倫敦都市圈生活功能建設經驗及對我國都市圈發展的啟示

李沛霖

一、前言

英國的工業革命使倫敦快速發展，出現了中心商務區、城郊、城市系統基礎設施、現代道路、環境問題等現代城市特征，而二戰后經濟快速恢復階段也經歷著空間上重新配置開敞空地、控制城市蔓延、安排工業增量，社會上改善居住條件、降低居住成本和控制人口增長、解決交通擁堵等需求。從理論上講，倫敦的規劃體系沿襲傳統英國人對自然的美好向往，基于田園城市理論，因地因時制宜地對空間增長理論和經濟學理論印證的空間和社會經濟矛盾進行創新性的解答，創造性的提出并規劃了綠帶、新城，并在互聯網和提倡健康低碳的時代在休閑、生活保障、居住等功能和交通、生態、公共服務等支撐上在都市圈范圍內根據新的時代需求進行持續改進。而部分實踐的成功落實，除了空間上規劃的得體，還來源于其規劃體系的三個重要組成部分：富有彈性的立法、嚴格的空間執法和積極主動的公眾參與。倫敦都市圈建設生活功能的諸多經驗，值得我國都市圈借鑒。

二、倫敦都市圈最先經歷國際超特大城市社會問題

（一）19世紀出現最初的空間生活品質分化

從公元50年凱爾特人和羅馬人在泰晤士河畔建立工事開始，倫敦城市形態和規模不斷發生變化。文藝復興時期（公元14世紀至16世紀），倫敦形成幾何形城區，構筑圍墻作為界限，古羅馬棋盤式布局被引入部分街區。殖民地時期和維多利亞前期（公元16世紀至19世紀初）倫敦空間在在伊麗莎白一世女王限制空間擴展策略和19世紀分區制影響下，城市發展水平與市政配套出現空間不均衡，形成房價分布不均，部分外來低收入群體涌入倫敦東部，形成東區貧民區，空間生活品質和貧富分化日益嚴重，貧民區成為產生一系列社會問題的溫床。

（二）工業革命后期人口過速集聚出現“大城市病”

隨著后維多利亞時期（公元19世紀中期至20世紀初）工業化的迅猛發展，倫敦地區城市化水平迅猛提升，成為世界上第一個人口超過200萬的城市，并在二戰爆發前的1939年超過860萬人。以煤炭為燃料的工業迅速在城市擴張，帶來日益嚴峻的環境污染問題，大量農村勞動人口涌入城市，城市交通運能、供水、供能、醫療供需錯配加劇;國際貿易興盛推動產能擴張使城市用地快速向外蔓延，市政基礎設施和基本公共服務在空間上出現嚴重錯配，城市高收入群體不再滿足于兩點一線的工作和居住要求，二戰后倫敦的損毀面貌加速倫敦居民對系統構建品質生活環境的向往。

（三）二戰后城市蔓延和疏散形成諸多負外部性

倫敦決策者在二戰后大力開發衛星城并對倫敦市中心限制豎向發展，在某種意義上耽誤了對倫敦市中心的開發，形成了三大負面影響。一是倫敦東部和南部一些占據優越地理位置的區域成為非法移民和難民的聚居地。二是早期倫敦政府致力于將科技金融產業布局在新城或者遠郊，使倫敦在參與全球高技術產業競爭中失去對相當一部分追求高品質生活人才吸引力。三是二戰后快速機動化趨勢疊加《大倫敦規劃》中前兩輪新城建設無法擺脫城市中心強大磁力場而“自立失敗”，使小汽車出行成為倫敦都市圈相當一部分交通出行類型的主要分擔方式，加重了空氣污染和碳排放。

