農村土地流轉問題研究
——以安塞土地流轉為例

康改霞

（陜西省延安市國土資源局安塞分局真武洞國土資源所，陜西 延安 716000）

1.安塞土地流轉發展的歷史

1.1 安塞的基本情況

安塞區，隸屬于陜西省延安市，地處內陸黃土高原腹地，鄂爾多斯盆地邊緣，位于陜西省北部，延安市正北，西毗志丹縣，北靠榆林市靖邊縣，東接子長縣，南于甘泉縣、寶塔區相連。介于東經108o5'44'至109o26'18'，北緯36o30'45'至37o19'3'之間。區境南北直線距離92千米，東西直線距離36千米，總面積2950平方千米，占延安市總面積的8.04%。截至2016年，安塞區轄8鎮3個街道，117個村，總人口17.43萬。完成生產總值97.1億元、地方一般預算收入14.43億元、城鎮居民人均可支配收入3.548萬元，農民人均現金收入1.1464萬元。

1.2 安塞區土地流轉的發展歷史

安塞區的土地流轉受國家大政方針的影響，與中國土地流轉的發展歷程相統一。在1950年實行土地改革后，實行農民土地私有制，農民既擁有土地的所有權也擁有土地的使用權，農戶之間可以進行土地流轉。但是受歷史環境和當時經濟政治狀況的影響，農戶之間基本上不進行土地流轉。1956年社會主義改造完成，安塞區基本實現了農業合作社，自此農村的土地制度逐漸向非理性化發展，所有制形式開始趨向人民公社化。1958年開始人民公社化運動，農民逐步失去土地所有權和使用權，土地的使用權、收益權和處置權都是歸集體組織所有，人民公社的成立，財產歸集體所有，實行統一經營、統一分配的原則，農村的土地流轉陷入停滯。這種停滯狀態一直持續到20世紀70年代末，從1982年開始安塞區政府響應中央號召開始逐步實行包干到戶的聯產承包責任制，并逐步放開對土地流轉的限制。安塞區的土地流轉主要開始于第一輪土地承包期，即1983年到1997年。在第二輪土地承包期（從1997年開始）不管是在流轉的規模還是在流轉的質量方面都得到了極大地發展。

1.3 安塞區農村土地流轉的基本現狀

安塞區陸地面積920平方公里，下轄8鎮3個街道，117個村，總人口17.43萬。總農用地面積975238 畝，其中家庭承包耕地面積850866.7 畝，未分配到戶耕地面積8587.1 畝。2016年10月統計的土地流轉面積38635.65畝，占總農用地面積的4.54%（與2015年相比提高了1.79個百分點），其中流轉的家庭承包耕地面積30954.63畝，占耕地面積的3.64%（與2015年相比提高了1.35個百分點）。土地流轉耕地涉及9個鄉鎮和街道辦事處，256個行政村，824個村民小組，涉及農戶數4827戶，耕地流轉后轉移的勞動力數為5174人。

2.安塞區土地流轉存在的問題

2.1 土地流轉難度大，參與的主體少

在新型城鎮化建設過程中要求土地流轉向大規模、高檔次推進，只有這樣才能實現土地的規模經營，釋放農村多余的勞動力轉移到非農產業，推動工業化和城鎮化。但是從調研中發現，安塞區在推進新型城鎮化建設過程中土地流轉難度大，流轉土地占總土地面積的比例較小，土地流轉參與主體少。一方面，安塞區農村為了分地的公平公正，好地劣地都是分類按級分配的，因此每家每戶都會分到很多塊地，且地塊較小，從而導致了土地流轉難度加大，很難實現流轉經營。另一方面，由于農村土地流轉大多是農民自發的，且很多農民都把土地作為自己生活的保障，不愿意把自己的土地過多時間過長地流轉出去，流轉積極性不高，流轉大部分也只是在村內進行，大多是散戶流轉，缺少農業大戶的參與，規模小、科技含量不高、抵制市場風險的能力差，缺乏規模帶動效應；在新型城鎮化建設過程中即使有規模較大的經營大戶和專業種植公司加入，但由于流轉期限的不穩定性，也容易產生短期行為，致使承包戶不愿在土地上投入過多的成本，難以挖掘土地的最大效益。

