加快推動鄉村振興的對策建議

譚永生 潘華

民族要復興，鄉村必振興。實施鄉村振興戰略，是全面建設社會主義現代化國家和實現中華民族偉大復興的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。

一、我國鄉村振興戰略的實施進展及成效

2018年以來，隨著鄉村振興戰略的實施，各地各部門圍繞組織領導體系、產業發展、生態環保、人才支撐、民生保障等領域扎實推進，鄉村振興戰略不斷取得新突破、新成效。

（一）鄉村振興戰略的組織體系不斷健全

完善的組織體系和領導體系是鄉村振興戰略不斷取得新突破的關鍵因素。2018年以來，各地各級黨委、政府高度重視鄉村振興戰略的實施，結合本地實際情況，制定推動鄉村振興的具體意見和階段性規劃，成立黨政一把手牽頭的推進實施鄉村振興戰略領導小組，省市縣鄉村五級書記抓鄉村振興的工作格局基本形成。2021年2月，國家鄉村振興局正式掛牌。之后，全國各地各級鄉村振興局相繼成立，我國鄉村振興戰略的組織體系和領導體系全面形成。

（二）鄉村產業發展動能不斷培育釋放

產業振興是鄉村振興的關鍵，是解決農村一切問題的前提。鄉村振興戰略實施以來，各地堅持把深化農業供給側結構性改革作為鄉村產業振興的主線，因地制宜、有序推進特色農業產業的發展，積極培育和釋放鄉村產業發展動能。2019年6月，國務院印發了《國務院關于促進鄉村振興產業振興的指導意見》，針對鄉村產業發展提出了全面系統的引導和扶持意見。

（三）生態宜居美麗鄉村建設取得顯著進展

鄉村振興戰略實施以來，在“綠水青山就是金山銀山”理念的指引下，各地正確處理農業農村發展與生態環境保護的關系，提高對農村地區推進生活垃圾和污水處理的資金支持力度，實施生態環境六大專項整治行動，推動構建人與自然和諧共生的新格局，啟動重點生態區人工商品林贖買改革，生態宜居美麗鄉村建設取得顯著進展。

（四）鄉村振興的人才支撐得到進一步強化

實施鄉村振興戰略，農民是主體，人才是關鍵。2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，對鄉村振興戰略的人才支撐進行了系統部署，著力培養“土專家”“田秀才”等有一技之長的農村實用技能人才，采取有效措施吸引各類人才到農村創新創業，推動實施市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉，同時不斷健全農業技術服務體系，引導農技人員下鄉村基層為農民提供生產技術服務。

（五）鄉村民生保障水平不斷提升

鄉村振興，生活富裕是根本，必須以保障和增進農民民生福祉為出發點和落腳點，滿足農民日益增長的美好生活需要。近年來，各地緊緊圍繞群眾最關心最直接最現實的利益問題，開展農村飲水安全鞏固提升工程，提高行政村自來水通達率、普惠幼兒園覆蓋率和寬帶互聯網覆蓋率;增加基礎教育財政投入，提高農村基礎教育普及率;加快推進鄉村公路建設，提高農村低保和特困救助供養標準等政策舉措，農村基礎設施建設和基本公共服務水平不斷提升。

二、我國鄉村振興面臨的主要問題及短板

（一）城鄉區域發展不平衡仍是最大短板

現階段，區域之間、城鄉之間發展不平衡不充分是我國的基本國情，同時也是實施鄉村振興戰略面臨的最大短板。主要體現在：一是城鄉居民之間的收入差距仍然較大。根據國家統計局公布的數據，2020年我國城鄉居民人均收入比值為2.56，雖呈現不斷縮小態勢，但仍處較高水平。二是農村地區發展普遍滯后。主要表現為水、電、氣、路、網等基礎設施建設歷史欠賬較多，投入不足與重復建設問題并存，其中鄉村生活垃圾、污水處理設施是突出短板。三是基本公共服務難以滿足群眾對美好生活的向往。與城鎮地區相比，農村地區的教育、醫療、衛生、文體、社保等基本公共服務發展相對滯后，其中基礎教育和醫療衛生服務質量水平不高尤為突出。