（四）在城市國際化、老齡化中經歷融合陣痛

數百年的海外殖民和現代化建設時期國際金融和消費中心的建設，使倫敦最早成為國際化大都市，城市種族、階層、社區、文化多元性高。人口種族結構上，根據2011年英國人口普查數據，倫敦817萬人口中，44.9%是英國白色人種，13.3%為黑色人種，18.4%為亞洲人種。37%居住在倫敦人口出生在英國之外，包括24.5%出生在歐洲之外。宗教信仰上，根據2011年英國人口普查，基督徒人數占比已低于半數，為48.4%，穆斯林為12.39%，印度教為5%，猶太教為1.5%，錫克教為1%，佛教為0.6%，超過20%的人不信教。多樣人口集聚帶來較大的飲食、社交、作息及生活上的習慣差異，在社區、學校、餐廳、商務、生產、休閑等不同場景中極易由于習慣、宗教和價值觀的差異造成群體沖突，或由于食物多樣性和供應穩定性不足造成對政府不滿。如由于一戰后勞動力過剩，白色人種在就業市場競爭力出現下降，推動了1919年倫敦等多地少數族裔工人受到暴力襲擊和歧視;1981年白人警察與黑人青年沖突引發規模達5000人的倫敦布里克斯頓暴亂。同時，倫敦老齡化不斷加重，到2035年，倫敦地區超過60歲老年人數量將比2017年增長48%，80歲及以上老年人將比2017年增長70%。到2041年，倫敦65歲及以上老年人將達到165萬，為屆時全市人口的16%。

三、倫敦首都生活功能圈建設經驗

針對這些問題，倫敦通過立法，科學規劃和公眾參與，提出了改善地區居民生活的空間優化措施;同時，因時制宜，隨著全球化、交通升級及互聯網發展等外部因素產生的世界大都市新的競爭格局，調整詳細的空間規劃，力圖通過良好的生活功能支撐，來吸引世界上最具競爭力的人才，并保持本地多元多彩的文化和美好的生活感受，其首都生活功能建設可以總結為“四圈”。

（一）打造近悅遠來的休閑生活圈

1、利用綠色空間培育休閑運動功能

都市圈運動與康養功能發展正式始于20世紀70年代。其發展可以總結為里應外合，相得益彰。一是利用綠帶發展都市圈外圍的休閑運動功能。倫敦非常注重利用綠帶進行運動場所的布局與開發，鼓勵學校、俱樂部的運動場建于綠帶中，開發出運動俱樂部、高爾夫、足球場、網球場等標準運動場地，培育社交休閑功能。同時，在綠帶中開辟各式游憩道路，使綠帶成為居家日常與周末游憩、放松、運動的良好去處。二是在倫敦市中心區創造綠色開放空間。綠色開放空間或大或小，鑲嵌在各處，是城市居民日常聚會、午間休息、周末節事活動舉辦的重要場所。三是以“大倫敦國家公園”為建設理念推動區域整體優化。倫敦將都市圈內300個公園，3萬多塊菜地，超過300萬個大小各異的花園整合成一個優良的生態旅游系統，將城市景觀、居民休閑、增加碳匯、優化空氣四個目標有機融合。

2、利用多樣生態資源打造均等共享游憩功能

倫敦作為英國首都和旅游資源最為豐富的城市，吸引了超過一半的到英游客。倫敦市長辦公室制定“倫敦旅游業行動計劃”，將多元化的良好生態資源進行利用，兼顧城市休閑功能的多樣性、均衡性和公平性。一是以分散與多樣性為原則促進圈內各地共享旅游紅利。在市中心舉世聞名歷史景點和節事基礎上，倫敦鼓勵新企業開發都市圈外圍地區更多的旅游景觀，形成不同類型旅游目的地在不同區域較為均勻分配的空間格局。二是注意景區在不同季節均能保持其休閑功能的發揮。設立新旅游區域開發淡季旅游項目，大力提升訪客數量，鼓勵企業和行業組織將在倫敦等地舉辦的商務活動和展會等選擇在旅游淡季舉辦，為淡季帶來更多客源。三是注重以社會正效益為績效評判標準。通過提供培訓，讓邊緣地區居民通過參與旅游業，提高穩定就業和發展能力。

3、有序組織打造多彩購物娛樂功能

除了琳瑯滿目的各類日常購物場所，倫敦對城市集市及市郊打折賣場（奧特萊斯）進行設計和開發，滿足城市居民和游客多樣的購物和游憩雙重需求。一是巧用存量空間發展周末集市。盤活都市圈各地超過350個市集，做到既無需謀劃新土地建設，又為既有地點提供新的IP，為倫敦市民周末游憩提供了源源不斷的興趣點。二是在棕地、低收入或低商業效率村鎮等發展能力不足遠郊地區打造打折賣場。位于倫敦西北部的比斯特購物村顯著提升了查爾維地區經濟和商業效率，該奧特萊斯打折賣場模式已廣泛為世界各地所效仿。三是對夜間娛樂進行規劃和文化引導。倫敦提出了加強夜間業態的規劃，如延長咖啡館、劇院日間業態的營業時間，將日間及夜間營業的業態聯系起來，提升城市活力。