2.2 農民的失地再就業及社會保障問題堪憂

土地是農民的主要收入來源，當前我國城鎮化發展如火如荼，而城鎮化發展會導致農村大量土地被征收，致使農民失去了賴以生存的基礎，只好外出打工，從事體力勞動或者服務業。這些失去土地后進入到城市打工的農民，身份比較尷尬，一方面他們是沒有土地可耕作的所謂“農民”；另一方面，在進入城市后，他們無法被稱作城市居民，這種尷尬的身份使得他們進入城市后難以獲得基本的社會保障。一方面是沒有就業的保障，因為這些農民由于文化水平低，職業技能不夠，就業門檻低。另一方面，這些失地的農民大部分年齡較大，50歲以上的人95%以上都處于無業狀態，只能依靠體力干一些沒有技術含量的零碎活。

另外，土地對于農民來說不僅只是生活的依靠，更是就業、醫療的主要保障;是農民參與社會建設、國家發展的唯一途徑；是農民的核心生存利益所在。雖然國家一直在完善三農相關的保障制度，但由于城鄉二元結構長期存在，導致制度很難執行與落實。土地流轉戶失去土地后，不管是進入城市還是留在農村，都缺乏相關的保障，面臨巨大的生存壓力。

2.3 土地流轉中糾紛不斷

從調研中了解到，目前安塞區土地流轉模式還不夠完善，這主要體現在操作程序和管理方面。在操作過程中，由于程序麻煩，手續繁瑣，很少真正按照規定去進行，導致矛盾糾紛的發生。

2.4 土地產權關系不明晰

長期以來，我國農村土地實行的是聯產承包責任制。事實上農民只有土地的使用權，而所有權實際上是集體所有。雖然政府出臺了一系列政策，來確保農民對所承包的土地享有使用、流轉、承包、抵押等權利，但是這些政策并不具有法律效力，也沒有在實際當中加以實施，農村土地在產權關系上依然比較混亂，農民在這種產權關系當中處于弱勢地位。

因此在新城鎮化建設過程中，由于土地產權關系不明晰，管理混亂，農民的相關權益沒有得到有效保障，導致農民在土地征收過程中，農民不愿放棄土地，土地資源也無法順暢地進入到市場流通當中。

3.完善安塞區農村土地流轉問題的對策建議

3.1 健全農地流轉相關法律法規

家庭聯產承包責任制就是將土地的承包經營權在法律的層面上交給了農民，隨著家庭聯產承包責任制的發展，土地的承包經營權也會發生改變，因此法律的制定必須考慮到這些問題的存在。

3.2 明晰農地產權制度

農村土地流轉，能夠順暢地在市場中流通，首先需要明確其產權關系，確定了產權關系，流動就會加速。因此，當前首先要做的是制定相關的農村土地產權的相關制度。農村土地歸所有農民集體所有，而不是某個人或某些人，所有農民共同占有著土地，行使著土地的使用權和收益處分權，這是法律必須給予保障的。

3.3 完善土地保護制度

農村土地流轉存在困難的另一個原因，是對農村土地缺乏保護制度。人們普遍擔心一旦土地允許大量流轉，而沒有相應的法律保護，勢必出現各種問題，很多利用虛假手段騙取土地承包權，逼迫他人放棄承包權的事件多有發生，因此我國對土地流轉的立法應該從物權的角度對流轉雙方主體的權利給予充分地保護，完善土地保護制度。

4.建立健全農地流轉市場機制

目前農村土地流轉無論是在市場培育上，還是在價格規范上都存在制度配置。因此要促進農村土地流轉，必須構建一個良好的制度環境，培養一個規范的市場，以及促進中介組織的健康發展，只有這些配套措施有效地實施，農村土地流轉市場才能真正地運行下去。

4.1 培育農地流轉市場

農村土地流轉市場的形成，首先要有相應的法律法規作為依據，對其運行機制有效規范。其次是地方政府應當推出示范區，在摸索當中為大面積的推廣提供經驗方面的積累。

4.2 培育農地流轉中介組織

培育農地流轉中介組織，首先必須明確中介組織的性質，農地流轉中介服務組織應是一種為農戶服務的組織，而不應是政府行政部門的職能機構，這種組織可以是盈利性的，也可以是非營利的。從短期來看，由于目前很多地方農地流轉市場都尚未形成，農地自由流轉仍受到極大限制，可以考慮由鄉鎮的農經站建立農村土地流轉的信托組織，委托代辦農戶的農地流轉相關事宜，從而逐步引導農戶流轉行為的規范；從長期來看，要給農地流轉提供專業的流程標準，確保農地流轉也能參與市場競爭，對農地供求及價格信息進行公布，為農地的正常流轉提供專業咨詢、土地評級評估、土地托管保險及融資等服務，在充分保護農戶利益的前提下，實現農地流轉市場供求雙方的銜接，從而為農地流轉目標地提供各種服務。

