國民經濟動員工作的主要瓶頸與對策

李治琴

一、國民經濟動員工作的主要瓶頸和困難

（一）基層國民經濟動員體制機制不完備

在省市層面，國民經濟動員編制少，并且以領導為主，從事國民經濟動員工作的實際業務工作人員少。地方在推進國民經濟動員時，地方機構設置上存在問題，有的地方國民經濟動員辦與交戰辦等其他國防動員辦公室合二為一進行工作推進，有的地方國民經濟動員仍舊保留在發改部門，導致國民經濟動員辦在實際工作中地位尷尬。在地方發改委的工作體系中，國民經濟動員處于較為邊緣化的位置，地方領導在發改委各項工作中，相對而言，對國民經濟動員工作重視程度比較低，或者說國民經濟動員工作推進取決于領導重視程度，未能從體制設計上，實現工作的激勵。在縣級及以下基層，國民經濟動員辦沒有相關的機構設置和人員編制，在市一級推進工作的時候，縣級及以下的基層沒有工作對接和落實任務的相關人員安排，使得國民經濟動員工作在基層難以推進。

（二）國民經濟動員體系人才培養不足

首先，地方國民經濟動員整體工作隊伍年齡偏大，平均業務能力相對較低，隊伍缺乏年輕化力量，整體隊伍的素質和能力難以滿足“戰時應戰，急時應急，平時服務”需求。其次，在專業能力上難以滿足國民經濟動員工作要求。目前地方國民經濟動員辦存在大量兼任工作人員，或者是從其他部門轉入的工作人員，缺乏國民經濟動員的知識結構和經驗，不了解國民經濟動員工作應該如何推進。第三，人員流動快。國民經濟動員工作人員由于兼任、缺乏固定編制等問題，人員變動大。即便對現有工作人員組織固定的業務培訓，由于流動性大，培訓以后，可能已經離開該崗位，既導致了培訓資源的浪費，也難以解決在崗人員專業能力不足問題。第四，缺乏吸引人才和留住人才的激勵機制。對于現有工作人員，缺乏相應的能力績效評價機制，缺乏個人長遠發展的晉升通道。由于經濟動員工作推進難，崗位難以出成績，留不住人才，進一步導致崗位缺乏人才吸引力。

（三）工作機制對接不順暢

國民經濟動員的任務是“戰時應戰，急時應急，平時服務”。但是在實際工作中，無論是應戰還是應急，工作推進都存在困難。在國民經濟動員為應戰做準備上，基層國民經濟動員辦與軍隊對接不順暢，沒有渠道獲取軍隊的需求，難以根據需求進行潛力調查、預案編制等工作;同時，在供給動員上，由于不同地區的經濟基礎不同，尤其是在經濟發展比較薄弱的西部地區，可以動員的企業和社會力量有限。在應急工作推進上，國民經濟動員與應急管理工作融合不足。比如西部戰區，邊境管控和地區維穩均需要長久可持續推進，國民經濟動員在長期中發揮應急支撐作用不明顯。首先，在機構設置上融合不足。國民經濟動員辦設置在發改委，而實際上無論是中央還是地方，都有應急管理體系，國民經濟動員辦在這個體系之外。在新一輪的機構改革以后，中央層面成立應急管理部，應急管理體制機制更加體系化，國民經濟動員與應急管理工作尚處分立，從頂層設計上，未能實現二者的融合發展，再加上長期工作中橫向協作思維不強，國民經濟動員很難在應急領域發揮應有的作用。其次，在工作機制設計上，國民經濟動員需要根據突發事件等級進行響應，主要應對特重大和重大突發事件，在較大和一般突發事件時，需要應急管理相關部門發出請求。這種響應機制在實際工作中，具有操作困難性，一方面，目前圍繞“一案三制”為核心的應急管理體系已經建立，在應急保障領域也進行了人力、物力、財力、科技力等多方面的保障建設，而國民經濟動員相關工作力度尚存在較大差距。在某種程度上，現在國民經濟動員能力，對應急工作的支持力度有限，比如在應急隊伍力量上，面對特重大和重大突發事件時，需要調動的力量實際上是軍隊力量，而國民經濟動員辦作為一個協調機構，并沒有這個權限，相對而言，應急管理部門可以根據《軍隊參與搶險救災條例》向軍隊發出請求，軍隊會直接響應應急需求，沒有國民經濟動員方面的工作。總而言之，國民經濟動員在應戰和應急方面的對接不暢，造成了重復建設和資源浪費。

