推動我國數據交易發展的對策建議

張莉

近年來，“數據”成為炙手可熱的名詞，不僅在相關政策文件中被頻頻提及，更是被國家明確列為與土地、勞動力、資本、技術等同等地位的生產要素，這意味著數據也像傳統生產要素一樣，可以通過交易的形式來充分釋放其價值潛力。那么，目前我國數據交易現狀如何，存在哪些問題，如何更好地推動數據交易發展，正是本文要討論的內容。

一、數據交易的內涵及意義

關于數據，《中華人民共和國數據安全法》已經明確將其定義為“任何以電子或者其他方式對信息的記錄”，對于數據交易，我國法律法規和政策文件尚無明確界定，國家標準《信息安全技術 數據交易服務安全要求》給出的定義是“數據供方和需方之間以數據商品作為交易對象，進行的以貨幣或貨幣等價物交換數據商品的行為”。在當前國家大力發展數字經濟、充分挖掘數據要素價值的大背景下，推動數據交易發展具有重大意義。

一是數據交易能促進數據自由流動。數據價值體現在流動和聚合的過程中，主要通過開放、交換和交易三種方式實現流動，其中數據開放是政府部門在法律法規范圍內開放其生產或擁有的、按照一定標準規范形成的數據集，供企業、公民、研究者等自由使用，為社會整體發展創造價值，這種開放主要是政府數據向全社會的單向流動。數據交換是數據供需雙方合作開展的非營利性數據共享行為，主要適用于信用較好或有關聯的主體之間進行，交換場景比較有限。相比開放和交換，數據交易是市場經濟條件下適用范圍最廣、成本最低、對數據供需方最為公平、最可持續的數據流動方式。

二是數據交易能實現數據要素市場化配置。隨著數據成為新型生產要素，國家又確立了數據要素市場化配置改革的任務，其核心是要充分發揮市場這只“無形的手”在資源配置中的決定性作用，使數據要素朝著市場最需要的方向和領域流動，實現數據要素在市場中的優化合理配置。數據交易發生在平等市場主體之間，通過自由平等的交換活動，不同主體各取所需，能夠實現數據在新老行業、新老部門之間的流通配置，雖然數據交易不會創造物質增量，但是能夠通過促進數據要素市場化配置，促進數據與傳統生產要素融合，進一步實現數據價值最大化。

二、我國數據交易現狀

基于第三方交易機構開展交易，是我國乃至全球數據交易的主要模式。交易機構能夠匯聚各行各業大量數據，實時對接市場各類數據需求，并憑借統一的數據交易規則和標準化交易流程，提升數據交易的效率，因此受到各方青睞。當前活躍于數據要素市場的交易機構主要有三種類型。

（一）具有官方背景的數據交易所或中心

2014—2016年間，由政府主導設立的貴陽大數據交易所（2014）、華中大數據交易所（2015）、武漢東湖大數據交易中心（2015）、西咸新區大數據交易所（2015）、長江大數據交易中心（2015）、上海數據交易中心（2016）、浙江大數據交易中心（2016）、哈爾濱數據交易中心（2016）等交易機構相繼成立，隨后幾年，各地進入了冷靜期和觀望期，2020年，南寧和北京先后宣布設立北部灣大數據交易中心（2020）、北京大數據交易所（2020）。這些交易機構運營上堅持政府指導、市場運營的原則，股權上采用國資控股、企業參股的混合所有制模式，既為保證數據的權威性，又為盡量擴大交易主體范圍，將分散于各行各業、各類主體的數據資源匯集到交易平臺，通過統一規范的交易體系實現數據共享、對接和交換。不過截至目前，政府主導建立的數據交易機構運轉情況并不盡如人意，很多交易機構基本沒有交易量和交易金額，業務或者陷入停滯，或者依靠撮合交易收取傭金同時兼營其他業務維持生存，作為第三方交易機構的功能遠遠沒有發揮出來。