（二）打造高效安全低碳公平的生活保障圈

1、提升都市圈食品供給的本地性、安全性、低碳性

英國倫敦從2006年實施“倫敦市長食品策略”以來，從食品安全性、經濟型、環境友好型、社會文化支撐性四個維度入手，提供安全、足量、新鮮的優質農產品。一是推行“足食倫敦”計劃，增加本地供給，提高食物新鮮度的同時降低碳足跡。這包括在倫敦綠帶和大倫敦地區超過3萬塊大小菜地中推行農產品種植，推廣在河流兩岸、鐵路沿線的非傳統種植鼓勵，培育都市圈內專業食品生產商等。二是打造韌性生活產業鏈供應鏈。包括支持大型基礎食物生產商維持適當利潤水平以提升倫敦都市圈食品加工行業抵抗經濟和供應端風險能力，在進行食品銷售商業審批時注重在數量和空間上培育區域內食品零售商的多樣性。

2、提升生活品供給在社會、經濟、空間上的公平性

一是以食物供給多樣性滿足不同社區不同種族食品文化需求。重視不同社區間對于合適本地文化農產品和食物需求的滿足。二是結合城市購物情景兼顧不同收入群體和出行習慣居民購物需求。如在車輛難以到達的、停車位較少的狹窄街區，支持銷售較小尺寸的商品，使得居民步行或者使用自行車即可方便購物，實現可步行街區格局高度融合。

（三）打造“一日”和“一生”美好居住圈

倫敦通勤居住和養老居住規劃，考慮到居民“一日”對居住、生活、服務的需求和“一生”不同節點對于居住需求的差異，強調政府干預與市場手段相結合，推動市政交通和公共服務圍繞人的宜居宜業設施布局，得到全球各地效仿。

1、圍繞宜居宜業布局市政和公共服務功能

和其他國際大都市城市一樣，倫敦都市圈公共服務的提供水平較高且總體均衡。主要有兩個特點。一是以毛細化的公共服務供給理念打造終身社區。倫敦政府提出“終身社區”的概念，旨在為不同年齡階段和具有不同背景的人提供熱情，方便、富有吸引的街區生活，并參與社區的經濟和社會活動。終身社區的形成使得地區在氣候變化、交通服務、住房、公共服務、市政空間和設施方面更具彈性和可持續性。二是秉持“職服均衡”理念推動公共服務緊貼就業機會需求布局。在本地工作機會較多的都市圈邊緣區，倫敦規劃體系仍然確保企業和公共服務在空間上充分組合匹配，政府致力于推動特定的公共服務資源往產城融合較好的地區傾斜，強調對企業經營者的貼心服務，為居住在都市圈邊緣地區居民提供可負擔兒童保育設施，為新開發項目提供培訓設施，確保使用慢行或公共交通工具就能在當地社區找到就業和培訓設施。一系列舉措幫助消除本地就業障礙，增加了企業和居民留在本地繼續經營和就業的意愿。

2、均衡政府、開發商和老人的養老居住體系

面對不斷提升的老齡化，倫敦近幾年提升城市功能對養老居住的支持。主要體現在養老房屋供給、建成環境改善和交通配套三方面。一是完善老年居住房屋供給政策體系。包括鼓勵老年人的居住“縮寸”，根據需求種類和等級不同對養老居住進行庇護住宿、額外護理住宿、住院/護理三檔明確分類，明確提出養老住房的數量增長要求及指標。二是重視養老住房選址的“心理療傷”功能。如南倫敦的住房規劃則將養老住房開發在熱鬧的街區，通過與鄰里、學校兒童和其他群體共享空間，以達到消除老年人日常孤獨感的目的。三是推動建成環境和交通系統進行老年友好改造。倫敦市政府基于世界衛生組織清單及相關標準，推動公共停車位、公共汽車、公共座位、公共廁所市政基礎設施適老化改造。

