中國制造業高質量發展的國際比較及經驗借鑒

翟 璐 趙雁彤

黨的十九大報告指出，中國經濟“由高速增長階段轉向高質量發展階段”，這是新時代經濟發展的鮮明特征。2019年政府工作報告提出：“要圍繞推動制造業高質量發展，強化工業基礎和技術創新能力，促進先進制造業和現代服務業融合發展，加快建設制造強國。”面臨世界“百年未有之大變局”，結合我國發展優勢及現實約束，習近平總書記在2020年5月召開的中共中央政治局常委會會議上首次提出了“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。制造業是中國的重要支柱型產業，是興國之器、強國之基。在“雙循環”新發展格局下，加快促進制造業高質量發展，提升中國制造業的核心競爭力，具有重要的戰略意義。

當前，中國制造業已經具備了較為雄厚的規模優勢，在世界貿易分工體系中的地位日益增強，并逐漸向新的世界制造業中心邁進。但中國制造業仍處于全球價值鏈中的低端，自主創新能力較弱、產品附加價值不高、規模效益低下。在當前中國制造業成本優勢逐漸喪失、美國的再工業化和復雜多變的國際新形勢下，中國制造業的發展面臨著新的競爭和新的挑戰。美國、德國、日本等主要制造業強國曾經和正在創造著輝煌的成就，本文以這三個制造業強國為比較分析對象，尋找中國制造業高質量發展的差距所在，借鑒美、德、日三國的成功經驗，對于進一步明確中國制造業高質量發展的國際現狀，提升中國制造業的國際競爭力具有極其重要的理論及實踐意義。

一、制造業高質量發展的國際比較

制造業高質量發展是以供給側結構性改革為主線，以體制機制創新和科學技術創新為核心驅動，以產業體系協同發展為基礎，推動制造業產業結構、效率效益、品質品牌、綠色生產、對外開放等多個維度不斷向更高質量提升和推進的過程。制造業高質量發展可以劃分為供給結構高質量、供給效應高質量和供給環境高質量三個方面。供給結構高質量包括產業體系、兩化融合、結構優化；供給效益高質量包括品牌品質和效益效率；供給環境高質量包括綠色制造、營商環境、技術創新和對外開放。基于數據的可獲取性，本文從營商環境、技術驅動、綠色制造、兩化融合、對外開放和效率效益六個方面對中、美、德、日四國制造業高質量發展情況進行綜合比較，以期為我國制造業高質量發展提出建設性經驗借鑒和啟示。

1.營商環境比較

營商環境是一個國家或地區軟實力的重要體現，也是衡量其綜合競爭力的重要一環。廣義上講，營商環境是影響市場主體行為的系列綜合發展環境的總稱，包括政治環境、經濟環境、社會文化環境等因素。狹義上看，營商環境是指從申請開辦到運營貿易直至執行合同等全部環節，涵蓋企業整個經營流程的各種成本和時間條件的總和。〔1〕據《全球營商環境報告2019》的整理可知，在2018年中、美、德、日四國營商環境的排名中，美國排名居首，位居世界主要國家第8名，中國居于末位，位列世界主要國家第46名。從具體指標分析，美國在獲得信貸、登記財產、納稅等方面優勢明顯。這與美國金融產品品種豐富、企業融資渠道多樣化息息相關，也符合一個國家越發達，納稅排名越靠前的規律。中國獲得信貸和納稅排名分別位列世界主要國家第73名和第114名，反映出我國企業融資渠道單一、不順暢，企業納稅負擔較重等問題。值得注意的是，中國登記財產指標位列世界主要國家第27名，排名四國首位，不論是單位時間內辦理手續個數還是登記財產所用時間都明顯優于其他三國，這反映出近年來各級政府優化營商環境的舉措取得了明顯的成效。據世界銀行報告稱，由于大力推進改革議程，中國在2019年和2020年連續兩年躋身全球營商環境改善最大的經濟體前十名。2020年中國營商環境排名較2019年提升了15位，躍升至世界主要國家第31名。