（二）企業主導建立的數據交易平臺

企業建立的交易平臺主要分為兩種：一種是大型互聯網企業如京東、百度、騰訊、阿里巴巴等建立的交易平臺，主要憑借其累計的數據規模和技術優勢，從企業主營業務中衍生出數據交易，這些交易大多以服務企業主業為目標，也有些脫離主業獨立運行;另一種是數據服務商建立的平臺，如數據堂、數據星河、愛數據等。與政府主導的交易機構不同，企業建立的交易平臺主要以盈利和增值為目的，由于企業本身擁有海量數據，又擁有對數據進行清洗加工處理的技術條件，兼具數據供應商、數據代理商、數據服務商以及數據需求方多重身份，能夠實現數據產品和服務的自采、自產、自銷，在形成完整的數據交易鏈條方面具有先天優勢。目前，這些交易機構發展勢頭相對較好，但是受到企業業務范圍的限制，其交易的數據種類和場景也十分有限。

（三）具有行業特色或產業聯盟性質的交易平臺

行業數據交易平臺的典型例子是2015年中科院深圳先進技術研究院北斗應用技術研究院與華視互聯聯合成立的全國首個交通大數據交易平臺，主要是利用數據交易匯聚交通類數據，通過挖掘分析實時解決交通痛點。這類數據交易行業特色極強，規模也相對有限，交易平臺制定嚴格的數據質量和價值評估體系標準，對交易數據進行統一的采集、評估、管理和交易，交易操作流程比較簡單。具有產業聯盟性質的交易平臺則以中關村大數據交易產業聯盟為代表，這是國內首個面向數據交易的產業組織，匯聚了數十家科研機構和相關企業，合力推動數據資源開放、流通、應用，構建中關村乃至全國的數據交易完整產業鏈條。這種產業聯盟組織在搭建交流平臺、匯聚各方力量方面具有優勢，但是由于組織比較松散，難以像數據交易機構那樣在推動交易上發揮具體功能。

三、數據交易面臨的主要困境

總體來看，我國數據交易現狀與交易機構的目標偏差甚遠，比如貴陽大數據交易所成立時宣布，到2020年交易所日交易額會達到100億元，交易市場將突破萬億元級別，但實際上2020年貴交所全年成交額不到500萬元，成交量寥寥無幾，而貴交所的經歷只是眾多數據交易機構的縮影。造成我國數據交易停滯不前的原因錯綜復雜，歸納起來主要有以下幾點。

（一）交易機構數據嚴重不足

擁有足量交易數據是交易機構存在的前提條件。從主體來看，交易機構的數據來源主要有政府數據、企業數據、個人數據，但在實際操作中，政府部門開放共享數據時顧慮重重，存在因不了解或太了解數據價值而“不愿”開放共享、因數據安全問題頻發而“不敢”開放共享、因相關政策規范不清晰和數據素養技能滯后而“不會”開放共享等復雜心態，很難將所掌握的數據置于交易機構進行交易;企業缺乏到政府背景交易機構開展交易的動機和意愿，因為政策法律并沒有規定數據交易必須通過各地交易所或中心，而企業往往都有自己的交易渠道，很多甚至直接進行一對一交易，成本低、效率高，所以企業即便到交易所往往也是為了尋求交易供方或需方信息而非真正開展交易;個人只擁有自身數據，單個個人數據的價值又極為有限，因此個人無法成為數據交易的直接主體，這些因素導致當前數據交易機構嚴重缺乏交易數據，直接掣肘了數據交易市場的發展。

（二）交易機制設計遭遇瓶頸

科學建立數據交易機制是確保數據交易順利開展的關鍵因素，但是交易機構在數據確權、數據定價、交易規則等機制設計方面遇到諸多難題：數據確權方面，交易需要首先明確數據所有權、使用權、分配權，但是目前學界沒有形成相關理論支撐，法律沒有相關明確規定，業內各類主體更是各持觀點，導致各方因交易邊界不清對數據交易望而止步;數據定價方面，數據的可復制性、非競爭性、共享性、價值因人而異性等特點，使得對數據進行價值評估非常困難，進而影響了數據定價模型的確立;交易規則方面，盡管交易機構在設立時都確立了符合各自實際的交易規則，但是從實操來看幾乎沒有哪種交易規則在推動數據交易發展上發揮了實質性作用，反而是形形色色的交易規則不利于全國統一數據要素交易市場的建立。