（二）鄉村振興主體的內生動力有待提升

農村和農民是鄉村振興的主體，然而現階段主體參與鄉村振興的內生動力依然不足。主要體現在：一是“等靠要”的思想依然存在。目前，一些地區在推動鄉村振興過程中仍存在要項目、等資金、靠上級的思想，“政府干、農民看”等現象依然存在。二是農村基層黨組織發揮領導核心作用不夠。一些地區的農村基層黨組織發動群眾的方式方法陳舊，干部拍板多、農民發聲少，發揮農民主體地位和主戰作用不夠。三是農業現代化和鄉村產業發展缺乏有能力的帶頭人。鄉村本土實用技能人才缺乏，農民自主創業、自我發展能力弱，新型經營主體與農民的利益聯結機制尚不夠緊密，輻射帶動農戶能力有待提升。

（三）鄉村產業發展質量和水平普遍不高

近年來，各地在推動鄉村產業發展方面取得了明顯成效，但是鄉村產業發展的質量和水平普遍不高。主要體現在：一是農業生產結構不優。農業有產品無品牌、有品牌無規模、有規模無產業的問題依然存在，加之農產品標準化程度低，產品質量認證滯后，產業鏈條短、附加值不高。二是農業社會化服務體系發展不充分。我國農村地區的倉儲、冷鏈、物流、信息咨詢等服務較為缺乏，農村地區物流經營成本高。農業科技成果轉化遲緩，基層農技服務人員普遍數量不足，服務針對性和農業科技創新能力不強。三是對新產業新業態發展的統籌規劃不足。目前，我國許多農村地區對鄉村旅游、休閑農業等新產業新業態的統籌規劃明顯不足，個別地方一哄而上、同質化問題突出。

（四）農村地區的基層社會治理有待加強

夯實農村社會治理是鄉村振興的根基，然而從現實情況來看，目前鄉村社會治理仍然是農村工作的短板。主要體現在：一是鄉村“空心化”加大鄉村社會治理難度。隨著農村大量青壯勞動力外出務工，我國部分農村地區“空心化”現象較為普遍，客觀上造成鄉村社會治理難度加大。二是農村資源資產整合難增大了鄉村社會治理的難度。農村集體資產屬于自然村所有，而自然村有資產卻無自治組織，個別自然村尚未建立基層黨組織，有的行政村有自治組織卻沒有集體資產，這都帶來了社會治理難題。三是鄉鎮一級機構設置和職能配置有待進一步優化。目前，我國鄉鎮一級機構仍然存在事權和財力不匹配的問題，對實現鄉村有效治理構成嚴重制約。

（五）農業農村實現綠色發展仍任重道遠

綠色振興是鄉村振興的必由之路，然而從目前情況來看，我國實現農業農村綠色發展仍然任重道遠。主要體現在：一是農業生態功能恢復和建設任務艱巨。一些地方發展農業生產仍是拼資源拼消耗的傳統方式，化肥、農藥等農業投入品過量使用，農業面源污染嚴重。二是農村生態存在諸多隱患。廢水灌溉、廢氣排放、固體廢物傾倒、堆放和填埋、地膜殘留、設施農業發展不規范等多因素疊加，造成不少地方的耕地和地下水污染，對農村生態安全造成隱患。三是生態補償機制尚需完善。一些村莊處于生態保護禁止或限制開發區，付出的發展機會成本較多，但卻沒有得到相應的政策扶持和經濟補償。

三、國外推動鄉村振興的主要做法及啟示

在世界范圍內，發達國家和地區也在不同歷史時期經歷了城鄉結構失衡、農村貧困、農村空心化和老齡化等發展困境。為有效應對這些問題，發達國家采取了一系列政策措施促進鄉村發展。

（一）完善鄉村發展法律法規體系

鄉村發展僅僅依靠市場力量無法完成，政府必須介入，并通過法律、行政和經濟手段為鄉村發展保駕護航。在推進鄉村發展戰略的過程中，發達國家普遍高度重視立法工作。如美國出臺有《農業法案》《土地法》《國家環境政策法》等，法國出臺有《國土整治令》《領土整治與發展指導法》《領土整治與可持續發展指導法》等，日本出臺有《農地法》《土地改良法》《農業振興地域整備法》《農業基本法》《山村振興法》等，韓國出臺有《農業農村及食品產業基本法》《治愈農業研究開發及培育相關法案》等，這些法律法規基本確定了其一段時期內鄉村發展的戰略方向和重點。

