng)濟的發(fā)展遵循平臺經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律，即依靠規(guī)模經(jīng)濟追求利益最大化，在發(fā)展過程中出現(xiàn)了限定交易、經(jīng)營者集中、跨行業(yè)競爭、數(shù)據(jù)壟斷等壟斷現(xiàn)象。共享經(jīng)濟反壟斷面臨著鑒定困難、技術(shù)困境、反壟斷規(guī)則制定滯后等難點。針對問題和難點，本文從加強數(shù)據(jù)安全建設(shè)、提高法規(guī)的完善速度和約束力度、加強新技術(shù)投入和應(yīng)用創(chuàng)新三個方面提出治理思路，以期維持共享經(jīng)濟競爭活力。

一、共享經(jīng)濟呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢

共享經(jīng)濟是通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進行海量資源的使用權(quán)交易、實現(xiàn)資源的整合與優(yōu)化配置的新業(yè)態(tài)新模式，是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展最活躍的領(lǐng)域之一。2017年至2020年，我國共享經(jīng)濟的市場規(guī)模從20772億元增長至33773億元，年均增長率超達(dá)到33.3%，未來五年增速將保持在10%以上。伴隨著快速增長與擴張，共享經(jīng)濟已經(jīng)全面滲透至國民經(jīng)濟的各個行業(yè)中（如圖1）。從網(wǎng)約車、共享單車等交通出行領(lǐng)域到餐飲外賣、互聯(lián)網(wǎng)家政等生活服務(wù)領(lǐng)域，再到共享住宿、知識技能、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、生產(chǎn)能力等領(lǐng)域，共享經(jīng)濟逐步成為撬動經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能。

共享經(jīng)濟的發(fā)展對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)就業(yè)、保民生等起到了重要作用，是新舊動能接續(xù)發(fā)展的重要推動力。從對經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻(xiàn)來看，共享經(jīng)濟各領(lǐng)域增長迅速、交易規(guī)模在對應(yīng)行業(yè)中的占比提升明顯。以共享住宿、在線外賣、網(wǎng)約車領(lǐng)域為例，2020年，這三個領(lǐng)域的交易規(guī)模在對應(yīng)行業(yè)中的占比分別達(dá)到6.7%、17%和36.2%，與2015年發(fā)展初期相比具有了較快增長（圖2）。2020年，在疫情沖擊下，共享住宿和網(wǎng)約車領(lǐng)域的占比仍然與2019年持平，在線外賣領(lǐng)域甚至實現(xiàn)了強勢增長。共享經(jīng)濟在發(fā)展過程中凸顯韌性，對穩(wěn)經(jīng)濟、保民生具有重要作用。在帶動就業(yè)方面，截至2020年底，包括網(wǎng)約配送員、互聯(lián)網(wǎng)營銷師等新職業(yè)從業(yè)者在內(nèi)的共享經(jīng)濟服務(wù)提供者人數(shù)約為8400萬人，同比增長7.7%，其中平臺企業(yè)員工數(shù)量從2017年556萬人增長至2020年631萬人。數(shù)量龐大的服務(wù)提供者以全職或兼職的方式豐富了收入來源，提高了生活質(zhì)量的同時也推動我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和就業(yè)質(zhì)量提升。

二、共享經(jīng)濟的壟斷風(fēng)險不斷凸顯

平臺壟斷是共享經(jīng)濟發(fā)展過程中無法回避的問題。與絕大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺相似，共享經(jīng)濟的發(fā)展依賴于用戶發(fā)掘和市場擴張。截至2020年底，已有8.3億人參與到共享經(jīng)濟的活動中。其中掌握大量用戶和數(shù)據(jù)以及新技術(shù)運用程度高的共享經(jīng)濟平臺企業(yè)會在多邊市場競爭中占據(jù)更加有利的地位。近年來，在共享經(jīng)濟的不同領(lǐng)域都出現(xiàn)了以限定交易、經(jīng)營者集中、跨行業(yè)競爭、數(shù)據(jù)壟斷為主要體現(xiàn)形式的壟斷問題。

（一）限定交易行為造成的壟斷問題

在共享經(jīng)濟背景下，限定交易造成的壟斷問題多表現(xiàn)為具有市場支配地位的平臺企業(yè)通過搜索降級、流量限制、店鋪屏蔽、強制下線、關(guān)閉入口等技術(shù)手段強迫平臺上的經(jīng)營者進行“二選一”，由此對經(jīng)營者的正常交易造成限制和阻礙。以外賣市場為例，目前我國外賣市場基本形成雙寡頭競爭局勢，美團與餓了么所占的市場份額比例約為5∶2，有較大的用戶基礎(chǔ)和實施“二選一”鎖定商家的能力。2019年以來，兩家平臺就“二選一”問題多次受到反壟斷處罰。限定交易行為不僅打破了共享經(jīng)濟市場公平競爭秩序，有損商家利益，也損害了消費者公平交易的權(quán)利。

