林業行政執法和管理監督職能初探

薛蘇閩

（福建省寧化縣林業執法大隊，福建 三明 365400）

林業行政執法和管理監督職能落實存在諸多問題，這使得整體管理效果不佳。本文就強化林業行政執法和管理監督職能進行分析探討，提出合理的解決措施，以達到林業發展目標，優化我國的建設水平。

1.林業行政執法的基本概念

林業部門是林業行政執法工作的責任主體與執行主體。林業部門作為基層執法機構，有權限、有責任、有義務組織開展林業行政執法工作。林業行政執法工作目標主要包括如下三方面：其一，凸顯林業部門的行政執法權限，促進林業管理工作的有序開展；其二，約束和規范各相關單位的林木資源占用行為，維護市場秩序；其三，保護國家的林木資源，維系林帶生態系統平衡及林業經濟的可持續發展。

林業行政執法人員必須嚴格遵照國家法律法規組織開展林業行政征收、林業行政執法確認、林業行政執法監督審查以及林業行政執法處罰等一系列工作。除林業部門以外，林業行政執法主體還包括森林公共安全管理部門、森工行政事務管理部門以及森工聯合執法審查部門等。

我們可以從廣義和狹義兩個層面對林業執法的概念進行解析。從廣義層面來說，林業執法不僅包括林業行政執法工作，還包括林業行政執法人員依法對森工刑事案件與民事案件進行適當地干預和管控。從狹義層面來說，林業執法工作就等同于林業行政執法工作。根據我國現行的《森林法》，林業行政執法工作也就是各基層林業主管單位遵照法律法規與規章條例對森林資源開展強制性保護、合理分配利用、資源補植擴充及精細化監督管理等一系列工作的總稱。本文將林業行政執法的概念界定為，林業行政執法主體遵照法律法規與規章條例，對存在違法違規行為的責任主體予以相應的處罰，對森林資源實行林業行政審批，立足可持續發展視角，制定科學可行的森林資源開發利用與保護機制，貫徹落實法律法規，堅持執行規章制度，將林業行政執法工作落到實處。

2.林業行政執法和管理監督問題

2.1 執法程序不嚴謹

2.1 .1 總規則性規范缺失

行政執法工作的落實需要有科學的規范作為支撐，保證各環節作業的可靠性、科學性，逐步落實執法工作，實現科學管控。在林業行政執法過程中，因為總規則性規范的缺失，使得行政執法工作落實存在諸多問題。首先，行政事務處理部門之間存在明顯的爭權行為，工作落實上爭議性較大，交叉執法問題頻繁發生；其次，越權行政執法不作為情況日益增多，阻礙了行政執法工作的有效落實；最后，林業部門內部整合和協調效率較低，信息傳輸速度慢或存在阻礙現象，在行政執法中出現偏差，增加執法難度，帶來了較大的資源浪費。

2.1 .2 追責機制缺失

一方面缺少行政責任終身制。在追責工作落實中，對于一些違法違規的行為，一些人會鉆法律漏洞，并采取調崗、退休等方式逃避責任，隨著時間的推移，人們會逐漸忘記這些問題。但這種情況使得行政執法部門公信力大大降低，很難有效處理不法行為，無法達到科學管控目標。另一方面缺少追責機制，在行政執法過程中，缺少對過程監督的追責機制，多是在問題發生且帶來損失后才進行責任追究，這時已經造成不良影響，甚至會產生一系列連鎖反應，制約生態環境發展及系統完善，甚至增加自然災害的出現概率。

再者，缺少追責公開制度。目前我國林業建設多集中在人群稀少區域內，人們對林業資源關注度不高，在行政執法中出現追責的可能性較低。即使存在追責，也多是私下解決，未公開說明，很多人容易受到誤導，進而降低行政執法部門的權威性。

2.2 管理監督力度不足

在目前管理監督作業中，經常因為缺少專門管理監督部門、專業人才導致管理監督力度不足，很難落實規定作業要求。另外，在基層管理監督作業中，因為行政執法監督與行政執法工作間的獨立性不高，工作在落實中會存在一些尷尬局面，如執法人員監督執法工作，執法人員進行執法工作等，職能權限劃分不明，無法解決林業發展存在的問題。此外，同級監督和層級監督工作開展不到位，監督和管理力度不夠，工作開展存在不規范情況，影響了執法管理的監督效果。