（二）適時調整鄉村發展戰略重點

從發達國家的實踐看，在城鄉差距顯著階段（一般是城市化率為30%—50%），各國鄉村發展均聚焦于農業農村基礎設施建設，全面改善農村居民生產生活環境。在城鄉差距逐漸縮小階段（城市化率為50%—70%），各國鄉村發展戰略強調鄉村產業發展以及就業機會提升、保護鄉村自然人文景觀以及加快鄉村社會服務水平建設。如日本通過造村運動，重點發展農村特色產業;韓國的新村運動也重在整頓農村生活環境，提升農民生活質量，同時大力發展農村教育。當城市化率達到70%以上階段，發達國家普遍采用綜合的鄉村發展戰略，提升鄉村自我發展能力和多功能性，重在實現了城鄉一體化。

（三）構建全方位的政策支持體系

發達國家普遍構筑了與“三農”發展相關的政策和措施，與農業發展相關的政策主要包括農業補貼、農業產業、農業金融、農業稅收政策等，與農村發展相關的政策主要包括鄉村教育、農村公共服務、農村治理政策等，與農民相關的政策主要包括農民教育和培訓、農民收入分配政策等，與農村生態環境和文化保護相關的政策主要包括農村垃圾處理、鄉村文化傳承和保護、鄉村環境治理政策等。如法國政府針對農業領域的補貼政策主要包括對失去土地的農民給予賠償和生活補貼、協助建立各種類型的農業合作社和互助組織補貼、對購買農業機器設備等采取補貼或免稅;日本政府對“振興八法”規定區域內滿足一定條件的項目提供財政補貼、稅收優惠和金融扶持。

（四）提升鄉村長期發展內生動力

農民的職業素養和技能是農業農村發展的基礎。發達國家普遍建立了體系完整、運行有效和制度規范的農業研究推廣及教育體系，確保農民具備較高的從業素質。自19世紀開始，美國便以立法形式對農民的培訓和教育進行規定，針對新晉農場主、農業雇工或者農業組織等不同的人群，設立不同的補貼計劃或基金項目。法國農業教育培訓制度層次分明，教育機構與科研院所、農商會等分工明確、相互補充，能夠很好地滿足農業工人、農業技師、高級農業技師等不同層次的培養需求。日本建立了包括初級、中級和高級的分層次、有重點的農村職業教育體系，其中專門的農業大學是日本農民教育培訓主體，主要培養具有技術、管理、經營和組織能力的農業現代化人才。

（五）規避形成鄉村先污染后治理

環境整治是發達國家農村發展的重要內容，其中包括耕地污染治理、垃圾污染治理、廢水污染治理以及生態農業推進等方面。如美國為解決畜禽養殖生產對環境的影響，推行了綜合養分管理計劃（CNMP），推進畜禽養殖廢棄物處理和綜合利用;法國鼓勵鄉村居民深入參與鄉村發展規劃設計，發揮當地居民保護環境的主體作用，同時鼓勵支持綠色農業、有機農業的發展。在點源污染治理方面，日本頒布施行了《水質保護法》等法規，制定了嚴格的水質監測標準，對違規企業給予嚴厲處罰;在面源污染治理方面，日本針對鄉村生活污水、農藥化肥生產使用、垃圾分類處理等不同問題也制定了相應的政策。

四、對策建議

隨著《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》《鄉村振興法》等文件的出臺和實施，我國鄉村振興的“四梁八柱”政策體系已經形成，下一步關鍵是強力推動鄉村振興戰略部署落地見效。

（一）以要素下鄉為抓手扎實推進產業興旺

實現鄉村產業振興的基本路徑，是農村產業融合發展和多元經營主體培育，關鍵在于人才、技術、資金等農村產業發展要素的優化配置。一是促進人才下鄉。鄉村產業振興需要大量懂技術、會經營、善管理的綜合管理型人才和專業技術型人才，政府要搭建農村創新創業綠色通道，引導大中專畢業生、退伍軍人、城市務工返鄉人員帶項目、帶技術到農村創業，推動鄉村人才振興。二是促進科技下鄉。發揮科技在農業生產中的支撐作用，引導農業科研院所、技術推廣單位到農村建立試驗示范基地，鼓勵專業技術人員深耕鄉村，推動“科技下鄉”向“常下鄉”“下長鄉”轉變。三是促進資金下鄉。把農業農村建設作為財政支出的優先保障領域，財政投入要與鄉村振興目標任務相適應，形成財政優先保障、政策性金融重點傾斜、商業性金融積極參與的大金融支持格局。積極開展農地承包經營權、林權、大型農機具等多種產權抵押貸款和質押貸款，拓寬抵押和質押物范圍，為鄉村產業發展破除資金障礙。