（二）經(jīng)營者集中帶來的壟斷問題

企業(yè)通過兼并收購其他企業(yè)來降低邊際成本，使自身在有外來參與者的市場上擁有更強大的競爭力。部分共享經(jīng)濟平臺企業(yè)也會通過橫向或縱向并購的方式獲取經(jīng)營數(shù)據(jù)、拓寬用戶群體和規(guī)模來擴大市場規(guī)模。以共享出行為例，2016年滴滴出行收購優(yōu)步（Uber）中國業(yè)務(wù)，在此之后滴滴出行一度占據(jù)90%以上的網(wǎng)約車市場份額，客觀上形成了網(wǎng)約車市場的經(jīng)營者集中，造成了“實質(zhì)性減少競爭”的效果。相關(guān)研究表明，餐飲外賣、共享住宿、網(wǎng)約車等主要共享經(jīng)濟領(lǐng)域都存在行業(yè)高度集中的現(xiàn)象，處于寡頭壟斷的格局。市場經(jīng)營者過度集中且缺少有效的防治措施，將會大大增加濫用市場支配地位行為出現(xiàn)的風(fēng)險。

（三）跨行業(yè)競爭產(chǎn)生的壟斷問題

除橫向與縱向并購之外，部分平臺企業(yè)為拓展市場，利用已經(jīng)積累的客戶群向其他行業(yè)擴張和滲透。以共享單車領(lǐng)域為例，2018年，美團通過收購摩拜單車進入了共享單車領(lǐng)域，滴滴通過開辟“青桔單車”的新業(yè)務(wù)加入了共享單車領(lǐng)域。兩大平臺企業(yè)在入局共享單車市場后，利用其本身在外賣、網(wǎng)約業(yè)務(wù)上積累的用戶基礎(chǔ)，再配合大額補貼的發(fā)放，迅速搶占了大量市場份額。截至2019年10月，青桔單車、美團單車和哈啰單車共占有95%的共享單車市場，形成了“三足鼎立”的壟斷格局。而在壟斷地位確認(rèn)后，多地共享單車服務(wù)漲價頻繁，消費者使用成本不斷提高。由跨行業(yè)競爭帶來的市場壟斷會逐漸形成準(zhǔn)入壁壘，對中小微企業(yè)產(chǎn)生排擠，甚至出現(xiàn)價格壟斷的現(xiàn)象，長期作用下不僅讓市場失去競爭活力，也會影響消費者體驗。

（四）平臺數(shù)據(jù)高度集聚帶來的壟斷問題

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟時代重要的生產(chǎn)要素，逐漸成為了平臺企業(yè)的核心競爭力，對共享經(jīng)濟企業(yè)的發(fā)展起到關(guān)鍵作用。用戶產(chǎn)生的實時數(shù)據(jù)可以讓平臺企業(yè)在收集和準(zhǔn)確分析后掌握消費者的需求，從而在適應(yīng)消費者的偏好上處于有利地位。部分擁有數(shù)據(jù)獲取和分析能力的平臺企業(yè)一方面拒絕數(shù)據(jù)共享，限制其他企業(yè)獲取數(shù)據(jù);另一方面將用戶綁定在平臺上的資產(chǎn)專用性投資，導(dǎo)致用戶離開平臺的成本較高，從而提高了用戶粘性和新平臺的建立難度。在共享經(jīng)濟領(lǐng)域，較為典型的數(shù)據(jù)壟斷行為包括“大數(shù)據(jù)殺熟”、誘導(dǎo)性消費、數(shù)據(jù)封殺等，由此帶來競爭壁壘、消費者福利損害、信息安全漏洞、行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新阻礙四方面的問題。

三、共享經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管面臨的難點

2021年2月，國務(wù)院反壟斷委員會制定發(fā)布《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《平臺反壟斷指南》），首次將平臺經(jīng)濟發(fā)展中備受關(guān)注的“二選一”“數(shù)據(jù)壟斷”“低于成本銷售”等焦點問題進行了界定和有針對性地限制，配合《反壟斷法》實施或?qū)龠M共享經(jīng)濟健康、規(guī)范發(fā)展。盡管《平臺反壟斷指南》界定了多種壟斷行為，但在實際治理中依舊存在較多難點。