3.林業行政執法現存問題的原因

3.1 缺少獨立且完整的林業行政執法程序

首先，從立法意識層面來說。第一，我國的林業行政執法工作在很大程度上受到“人治”思想的干預和影響，對林業行政執法工作的法治認知不全面、不系統，對林業行政執法程序的合法性與合理性的重視程度不足。盡管我國制定并出臺了《行政處罰法》《行政許可法》《行政復議法》《行政強制法》等一系列法律法規，但是始終缺少獨立且完整的林業行政執法程序。

第二，林業行政執法程序與林業行政執法主體相脫節，人員中普遍存在認為林業行政執法結果無任何異議就代表執法工作結果顯效的錯誤思想。這種片面性的思想認知，忽視了林業行政執法工作的合法性是需要遵照既定合法程序的這一關鍵問題。換言之，只有確保林業行政執法程序的合理合法性，才能最大程度地發揮林業行政執法工作的優勢作用。

第三，我國現行的行政程序性規定主要包括11篇地方政府規章條例、54篇地方規范性文件以及14篇地方工作文件。然而現階段，全國范圍內僅有15個省市自治區對這些行政程序性規定加以落實。這些地方性的行政程序規定可以有效約束和規范各地區的林業行政執法工作。但是只有對行政職權展開統一性、集中性與規范性的管理，才能保障行政權力符合規章制度要求。

當前，林業行政執法工作普遍存在高位階上位法缺失的情況。各地方政府已經逐步開始制定和出臺相關的地方性法律法規和規章條例，約束和規范當地的林業行政執法工作行為。然而事實上，大多數地區在踐行林業行政執法工作中都出現了立法空白的現象。林業行政執法主體在行使林業行政職權時，盲目主觀化，極大地限制了行政執法工作。而這不僅會產生損公肥私、貪污腐敗、濫用職權等問題，還會嚴重損害國家利益與人民群眾的根本利益。此外，由于缺少健全的行政執法程序，林業行政主管部門仍然存在“重實體，輕程序”的執法問題，暴力執法、野蠻執法、選擇性執法以及盲從性執法等現象屢見不鮮。

3.2 行政執法監督力度不足

首先，主觀層面對行政執法監督的重視度不足。對于同級監督方式來說，大多數林業行政執法監督人員出于人情世故的考量，并不樂于進行同級部門之間的相互監督。在接受到同級執法監督任務后，往往只是走形式，難以充分發揮同級執法監督工作的優勢作用。相較而言，同級執法監督工作是最了解基層狀況，且時間成本、人力成本與資金成本最低的一種行政執法監督方式。但是形式主義使得這種行政執法監督方式形同虛設。

對于層級監督方式來說，盡管監督力度大于同級監督，但是時間成本、人力成本與資金成本遠遠超過同級監督。這也使得基層的層級執法監督以年度為節點展開工作。在組織開展層級執法監督工作時，必須全面且深入地了解各基層林業行政執法機構的社會性質、工作內容與職責權限。否則，難以全面發揮層級監督工作的作用。尤為關鍵的是，層級執法監督方式往往難以對實際工作中的各類突出性問題進行后續篩查與復核。正因如此，各林業行政執法主體對層級監督方式缺乏應有的重視。

其次，法律層面對行政權監管立法模式的重視度不足。立法中并未對監管職能部門的職責權限加以明確分劃。由于林業行政執法領域的執法主體是多樣化的，而且各執法主體所堅持的理念原則，追求的終極目標各不相同，所以經常出現林業行政執法工作互相推諉的現象。林業行政執法部門缺乏完善的監督追責機制，使得各內部部門未能嚴格按照標準規范開展監督管理工作，極大地阻礙了整體林業行政執法監督工作的有序開展。

3.3 執法機構繁雜

目前，我國有林政資源管理、森林公安、林業站、林業檢查站、野生動物管理、種苗管理及營林違規征收管理等在內的諸多執法機構，在林業行政執法中承擔行政執法職能。同時，植物檢疫機構、自然保護區管理機構等相關的事業單位也加入到了林業行政執法系統中，這樣一來就形成了一個龐大的林業執法組織隊伍，成了政府一方牽頭，各部門多方執法的混亂格局，這樣一方面加大了執法開支，另一方面造成了人力、物力不必要的浪費。