（四）在國民經濟動員工作任務推進上存在困難

國民經濟動員工作任務主要在三個方面：潛力調查、預案編制和演練。在國民經濟動員潛力調查方面推進困難，第一，缺乏對地方國民經濟動員潛力調查的指導和培訓。地方國民經濟動員辦工作人員很少有統計學背景，缺乏調查和統計的相關知識和能力培訓。第二，潛力調查對接難。由于縣級及以下基層沒有國民經濟動員專職人員，因此負責該項工作對接的人員經常變動，難以動態跟進和對接。第三，潛力指標設計上，指標體系是全國范圍的，其中有的地方不具備相應的潛力，落實過程缺乏有區域針對性的潛力調查設計。第四，在潛力調查數據獲取上，與統計局、衛健委等相關部門的數據共享共用上缺乏相應的制度規范，相關部門缺乏為國民經濟動員提供數據的激勵。第五，在進行企業潛力調查上難以實現動態跟蹤，在目前競爭激烈的市場環境下，企業的生存發展變化大，技術的變革也更加迅猛，國民經濟動員跟進市場上企業和技術變動需要大量的人力物力財力的投入，目前不具備各方面的條件，難以動態掌握企業資源的潛力變化。第六，缺乏對潛力調查一線工作人員的激勵，相比于統計局、價格監測等工作人員，在進行潛力數據調查和收集時困難重重，也沒有相應的工作補貼和激勵，影響工作的積極性。第七，網絡共享不足。由于目前的密級管理規定等，網絡連接不通，通過信息化獲取相關數據難以實現，增加了國民經濟動員辦在潛力調查中獲取數據的難度和工作量，同時通過人工進行大大降低了效率。

在國民經濟動員預案編制方面，地方國民經濟動員相關業務能力缺乏，預案編制難以實現與時俱進。軍隊保障和需求在變化，民營企業在變化，但是目前預案的編制工作難以跟上，在實際中，操作性不強。最后，在國民經濟動員演練上，與實戰貼合程度有待提高，與應對重大突發事件的聯合演練不足。比如在西部戰區，新疆和西藏等地區都在邊境維穩中發揮著重大作用，但在實際應急工作中，也暴露出國民經濟動員演練與實際脫節的問題。

（五）地方國民經濟動員工作缺乏相關保障

一方面，在資金投入上缺乏保障。國民經濟動員在開展相關工作時缺乏資金保障，比如進行潛力調查工作，沒有相關的調查經費保障。并且經濟基礎較為薄弱的地區，產業結構升級轉型相對落后，部分地區還以第一產業為主，第二產業和第三產業不發達，地方企業有限，甚至缺乏提供相應需求物品的生產企業，在產業上缺乏國民經濟動員基礎，地方財政收入相對較低，對國民經濟動員的資金投入支持更是拮據。而在申報國家相關項目經費時，對經濟相對落后地區傾斜不夠，獲取經費保障難。

另一方面，國民經濟動員法律法規和制度規范保障不夠完備。地方國民經濟動員工作無論在縱向還是橫向推進上，法律法規和制度安排都不夠完備合理。國民經濟動員在軍隊需求對接上，缺乏橫向暢通的溝通機制和相應的權責制度規范，難以獲取軍隊需求;國民經濟動員與縣級及以下基層的縱向對接缺乏規范，難以實際掌握動員情況。實踐中，征用補貼缺乏制度規范，也沒有相關資金保障。