（三）交易安全缺乏有效保障

安全可靠的數據交易是促進數據交易可持續性發展的重要基礎。數據交易安全至少應包括兩個方面，即交易數據安全合法，交易過程安全可靠。但是從目前開展的數據交易來看，很多交易數據的合法性都有待商榷，大到國家軍事政治信息，小到企業經營數據，尤其是個人數據未經用戶允許被倒買倒賣的現象屢見不鮮，因數據質量不符合要求使數據買方蒙受財產損失的情況時有發生，交易過程中出現的數據泄露、數據被篡改、被惡意攻擊等安全事件也不在少數，數據交易安全得不到有力保障。究其原因，既有內部人員故意泄露數據導致的安全隱患，也有因為技術不夠先進引發的難以追溯數據流轉路徑的安全問題，交易安全缺乏保障損害了交易主體的信心，降低了各方參與交易的積極性，削弱了數據交易市場發展的原動力。

四、對策建議

（一）加強對數據交易機構的管理

建議研究出臺數據交易管理辦法或條例，明確數據交易機構應當由國家統一管理，建立方式可采取政府直接出資或國企投資，股權設計可采用多元化股權、混合所有制結構等多種方式，鼓勵有條件的地區或城市先行先試建立數據交易所或中心，但要保持全國交易機構數量和規模適量，防止一哄而起;加強對數據交易機構的管理和引導，明確數據交易的相關定義、參與主體、管理機制，重點明確數據交易主體的權利和義務;統一數據交易規則，規范數據交易流程，建立數據交易登記、數據定價、數據交付和使用、結算等配套機制，提高數據交易效率;建立交易機構監管制度，加強國家對數據交易機構的監管，以及交易機構對交易主體、交易對象和交易活動的監管。

（二）加快推進數據確權和分類分級

數據確權是數據要素市場化利用的前提，也是數據交易的痛點，當前業內對數據權屬的研究有人格權、物權、財產權、知識產權等多種視角，但每種視角都無法完全匹配數據獨特的屬性，導致數據確權缺乏基礎理論支撐，建議從個人、企業和政府三大主體關于數據的所有權、使用權和收益權三類權利入手，厘清各數據主體之間錯綜復雜的權利關系。同時，要對數據進行分類分級，分清哪些數據可以交易，哪些數據不能交易，明確數據交易的內容和邊界。值得注意的是，除了加快推進數據確權和分類分級工作，還要重視對數據交易方式、交易技術、交易場景的研究，因為如果不結合具體的交易方式和場景，數據確權和分類分級的研究往往也難以深入進行，這也正是數據交易有別于其他商品交易的地方。

（三）強化數據交易安全保障措施

隨著《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》的頒布實施，數據安全保護已經處于有法可依的狀態，如何在數據交易過程中落實安全要求成為關鍵。數據交易機構應當建立交易安全和數據安全防護機制，明確各主體的數據安全保護責任和具體要求，形成數據全生命周期的安全防護體系;通過建立數據認定審核機制和監督機制，對數據來源合法性、數據質量和交易方資質等要素進行把關，圍繞交易過程中的矛盾處置、爭議裁決等進行程序和機制設計，充分發揮第三方機構的服務功能;加快推進人工智能和區塊鏈技術在數據交易中的應用，建立數據流轉的可追溯系統，對數據交易全過程開展全息追溯，防止數據侵權、泄露篡改和相關主體合法權益遭受侵害，保證數據交易的安全可靠，為數據價值有效釋放提供安全保障。◆

（作者單位：中國電子信息產業發展研究院網絡安全所）