（一）共享經(jīng)濟平臺的壟斷行為難以鑒定

傳統(tǒng)行業(yè)的反壟斷執(zhí)法多采用假定壟斷者測試法（SSNIP），基于價格變化來界定相關(guān)市場。然而在共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的發(fā)展過程中，平臺企業(yè)通過大量補貼為用戶提供低價或者免費的服務(wù)，使SSNIP的判斷失去準(zhǔn)確性。以網(wǎng)約車行業(yè)為例，早在2015年和2016年，滴滴就以營業(yè)額未達(dá)到法定申報標(biāo)準(zhǔn)為由，在未向監(jiān)管部門提出申報的情況下分別與快的打車和優(yōu)步中國完成合并。在合并后，滴滴迅速成為了壟斷網(wǎng)約車市場的大型企業(yè)。盡管《平臺反壟斷指南》的第四條提出對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域相關(guān)商品市場采用替代性分析法來界定，但在共享經(jīng)濟普遍具有的多邊市場構(gòu)造的情況下，如何精準(zhǔn)判斷多邊用戶在不同市場的需求，以及各種需求間的交互關(guān)系和相互作用，從而對共享經(jīng)濟平臺企業(yè)市場做出準(zhǔn)確界定，再對其市場支配能力有可靠認(rèn)知，依然是理論及技術(shù)上的難點。

（二）數(shù)字技術(shù)應(yīng)用隱蔽性為反壟斷執(zhí)法增加難度

學(xué)術(shù)界觀點認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展具有壟斷性和跨越性競爭的特點，并且受到梅特卡夫法則、達(dá)維多定律和摩爾定律三大定律支配，新一代信息技術(shù)必將加速革新，促進數(shù)字經(jīng)濟市場主體行為發(fā)生不斷變化。近年來，算法在共享經(jīng)濟領(lǐng)域的運用逐漸普遍化，一方面，算法的使用讓平臺能夠全面分析用戶喜好、消費習(xí)慣等個人偏好，從而讓服務(wù)精細(xì)化、個性化;而另一方面，因為算法出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)殺熟、個人隱私侵犯等現(xiàn)象也在不斷發(fā)生。部分平臺企業(yè)通過算法共謀，在沒有書面協(xié)議或者口頭約定的情況下也能形成競爭者協(xié)議，達(dá)成壟斷高價，從而限制市場競爭。這類算法共謀嚴(yán)重破壞了市場競爭秩序，亟需整治。然而，因信息技術(shù)革新使得平臺壟斷行為越發(fā)具有隱蔽性，取證難、識別難、認(rèn)定難成為了反壟斷執(zhí)法面臨的技術(shù)難題。

（三）多變快變的共享經(jīng)濟模式挑戰(zhàn)反壟斷治理

新業(yè)態(tài)的發(fā)展是迅速的，其概念、邊界、特征也會隨著參與人群的拓展和技術(shù)的革新而持續(xù)產(chǎn)生變化。共享經(jīng)濟在起步初期，其概念多與“合作經(jīng)濟”“點對點經(jīng)濟”“零工經(jīng)濟”等互通互用，即作為一種經(jīng)濟形式，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)對閑置空間、閑置車輛等資源的使用權(quán)的交易。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷革新與進步，共享應(yīng)用拓展至生活、生產(chǎn)等各個領(lǐng)域，其概念邊界正在持續(xù)延伸。共享經(jīng)濟平臺正在放棄發(fā)展原有的單一業(yè)務(wù)規(guī)模經(jīng)濟，開始向多產(chǎn)品、多業(yè)務(wù)線的范圍經(jīng)濟拓展。共享經(jīng)濟類型多變，對監(jiān)管造成巨大的挑戰(zhàn)。舊的反壟斷規(guī)則顯然難以適用于共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的治理，而新的反壟斷規(guī)則的制定經(jīng)歷較長的過程，且需要根據(jù)新變化、新情況不斷對細(xì)節(jié)進行補充完善。目前對共享經(jīng)濟平臺的反壟斷調(diào)查多建立在損害發(fā)生、事后舉報的基礎(chǔ)上，在事前規(guī)則制定和風(fēng)險防范方面存在較大缺口。

四、共享經(jīng)濟反壟斷治理的思考和建議

共享經(jīng)濟的快速發(fā)展離不開包容審慎、鼓勵創(chuàng)新的政策環(huán)境，而面對共享經(jīng)濟的壟斷現(xiàn)象以及治理難題，我國在治理過程中還需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅守底線思維，創(chuàng)新監(jiān)管手段，引導(dǎo)共享經(jīng)濟有序、健康成長。