（六）國民經濟動員中心利用率低

在市場經濟條件下，軍用與民用技術差距縮小，產品通用性增強，為了充分發揮市場配置資源作用，提高企業參與國民經濟動員的積極性和創造性，各地建立了一批以企業為依托的國民經濟動員中心，根據企業的生產能力和技術水平，形成了多層級的國民經濟動員中心布局體系。建立國民經濟動員中心的初衷在于降低國民經濟動員成本，利用企業在市場競爭中對商譽與品牌效應等無形資產價值的看重，通過盡量少的資金投入，激勵企業參與國民經濟動員生產，將戰時需求預先融入到企業生產發展中，在企業發展生產技術時實現動員潛力的集聚，提升經濟動員高效持續的保障能力。同時，對企業而言，借助國民經濟動員中心的影響，實現知名度的提升，拓寬市場，增加市場占有率和競爭力。從而形成經濟戰備兼容、互動雙贏的格局。在國民經濟動員中心實際建設和推廣中，以“寧波模式”為代表，依據本地整體資源優勢，通過國民經濟各行業主管部門整合動員資源，形成行業動員中心，動員機構抓協調，政府部門為主導，行業組織為主線，動員企業為主力，充分利用行業協會和重點龍頭企業的帶動作用，從而實現整體各個行業的動員。

但以企業為依托的國民經濟動員中心在全國范圍內的推廣和建設也帶來了重復建設、布局不合理，建設后沒有動員任務，法律責任與權力難以落實，缺少監督和檢查機制等問題。實際上，國民經濟動員中心掛牌以后，長時間沒有承擔任務，逐漸形同虛設。國民經濟動員建立了大量的行業動員中心，但軍隊和應急管理體系也建立了自己的采購企業庫，相互又未能實現融合共享，導致重復建設的同時，也使得動員中心沒有發揮實際工作作用，僅限于掛牌，在采購等方面沒有實際作用，使得企業喪失了最初的積極性。行業協會和重點龍頭企業本身的商譽或者品牌效應已經建立，通過建設國民經濟動員中心能夠獲得的社會影響力不大，并不能夠充分調動企業參與國民經濟動員工作。

二、對國民經濟動員工作的對策與建議

（一）加強國民經濟動員宣傳和教育，形成全民共識

要提升對國民經濟動員的重視程度，加大宣傳力度，使國民經濟動員工作為人所知，提升動員的積極性、主動性和廣泛性，形成全民共識，人人有責。首先，增強國民經濟動員領導層和業務人員對國民經濟動員工作重要性的認識，定時組織國民經濟動員相關講座、研討交流等活動。其次，增強企業對國民經濟動員工作的必要性認識。針對不同所有制經濟實體，采用不同的方式貫徹經濟動員政策法規，公有制企業采用行政方式動員，而私有制企業在確定擔負的動員任務后，除了由各級政府進行宏觀調控外，還應該深入企業有針對性進行經濟動員法規和政策宣講，使企業充分認識到國民經濟動員工作的重要性和必要性，增強工作的自覺性和責任感。最后，增強大眾國民經濟動員宣傳和教育，形成全民共識。比如在不涉密的情況下，將目前國家邊境形勢等進行大眾教育，增強憂患意識，增強保家衛國責任感和自覺性。

（二）國民經濟動員要緊貼實戰，緊跟世界形勢和科技發展

一方面，國民經濟動員必須要緊貼實戰才能夠實現戰爭保障。在和平時期，國民經濟動員應結合邊境管控、地區維穩等相關重大軍事行動，結合參與重大突發事件應急救援，進行實踐檢驗，發現解決問題。另一方面，現代戰爭是信息化智能化條件下可實現遠程可控、精確打擊的高科技戰爭。國民經濟動員工作必須與時俱進，關注世界形勢和科技發展，增強對新技術、新理念的關注，增強對民營企業技術創新的關注，增強對科研機構成果轉化的關注。

（三）精簡機構，完善激勵，提升國民經濟動員體系隊伍整體能力和素質

首先，在國防動員體制改革背景下，要完善各級國民經濟動員的體制編制，完善績效考核與待遇提升。人員配置和機構設置應該因地制宜，在邊境等需求大的地區充實國民經濟動員工作人員，同時精簡國民經濟動員工作需求低的地區的機構設置，避免崗位虛設。其次，加大對國民經濟動員工作人員的激勵，推廣國民經濟動員工作人員待遇除了按照職務，還進行職稱評定、提升待遇的做法。第三，增強國民經濟動員新同志培養培訓。關注縣級及以下基層國民經濟動員相關人員培訓，將理論培訓與實踐相結合，延續培訓班專業和專家課程，在進行動員工作內容和形勢相關培訓的同時適當增加實地考察學習。