2.技術驅動比較

當前，中國制造業在部分領域仍與工業發達國家存在階段性差距，一大批國民經濟發展所需的重大裝備和高新技術產業仍需進口，技術創新能力成為阻礙中國制造業高質量發展的重要因素。在當前復雜的國際形勢下，中國制造業要在世界制造價值鏈中占據高端地位，擺脫受制于人的局面，就必須重視和依靠技術創新。長期以來，中國不斷加大對制造業自主創新能力的資金投入。據統計，2008—2014年中國制造業R&D經費投入占產業投入比重均值為86.61%，略低于日本均值87.5%，略高于德國均值86.33%，明顯高于美國均值69.16%。中國每百萬人中研究人員數由2010年的890.5人增加到2016年的1205.7人，增長率為35.4%，遠高于同期日本和美國增長率的2.09%、9.42%。2016年中國、日本、美國、德國的R&D支出占GDP比重較2012年的增長率分別是0.3%、-0.2%、-0.1%、0.1%，中國增長速度最快。〔2〕可見，制造業作為中國的支柱產業，正通過增加投入不斷提升創新水平。

3.綠色制造比較

工業和資源環境協調發展是制造業高質量發展的要求。在消費能源的品種上，煤炭是中國制造業最為主要的消費能源品種。長期以來，中國制造業對煤炭、原油、焦炭、電力的消耗總體呈現上升的趨勢，這與德國恰恰相反，德國制造業減少對石油、煤炭等高污染燃料的消耗，增加對天然氣等環保能源的消費。中國的碳排放占能源消耗排放比重與德、美、日三國相比長期居于高位，以2015年為例，中國該指標分別是德、美、日三國的2.55倍、3.66倍和1.65倍。〔3〕上述情況說明中國制造業不論在能源消費結構上還是在對環境的保護上，都與發達國家存在較大差距，亟須通過產業結構升級構筑綠色制造體系，提升綠色國際競爭力。

4.兩化融合比較

在當前工業經濟向數字經濟過渡的歷史趨勢下，工業化與信息化的融合發展，是促進產業轉型和創新發展的重要途徑。本文選取互聯網服務商和互聯網網民占總人口比重作為衡量兩化融合程度的指標。2010—2018年，中國互聯網服務商由2010年的1.2個/百萬人上升到2018年的446.71個/百萬人，增速高達371.26%，居于四國之首。中國互聯網網民占總人口比重從2010年的34.3%增加到2017年的54.3%，呈現逐年上升的趨勢，但該指標與日本、美國、德國三國相比仍存在較大差距，德國該項指標始終處于領先水平，由2010年的82%增長到2018年的89.7%，遠高于中國。〔4〕

5.對外開放比較

對外開放與制造業高質量發展是相輔相成、相互促進的關系。中國制造業的高質量發展蘊含進一步深化對外開放，而對外開放反過來也會極大地促進制造業高質量發展。隨著中國制造業的快速發展，制造業出口額占商品總出口額的比重在世界主要國家中名列前茅，這是中國綜合國力和制造能力增強的有力體現。2010—2016年，中國制造業出口額占商品總出口額的比重走勢平穩，均值高達93.84%，居于四國首位。同期其他三國該指標均值從高到低排列依次為日本、德國和美國，分別為88.66%、83.47%和63.57%。2000—2017年，中國高技術制造業增加值占制成品出口額比重呈現先上升后下降的趨勢，由2000年的19.0%提高到2005年的30.8%，并達到樣本期內的比重峰值，隨后幾年，該比重逐年下降到2017年的23.8%。同期，其他三國該指標呈震蕩下降趨勢，其中美國降幅最大，由2000年的33.8%下降到2017年的13.8%，日本由2000年的28.7%下降到2017年的13.8%，德國由2000年的19.6%下降到2017年的13.9%。〔5〕

