加快新型城鎮(zhèn)化步伐 推動山區(qū)縣域高質(zhì)量發(fā)展

鮑家偉

我國山區(qū)縣數(shù)量較多，受地理區(qū)位、地形條件和資源稟賦等制約，大多處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后，城鎮(zhèn)化短板弱項(xiàng)明顯，與人民對美好生活的需要還存在較大差距。進(jìn)入新發(fā)展階段，加快推動山區(qū)特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，對支撐山區(qū)縣域高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要作用。

一、山區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體落后

按照山地面積占縣域面積比重、坡度6度以下面積占縣域面積比重、縣城駐地及周邊一定范圍內(nèi)高差等三項(xiàng)指標(biāo)，確定了我國大陸661個山區(qū)縣，這些縣主要集中在四川、云南、西藏、貴州、福建等地，占2844個縣級行政單元總數(shù)的23.24%。2018年，山區(qū)縣以占全國26.06%的面積、13.84%的人口，創(chuàng)造了7.85%的GDP。從空間分布看，山區(qū)縣地處中西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)居多。從資源和人口來看，我國山區(qū)縣表現(xiàn)出四個方面特點(diǎn)。

一是地域面積大。山區(qū)縣國土面積占我國陸域國土面積的1/4多，縣均國土面積比全國縣域平均水平高出10%左右。如浙江省山區(qū)26縣（全省90個縣級行政區(qū)）土地面積約占全省國土面積的45%，廣東省50個山區(qū)縣（全省119個縣級行政區(qū)）土地面積約占全省的66%，安徽省17個山區(qū)縣（全省105個縣級行政區(qū)）土地面積約占全省的24.3%。

二是人口數(shù)量少。2018年，全國山區(qū)縣縣均常住人口29.17萬，比全國縣域平均數(shù)48.94萬少19.77萬，僅有不到兩成的山區(qū)縣人口超過全國平均數(shù)。山區(qū)縣中，人口不足10萬的占比約20%，人口不足5萬的約10%。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱。山區(qū)縣區(qū)域分布相對集中，大多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，2018年縣均GDP僅106.95億元，約為全國縣域平均水平315.79億元的三分之一;人均GDP3.73萬元，僅為全國平均水平的57.8%。比如，在2020年之前，四川省山區(qū)縣也是國家連片扶貧開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，全省35個山區(qū)縣有9個屬于國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，有19個山區(qū)縣位于四大片區(qū)貧困縣范圍，山區(qū)縣與貧困縣高度重合。2020年，浙江省山區(qū)26縣的GDP總量為6238億元，僅占全省GDP總量的9.65%;人均GDP為61363元，僅為全省人均水平的61.3%、全國人均水平的85.2%。

四是居民收入低。山區(qū)縣城鄉(xiāng)居民收入水平相對偏低。2018年，全國城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別為39251元和14617元，而山區(qū)縣僅為29918元和11404元。2020年，浙江省山區(qū)26縣的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入僅為全省平均水平的76.5%和76.8%，仍有9個山區(qū)縣的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入低于全國平均水平。

二、山區(qū)縣城鎮(zhèn)化發(fā)展具有較大潛力

我國山區(qū)縣具有區(qū)域邊緣性和封閉性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一性、生態(tài)環(huán)境脆弱性、空間布局分散性等典型特征，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展與全國相比，存在較大差距。加快山區(qū)縣城鎮(zhèn)化發(fā)展，具有較大潛力。

（一）城鎮(zhèn)化水平滯后

一是城鎮(zhèn)化率普遍偏低。山區(qū)縣地理位置偏僻、區(qū)位條件較差，集聚人口能力較弱。2018年，山區(qū)縣常住人口為1.93億人，占全國總?cè)丝诘?3.84%。其中：平均城鎮(zhèn)化率為34.53%，低于全國59.58%的水平。全國661個山區(qū)縣中僅有56個縣城鎮(zhèn)化率高于全國城鎮(zhèn)化水平，355個縣低于山區(qū)縣平均水平，約占山區(qū)縣總數(shù)的54%。二是人口“外遷內(nèi)聚”特征顯著。山區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，人口大量外遷，在就業(yè)機(jī)會多的城市從事二三產(chǎn)業(yè)，異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯，同時縣域內(nèi)流動人口多向以縣城為主的重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚。2020年，浙江山區(qū)26縣有22個縣人口處于凈流出狀態(tài)。

（二）城鎮(zhèn)體系尚未健全

一是城鎮(zhèn)規(guī)模較小。山區(qū)縣以中小城市和小城鎮(zhèn)為主，普遍規(guī)模較小、功能單一。縣城人口規(guī)模較少，難以形成城鎮(zhèn)的功能集聚和輻射效應(yīng)。建制鎮(zhèn)數(shù)量雖多但不成規(guī)模，人口少且基礎(chǔ)薄弱，大多處于未城鎮(zhèn)化狀態(tài)。比如浙江省山區(qū)縣，縣城建成區(qū)面積最大的天臺縣為20.1Km2，最小的景寧縣為5Km2，有14個縣的縣城建成區(qū)面積不到縣域面積的1%。二是城鎮(zhèn)間聯(lián)系不夠緊密。由于山區(qū)縣多山阻隔，“縣弱、鎮(zhèn)多、村空”的城鎮(zhèn)化特征明顯，縣城周邊城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，縣城與建制鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)與鄉(xiāng)之間聯(lián)結(jié)度不高，城鎮(zhèn)吸納產(chǎn)業(yè)和人口的能力有限，輻射帶動能力不強(qiáng)。大多數(shù)山區(qū)縣從縣城到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)車程都在1個小時以上，交通空間距離阻礙了縣域城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系。