4.強化林業行政執法和管理監督職能

4.1 流程規劃，嚴格執法

4.1 .1 建立完善的行政程序法典

林業行政執法要想有效落實，應有完善的程序流程，注重過程、步驟、形式及時限的科學性。在行政程序法典規劃中根據現存問題，借鑒國外先進經驗，將信息公開程序、聽證程序、回避程序、權利告知程序、執法過程中執法人員限制、執法記錄和決定程序、說明理由程序、方式程序、時效程序、救濟程序等內容納入其中，而且在行政程序上至少還要就以下三個方面作出規定。

首先，對重大行政決策程序加以完善。對于現有林業資源，其中較大一部分會存在修復困難、修復時間過長等問題。鑒于此，在決策上需要開展專業評估、專家會審、集體討論等工作，制定合理的決策方案。例如在黑龍江省扎龍國家級自然保護區實施的波賀崗灌區改造、中低產田改造、生態高標準農田建設等項目，就是由于在進行這些重大決策時，沒有按程序要求展開嚴格審查，未發現當地政府及有關部門謊報濕地為既有耕地，最后造成10000多畝濕地被毀。

其次，明確規劃跨部門聯合作業程序。對于需要多個部門協作方可完成的執法作業，應做好部門間聯合作業程序的科學規劃，對作業流程、權限劃分、協作問題等級等予以清晰標注和說明，減少問題的產生。

最后，權益保護程序擬定。在行政執法過程中可能會存在損害人員合法權益的情況，這時需要完善程序流程，對問題加以解決，加快救濟進程，避免更大問題的產生。該環節中需要處理的內容涵蓋執法亂作為的認定、權益侵害的認定、處理時限、與民事和刑事責任的銜接、救濟流程等內容。行政程序專門立法將更好地保護公民合法權益免受侵害。

4.1 .2 完善追責制度

一是明確追責制度內容及主體結構。追責主體中包括行政執法部門、檢察院、法院、監察委員會及社會公眾等，需要做好部門間的協調處理，建立完善的追責委員會，開展追責工作，降低違法行為的出現概率。

二是明確追責對象。指的是明確違反現有法律法規或在行政執法中存在不規范行為的人員。

三是確定追責標準，可直接按照審查、行政行為過程及重大決策中存在的違法違規行為予以確定，開展追責工作。

四是明確追責流程并加以落實。

4.2 加強管理監督力度

4.2 .1 建立健全的管理監督機制

管理監督機制的完善是增強行政執法效果，實現規范化、法制化管理的重要途徑。在制度建立中，一是開展案卷評查工作，對行政執法中涉及的各類型案卷展開調查、評價和分析，結合結果內容在規定時間內開展整改及監督作業。根據評查結果，召開總結會，通過現場參閱、互評互學、交流討論、優秀案卷與問題案卷對比講評等方式，在學習法律基本知識，了解與其他單位之間的差距情況下，增加工作壓力感，整改問題、解決困惑、交流經驗。

二是落實行政許可及行政處罰信用信息公開雙向制度，及時掌握處罰對象具體情況，并將處理結果公布出來，增強行政執法部門的權威性。

三是按照聽證、復議、訴訟的順序開展行政執法作業，保護人員合法權益。

四是對于行政執法過程中的各項內容實行詳細記錄，且公布舉報電話，調動社會公眾參與積極性，擴大行政執法范圍，減少違法行為的出現。

五是執法前主動亮明身份，接受公眾檢查。

六是注重檔案記錄和存管，做到有據可循。

4.2 .2 落實聯合作業，加大管理監督力度

與監察部門聯合行動，對現有檢查體制予以改革升級，加大管理和監督力度，有效控制問題的產生，保證林業行政執法的有效性、可靠性和權威性。監察體制改革中需重點關注的內容有：加大行政監察、預防腐敗及貪污賄賂、失職瀆職等部門整合力度，對存在的違法違規行為予以嚴肅處理，調動省市縣各級監察委員會，開展聯合辦公；實現黨政、機關、民主、司法、輿論等監督機構的融合處理，聯合加強管理和監督作業，整合社會力量，達成行政執法作業目標；將林業行政執法作為推動林業檢查機制改革的重要一環，構建完善系統體系，開展全面性監督和檢查作業，加大管理監督力度，促進行業的良好發展。

5.結語

總之，為加強林業行政執法和管理監督職能，需要相關政策及各級領導部門、社會力量的共同參與，規劃完整的管理體系和制度，明確每個環節作業內容及要點，有效落實監督管理制度，加快問題處理速度，進而構建良好的社會環境，降低違法行為的出現概率，最終推動林業行業的可持續發展。