（一）建立數(shù)據(jù)共享機制，促進中介型數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

平臺與平臺間、政府與平臺間數(shù)據(jù)共享機制的缺失、數(shù)據(jù)共享不暢是引發(fā)數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)安全問題的主要原因之一。今年6月通過的《數(shù)據(jù)安全法》第十九條提出，“建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場”。中介型數(shù)據(jù)平臺通過數(shù)據(jù)交易，促進數(shù)據(jù)在政府、企業(yè)、個人間流通，有助于消除數(shù)據(jù)壁壘，有效阻止或化解數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象，同時也有助于建立完善數(shù)據(jù)溯源和共享機制。目前，我國中介型數(shù)據(jù)平臺的普及度較低，數(shù)據(jù)較為分散且共享程度仍具有較大的局限性。在此背景下，可參考美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家的建設(shè)經(jīng)驗，探索建立針對性較強的專業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)平臺，在專業(yè)領(lǐng)域先成立數(shù)據(jù)交易平臺試點或能取得較大成效。除加快布局建設(shè)數(shù)據(jù)交易所，還可探索建設(shè)集中化的數(shù)據(jù)共享平臺，提高政府對數(shù)據(jù)的掌控和監(jiān)管能力。

（二）構(gòu)建有效監(jiān)管體系，完善立法與加大監(jiān)管并舉

一方面，要進一步健全共享經(jīng)濟監(jiān)管的相關(guān)法律制度，并根據(jù)其發(fā)展特點及時調(diào)整完善。當(dāng)前我國出臺的相關(guān)法律，如《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《平臺反壟斷指南》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等，主要是針對主體行為的行政立法，在數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)利用方面仍存在法律空缺。在數(shù)據(jù)權(quán)屬難以確定的情況下，中介型數(shù)據(jù)交易平臺的推行將會大大受限。應(yīng)盡快建立數(shù)據(jù)確權(quán)的相關(guān)法規(guī)，完善網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管。另一方面，要將高強度的反壟斷監(jiān)管長效化、常態(tài)化。去年底以來，國家針對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中、“二選一”案例多次開出大額罰單，但總體仍呈現(xiàn)“運動式”執(zhí)法的特點，要加大共享經(jīng)濟反壟斷執(zhí)法的懲罰力度和密度，避免出現(xiàn)因為懲罰力度和密度過低導(dǎo)致涉壟斷企業(yè)再次擾亂市場的現(xiàn)象。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管手段，加大新技術(shù)應(yīng)用力度

針對共享經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷問題，還要從監(jiān)管手段上尋找突破點，強化事前監(jiān)管能力，從根源上解決壟斷執(zhí)法的鑒定難點和技術(shù)困境。以浙江為例，今年7月，浙江省上線“浙江外賣在線”，豐富了外賣生產(chǎn)—配送各環(huán)節(jié)的管理場景，上線兩個月間，共有35.3萬騎手完成數(shù)據(jù)接入、29.3萬商家完成信息核驗，平臺利用算法優(yōu)化騎手配送時間，實現(xiàn)騎手交通事故率環(huán)比下降11%。“浙江外賣在線”平臺的上線，對打破政企數(shù)據(jù)壁壘，防范市場不正當(dāng)競爭行為的發(fā)生有重要意義，其成功運行對全國各地的外賣行業(yè)監(jiān)管部門也起到了良好的示范作用。此外，將“區(qū)塊鏈+大數(shù)據(jù)”技術(shù)融入金融、醫(yī)療等共享經(jīng)濟領(lǐng)域，有助于打通信息孤島，打破數(shù)據(jù)市場的寡頭壟斷現(xiàn)象，使共享經(jīng)濟資源分配更加合理，信用信息更加準(zhǔn)確，產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)更加完善，對壟斷局面的形成有較好的事前防范效果。

共享經(jīng)濟反壟斷并不意味著讓具有市場支配地位的大型平臺消亡。以美國反壟斷為例，十九世紀(jì)至二十世紀(jì)中期，美國政府對能源、電信、煙草等托拉斯企業(yè)多以拆分手段解決壟斷問題。二十世紀(jì)末以來，隨著全球化趨勢加速，競爭優(yōu)勢地位的動搖使得美國的反壟斷工作體現(xiàn)出“美國優(yōu)先原則”“戰(zhàn)略選擇原則”以及“創(chuàng)新優(yōu)先原則”三大原則，展現(xiàn)出以促進行業(yè)發(fā)展、保護國家競爭力為前提解決壟斷問題的特點。我國共享經(jīng)濟反壟斷的重點應(yīng)以促進共性經(jīng)濟規(guī)范有序地發(fā)展為目標(biāo)，對不當(dāng)使用支配地位的平臺企業(yè)以限制并購、罰款等反壟斷手段為主，鼓勵市場良性競爭，激勵平臺企業(yè)創(chuàng)新，保持我國共享經(jīng)濟的國際競爭力。

（本文系國家信息中心2021年青年人才基礎(chǔ)研究“數(shù)字經(jīng)濟對就業(yè)與收入分配的影響研究”階段性成果）

（胡沐華，國家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部）