4.3 制定合理的價格標準

由于目前土地市場缺少統一的級別評定標準及價格評估標準，導致農地流轉價格確定極為不規范，損害農民切身利益事件頻發，因此，建立健全土地定級及價格評估機構的構建迫在眉睫。價格機制作為市場機制的核心，要想合理確定農地的流轉價格，規范農地流轉過程，就必須根據農地要素的稟賦，依據相關等級評定及價格評估標準來確定農地流轉價格。

4.4 完善農村社會保障制度體系

保障機制的建立是減少農民的后顧之憂，促進農地流轉順利進行的先決條件。當前我國社會保障體系存在城鄉發展不協調，農村的社保水平偏低，城鎮居民的社保費用遠高于農村居民，且人均收入補貼和福利、保障制度明顯向城鎮居民傾斜，在這種背景下，建立城鄉統一的社會保障制度尤為重要。具體做法有以下幾點設想：國家可以給農村居民建立醫療卡和養老保險賬戶，養老保險金的繳納由國家和農戶共同承擔，繳納的資金處于凍結狀態、高于定期計息處理，到一定年齡后解凍發放給農戶；對進城務工農民的保障可參考城鎮居民的保障制度，但考慮到外來務工農民工作的不穩定性，要加強對用人單位和個人養老保險繳存的監督，確保繳納憑證的通用性和便攜性，對于養老金的發放，可按照農民工不同的性別和工作年限設定領取條件，對于工作過程中傷殘的醫治主要由用工單位負擔，政府給予一定補助。

4.5 做好政府定位、規范農地流轉

政府作為流轉過程中的參與者，應依靠行政手段引導土地的有序流轉。

首先，政府應做好土地流轉的服務工作，具體包括:政府部門應做好本地區農地流轉的長期規劃，制定好本地區農地利用發展規劃和階段性發展目標;做好土地經營權流轉登記工作，明確土地權屬;建立土地流轉價格機制，通過搭建價格發布平臺，傳遞土地供求信息，促進交易的達成;建立土地流轉評估機制，組建農村土地評估機構，開展土地流轉前和流轉后的評估工作，土地流轉前的評估主要作為確定租金的依據，土地流轉后的評估，主要是貫徹土地用途管制制度，監督土地使用情況，防止土地肥力、地力被破壞，促進土地的持續利用和經濟的健康發展。

其次，加強農村土地流轉機構建設。各級政府應加強土地流轉機構建設，省市級政府可考慮建立流轉工作指導委員會，縣鄉兩級政府要建立健全土地流轉管理和服務中心。上級財政不斷加大財政資金扶持力度，為工作正常運轉提供資金保障。要以農村經營管理部門為依托，強化管理和服務職能，為土地流轉提供土地政策、流轉方式、信息傳遞、法律咨詢、指導合同簽訂等項目服務，幫助農民用活土地經營權，提高土地經營效益。

再者，建立統一的土地流轉平臺。目前，我國很多地方譬如新疆、河南等地已經借助土流網等搭建了在線信息發布平臺，只是運營不規范或者閑置現象時有發生，但流轉平臺的構建確是大勢所趨。平臺建設可以采取線上線下的形式，包括建立電子平臺，發布流轉信息，流轉土地面積、價格、交易情況等。線下應該包括成立專門的流轉中心、土地流轉辦公室來公布相應的信息，通過平臺的構架，召集流轉雙方見面，對達成協議的，指導其按要求簽訂合同。同時為避免依靠線上平臺解決流轉出現問題，農村經營管理部門和農村基層組織要形成規范化和制度化的管理，確保與流轉合同相關的審查、監督、登記、立卷、歸檔等工作有序進行。

結論

本文以土地流轉的理論基礎，詳細地闡述了安塞區的土地流轉情況和存在的問題。對安塞區的基本情況作了大概的介紹，簡單梳理了安塞區農村土地流轉的發展史，使我們對安塞區的農村土地有了基本了解。通過實地調研和資料收集，闡述了安塞區土地流轉的現狀，深入分析了新型城鎮化建設背景下安塞區土地流轉存在的問題。最后，經過對問題的分析，結合本地的具體情況，提出了一些發展該地土地流轉的對策，來推動并完善安塞區的土地流轉。目前，由于新型城鎮化建設的不斷推進，土地流轉正在以前所未有的速度發展，但是土地的流轉效益不高，農民的利益得不到保障等問題得不到及時的解決，是我們需要反思的。