（三）城鎮(zhèn)空間布局分散

一是城鎮(zhèn)空間低水平均衡發(fā)展。山區(qū)縣呈現(xiàn)較強(qiáng)的邊緣性和封閉性，導(dǎo)致外部人流、物流、信息流以及創(chuàng)新要素難以順利導(dǎo)入，容易陷入“靠山吃山”的依賴型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，制約了城鎮(zhèn)有序發(fā)展，普遍呈現(xiàn)低水平均衡的城鎮(zhèn)空間格局。比如湖北省山區(qū)縣，每個縣平均有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口大于1萬人，建成區(qū)人口大于2萬人的城鎮(zhèn)屈指可數(shù)。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平較低。相對于平原城鎮(zhèn)，受制于山區(qū)地形地貌限制，城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)。一些山區(qū)縣城規(guī)劃起步晚，不少城鎮(zhèn)建設(shè)都已定型，調(diào)整難度大，導(dǎo)致部分縣城建設(shè)和管理的無序低效問題突出。

山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的這些問題，導(dǎo)致山區(qū)縣域難以構(gòu)建高效的城鎮(zhèn)空間格局，難以有效集聚發(fā)展要素，難以形成支撐就業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系，也制約了山區(qū)縣域高質(zhì)量發(fā)展。

三、以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)山區(qū)縣域高質(zhì)量發(fā)展

隨著交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，山區(qū)縣已由封閉狀態(tài)走向開放，逐步探索形成“小縣大城”“縣城+重點(diǎn)鎮(zhèn)”等各具特色的山區(qū)新型城鎮(zhèn)化模式，推動了山區(qū)縣人口集中、空間優(yōu)化、要素集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并與全國同步全面建成小康社會。立足新發(fā)展階段，要以新型城鎮(zhèn)化為重要支撐，推動山區(qū)縣域高質(zhì)量發(fā)展，以此提升社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的質(zhì)量和成色。

（一）推動人口梯度轉(zhuǎn)移集聚

在縣域中心城區(qū)，以城轉(zhuǎn)農(nóng)。做大縣城，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高區(qū)域就業(yè)容量。中心城外圍農(nóng)村居民點(diǎn)接受輻射，有序推動此區(qū)域農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化。在工貿(mào)重鎮(zhèn)，以業(yè)聚農(nóng)。在山區(qū)重點(diǎn)鎮(zhèn)，人口以遷入式城鎮(zhèn)化為主，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐就業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民向工貿(mào)重鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以游富農(nóng)、以林促農(nóng)。保證基本公共服務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)移民，人口以就近城鎮(zhèn)化為主，通過“遷村并點(diǎn)、下山轉(zhuǎn)移”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村社區(qū)集中，形成特色鎮(zhèn)、特色社區(qū)與生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀交融的格局。

（二）提升特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平

通過“優(yōu)勢帶動、綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合”的方式，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力。優(yōu)勢帶動，綠色發(fā)展。加快勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)是當(dāng)前山區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。要著眼構(gòu)建以地方特色資源為基礎(chǔ)的綠色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村勞動力的吸納能力，重點(diǎn)發(fā)展利用本地優(yōu)勢的加工制造、特色商貿(mào)等，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，拓展就業(yè)空間。產(chǎn)業(yè)融合，協(xié)同發(fā)展。推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)部橫向融合，促進(jìn)農(nóng)林牧復(fù)合發(fā)展，打造區(qū)域性品牌;推動文化、生態(tài)、民俗體驗(yàn)等旅游主題有機(jī)融合，提高山區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)綜合競爭力。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)縱向延伸融合，打造特色農(nóng)業(yè)游、鄉(xiāng)村游，形成融合型山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)體系。

（三）著力優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)空間

探索“縣域中心高度極化、重點(diǎn)城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)集聚、山區(qū)有機(jī)分散”的山區(qū)城鎮(zhèn)化組織模式。在確保安全的前提下，因山就勢、適度提升縣城土地開發(fā)強(qiáng)度，鼓勵有條件的山區(qū)縣以縣城為核心建設(shè)“大城關(guān)”，提高縣城空間發(fā)展集約水平，強(qiáng)化縣城集聚輻射帶動功能，加快推動產(chǎn)城融合發(fā)展，全面提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，提升縣城綜合承載能力。適度推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合，選擇特色重點(diǎn)城鎮(zhèn)，強(qiáng)化重點(diǎn)鎮(zhèn)服務(wù)周邊農(nóng)村能力。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）