（四）打造有力引導低碳出行的便捷交通圈

作為政策助推理論的積極實踐地，倫敦對推動都市圈低碳交通發展采取三大有為舉措，大幅提升慢行和公交等綠色出行模式比重。一是設計多模式和高集成的公共交通系統。倫敦地鐵實現地鐵、市郊鐵路和路面巴士、小汽車、跨境鐵路接駁順暢，特別是郊區地鐵站提供了完善的停車換乘功能，使得公共交通有著更大的吸引力，為都市圈綠色通勤提供強有力的支撐。二是基于使用者出行習慣規劃多層次的都市圈自行車網絡。2016年新版的倫敦規劃中，倫敦市政府聯通交通局對自行車基礎設施項目進行優化，推出由三種道路組成的自行車道系統，分別是自行車高速路、自行車安靜騎行道和市中心自行車優先道，將自行車出行系統延伸至都市圈縱深，而不僅拘泥于市中心區。三是通過擁堵收費價格調整機制塑造低碳出行。倫敦于2003年2月開始在市中心區征收5英鎊的擁堵費，2003—2006年二氧化碳（CO2）、氮氧化物（NOx）和可吸入懸浮粒子（PM10）的水平分別減少16%、13%和16% 。

四、倫敦都市生活圈建設經驗借鑒及對我國都市圈建設的啟示

（一）休閑生活圈：將分散資源開發與空間公平發展目標高度融合

在大多數超特大城市進行存量甚至減量發展的時代，倫敦“國家公園城市”生態休閑系統建設理念具有較強借鑒意義。一是將整個都市圈作為“大公園”系統進行開發。一方面做到化零為整，將各類分散生態資源和綠色空間納入到生態系統中。另一方面做到軟硬兼施，避免將“花園城市”建設浪潮變為新一輪圈地和純粹的綠色基礎設施建設，通過發揮基層社區居民參與，形成“百花齊放，百花不同”的可生長模式。二是兼顧都市圈邊緣地區的發展。當前我國都市圈生態保育任務較重，固碳功能較強地區往往是欠發達板塊。應充分利用當前生態產品價值實現機制、碳交易市場運行等有利機制，通過文旅購娛等通道挖掘都市圈邊緣地區吸引點，重視通過本地IP培育提升吸引資本下鄉能力，助力一二三產融合發展。三是為優化休閑資源空間和時間組織提供機制保障。允許綠帶和城市生態空間中開辟服務于生態游憩的公共廁所、社交場所等必要建設用地，推出適用于軌道交通站點周邊高混合度開發的更靈活建設用地類型，推動對擁擠城市核心區空曠場地和娛樂區域的分時差異化定位，支撐24小時精彩城市和周末活力城市建設。

（二）美好居住圈：以職住均衡與全齡友好為核心建設都市圈

一是要從全生活周期的角度系統推進住房保障工程。以機會可達性均等作為標準謀劃中心城市人口疏解和新城新區居住功能建設，在有條件的社區以距離為尺度布局高混合度業態和基本公共服務，在人口密度較小的成長型地區以時間為尺度提升沿線社區軌道交通可達性。二是新城新區選址要放在中心城區引力場視角下慎重考慮。根據城市發展定位決定是選擇倫敦凱恩斯通過總部經濟建立自立新城的模式還是選擇東京都市圈“業務核都市”一樣和都心仍然保持較強通勤關系的專業協作城市。三是將老年居住作為推進超特大城市治理的重要試驗田。我國超特大城市應當對明確政府、社會、市場在適老養老品質社會建設中的定位，明晰養老公共產品空間安排和服務標準，充分激勵社會資本參與。四是將食品安全、低碳發展和城鄉融合目標有機融合。在都市圈外圍地區發展多品種、多層次的品質都市農業。

（三）便捷交通圈：推動多模式便捷互換和低碳導向出行需求管理

一是要優化都市圈交通出行模式間銜接水平。推動都市圈交通基礎設施、各級樞紐和公共交通服務統一規劃，優化服務樞紐周邊的多式換乘設施和服務，支持有條件的超特大城市實施憑飛機、高鐵、列車票免費使用路面公交、城市共享自行車，鼓勵有條件的企業開展都市圈軌道交通站點周邊的汽車租賃業務，提升都市圈中心—邊緣雙向軌道交通使用率。二是市場化和信息化手段并舉分類推進城市出行模式的低碳化轉型。發揮制度優勢和技術優勢，提升城市大腦對城市交通運行效率的支持，通過智慧信號燈系統使城市在現有路網建成環境下獲得更高的容車率和行車效率，并以此改善熱島效應和空氣質量，推動低碳協同發展。

（作者單位：國家發展改革委國地所）