（二）加快補齊基礎設施和公共服務短板

圍繞城鄉公共服務均等化目標，要加快補齊鄉村基本公共服務軟硬件設施，使城鄉居民在公共服務等方面實現“等值化”。一方面，要加快補齊農村公共基礎設施短板。持續推動“四好農村路”提質擴面，有序推進較大人口規模自然村（組）等通硬化路建設，支持村內道路建設和改造。全面完成農村飲水安全鞏固提升工程任務，鼓勵有條件的地區將城市管網向農村延伸，推進城鄉供水一體化。另一方面，要加快補齊農村公共服務短板。統籌鄉村義務教育階段學校布局，加強鄉村教師隊伍建設，多渠道增加普惠性學前教育資源供給。擴大職業教育學校在農村招生規模，促成農村學業困難學生在職業學校完成義務教育和接受職業技能學習。推進標準化鄉鎮衛生院建設，改造提升村衛生室，推動全科醫生特崗計劃等向鄉村傾斜。

（三）深化改革釋放農村土地資產功能

加快推進農村土地產權制度改革，充分釋放農村土地資產功能。一是擴大農村集體經營性建設用地入市。全面開展農村集體資產清產核資，加快推進社區股份合作制改革，依法開展組織登記，提升農村集體經濟組織供地能力，建立統一的城鄉建設用地基準地價體系和使用權網上交易平臺。二是完善農村宅基地有償使用和有償退出制度。根據所有權、資格權、使用權“三權分置”原則，采取有償使用的辦法，對自愿退出的農戶納入土地增值收益分配。放活農村宅基地使用權，鼓勵農民利用自有住宅依法從事鄉村旅游、鄉村民宿等鄉村產業的發展，拓展土地資產功能，提高產出水平。三是推動農村土地資產化。引入多元主體參與土地流轉和閑置宅基地盤活，完善土地流轉中的激勵約束機制、市場價格機制和競爭機制，提高土地要素的配置效率。

（四）注重教育培訓增強鄉村內生發展動力

堅持農民主體地位，發揮基層組織和農民的主觀能動性，培育提升鄉村內生發展動力。一方面，要突出農民在鄉村振興中的主體地位。突出農民的主體地位，讓農民參與鄉村振興的規劃、計劃、實施、反饋、修訂等重要環節，保證農民具有廣泛的參與權、決策權、知情權等。另一方面，要加快構建現代農業職業教育制度。大力加強職業教育和職業培訓，設立農村勞動力培訓中心，引導高校、科研院所以及各類培訓機構培育新型職業農民。培訓區域要著重向鄉村振興重點縣傾斜，培訓內容著重向農業發展理念、綠色發展、農業文化、創業創新和農場管理等主題集中。鼓勵引導農民通過彈性學制參加中高等農業職業教育，將農業企業和農業園區等建成農民的實習實訓基地和創業孵化基地，全面提升農業勞動者職業技能的實用性。

（五）堅持綠色發展加強農村生態文明建設

綠色發展理念的出發點在于實現經濟效益與生態效益相統一，這與鄉村振興戰略的“農業強、農村美、農民富”的發展目標吻合。一是提升村莊建設規劃水平。樹立“大規劃”理念，統籌做好生產、生活、生態規劃，落實嚴格的耕地保護制度，守住生態保護紅線。著力培育特色田園鄉村、水美鄉村、森林村莊，打造一批示范性強的美麗宜居村莊，創建具有中國傳統鄉村特色和秀美山川風貌的農業農村環境。二是形成農業綠色發展和農民增收互相促進的良性機制。依托農產品產供銷體系建設，推廣無公害、綠色、有機農產品品牌、標識和地理標志，加快綠色農業標準化、透明化、規范化。注重農業與生態資源、文化資源和旅游資源的融合，提升農業的生態價值、文化價值、休閑價值、經濟價值，提升農業整體效益。三是加強環境污染治理與生態修復。完善鄉村污水和垃圾處理基礎設施，嚴格限制城市和工業污染向農村轉移，減少農村內源性污染。開展國土綠化行動，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，嚴格執行耕地草原森林河流湖泊休養生息制度。

（作者單位：國家發展改革委社會所）