（四）抓放結合，推進國民經濟動員潛力調查工作

根據《國防動員法》第十九條，“縣級以上人民政府統計機構和有關部門應當根據國防動員的需要，準確及時地向本級國防動員委員會的辦事機構提供有關統計資料。提供的統計資料不能滿足需要時，國防動員委員會辦事機構可以依據《中華人民共和國統計法》和國家有關規定組織開展國防動員潛力調查專項統計調查。”可見，在推進國民經濟動員潛力調查工作上，現在面臨的難以從統計機構和相關部門獲取統計資料的問題，應該轉變思維，抓放結合，將能夠通過統計機構和有關部門獲取的潛力指標，交由相關部門管理，國民經濟動員負責統計資料不能滿足需求的專項潛力調查，推進分工合作，避免重復統計。

（五）推動國民經濟動員中心與軍隊、政府采購對接

一方面，處理好領導和協調關系。在市場經濟環境下，企業追求利潤最大化，與經濟動員工作的政治性存在矛盾，并且國民經濟動員受地區經濟建設程度、所有制經濟管理方式、行業生產力發展水平不一等因素制約，應堅持對經濟動員工作的強有力領導，在統一領導下，建立和完善各種協調機制，共同抓好經濟動員中心建設。另一方面，充分發揮已建國民經濟動員中心作用，提升企業積極性。推動以企業為依托的國民經濟動員中心與軍隊物資采購和政府應急管理體系物資采購相對接，尤其是與政府應急管理體系應急物資采購的對接，二者同在政府管理體系中，統籌解決國民經濟動員中心掛牌企業任務少、積極性不高等問題。

（六）推動國民經濟動員與應急管理融合發展

推動國民經濟動員與應急管理體系對接，進行互補建設，避免重復建設，減少資源浪費。首先，充分發揮創新性和靈活性進行融合。在《國防動員法》、應急管理相關法律中，對國民經濟動員參與應急工作均是原則性規定，缺乏細則和規范，在實際工作中，應遵互補原則進行建設。其次，要建立國民經濟動員與應急管理體系常態化的工作對接，保障國民經濟動員能夠及時獲取應急管理需求，在潛力調查與預案編制工作中進行落實。第三，建立物資聯儲聯運聯用。建立兩用物資信息數據庫，構建合理的物資儲備結構和布局，推動應急管理采購與國民經濟動員中心相對接。第四，建立共享信息平臺，實現應急保障與國民經濟動員在人力、物力、財力、科技力等全方位的信息化共享共用。第五，整合力量隊伍建設，將應急保障隊伍與國民經濟動員保障力量進行系統整合，避免兩大體系下，隊伍力量的重復建設。

（七）完善國民經濟動員工作的保障

首先，完善國民經濟動員對企業資源的征用的補償機制等相關法律法規和制度建設，規范國民經濟動員工作，讓國民經濟動員在實際操作中有章法可循，解決國民經濟動員橫向和縱向協同問題。其次，完善資金投入保障，在建立國防科技工業產業投資基金時充分考慮地方經濟發展差異，從國家層面對經濟薄弱地區和邊境等國民經濟動員需求大的地區進行傾斜。第三，制定和完善地方可操作的任務清單。政策出臺常常是方向性的，地方在推進過程之中具有自主性和不確定性，建議指定貼合實際工作的任務清單，強化任務落實。

（八）創新國民經濟動員工作路徑

國民經濟動員建設要大膽嘗試走社會之路。充分發揮社會的作用，通過企事業單位的參與、通過各種經濟體的參加，調動全社會資源，推進國民經濟動員建設向縱深發展。同時，國民經濟動員建設要堅定不移走創新之路。隨著國家治理體系和治理能力現代化建設不斷向前推進，一個大眾創業、萬眾創新的全新局面已經形成，創新將成為推動生產力發展和社會進步的新引擎。國民經濟動員建設要取得長足進步，必須在體制機制上、在方式方法、在范圍領域上持續創新，才能更高質量滿足國家治理體系和治理能力現代化建設要求、國防和軍隊現代化建設需要。

（作者為國家發展改革委經濟與國防協調發展中心助理研究員）