6.效益效率比較

制造業增加值和制造業全員勞動生產率是反映制造業企業經營效益和經營效率的指標，也是衡量制造業高質量發展的重要指標。據統計，2018年中國制造業增加值為40027.5億美元，分別是同期美國、日本、德國該指標值的3.97倍、1.84倍和4.81倍。與2010年相比，2018年中國、美國和德國的該項指標均有不同程度的上升，其中中國漲幅最大，是2010年的10.40倍；美國和德國發展平穩，分別是2010年的1.40倍和2.06倍，而日本該指標下降了8.64%。制造業全員勞動生產率與資本密集程度直接相關，一般資本密集度與勞動生產率成正比，因此，本文用制造業就業人數人均增加值表示制造業全員勞動生產率。據統計，中國制造業就業人數人均增加值由1998年的9769美元/人上升到2015年的64127美元/人，保持年均11.7%的高增長速度，但與美、日、德等發達國家相比仍存在較大差距，1998年美、日、德三國的制造業全員勞動生產率分別是中國的7.03倍、6.84倍和5.56倍，到2015年，該指標降為中國的2.18倍、1.31倍和1.41倍。〔6〕可見，伴隨著轉型升級的不斷深化，中國制造業已由勞動密集型產業轉向資本和技術密集型產業，與制造業強國的差距不斷縮小。但我們需清醒地認識到，當前仍存在核心技術依靠引進的情況，技術“卡脖子”的情況仍是制約我國制造業高質量發展的瓶頸。

7.結論

近年來，我國優化營商環境的系列舉措取得了顯著的成效，中國營商環境在世界排名進步較快，但中國企業在獲得信貸、納稅、跨境貿易等方面與美、德、日三國仍存在較大差距，部分地方政府誠信缺失、應收賬款拖欠嚴重，亟須采取相應措施加以改進。制造業作為中國的支柱產業，對自主創新較為重視，投入幅度正快速增加，越來越多的研發資源匯聚到制造業行業，但在創新產出方面仍與美、德、日三國存在較大差距。在綠色制造方面，煤炭仍然是中國制造業最為主要的能源消費品種，這與美、德、日三國以天然氣為主要的消費能源品種有很大差距。此外，中國制造業碳排放量占比較高，污染較重的情況未從根本上得到改善。在兩化融合方面，中國無論在硬件還是軟件上都存在巨大提升空間。中國互聯網服務商和互聯網網民占總人口比重增速明顯高于其他三國，但在存量上存在巨大差距，這與我國信息化建設起步較晚有關。在對外開放上，中國制造業出口額占商品總出口額比重及高技術產品出口額占制成品出口額的比重與同期其他三國相比存在明顯優勢，這表明我國制造業對外競爭力在不斷增強。在效益效率上，中國制造業增加值無論在存量還是增量上都穩居四國首位，這充分說明了中國是世界制造業第一大國的事實，但中國的制造業全員勞動生產率等關鍵要素與美、德、日三國仍存在較大差距，亟須通過要素升級帶動中國邁入制造業強國之列。

二、美、德、日三國制造業高質量發展的經驗借鑒

1.構建法治化和信息化的營商環境

一是注重完善競爭秩序，但對戰略性產業有豁免原則。聯邦德國在20世紀70年代兩次修訂《反限制競爭法》，授權聯邦卡特爾局對企業兼并行為進行監督，禁止企業簽訂可能限制競爭的協議，強化對“市場壟斷型”企業濫用市場權利的限制。同時，該法案規定了對于航空業等國家層面重點發展的戰略性產業，如果合并的好處大于限制競爭所帶來的壞處，可以由參加企業向聯邦經濟部申請批準。二是通過立法降低稅收和提供財政金融支持。美國在1981年和1986年實施的《經濟復蘇和稅收法》和《稅制改革法》，使得美國制造企業稅負顯著下降，為提高制造業的全球競爭力提供了重要保障。2017年，美國眾議院公布的《減稅與就業法案》使得美國企業需繳納的所得稅稅率從35%大幅降至21%，有力地刺激了投資，帶動了經濟增長。1978年，日本頒布了《特定機械產業振興臨時措施法》，對于集成電路、計算機、飛機等尖端技術行業提供研發補貼以及財政金融支持，為培育主導產業作出了積極的努力。〔7〕三是構建信息化信用體系，將納稅信用和其他社會信用聯動管理。先進的信息化監管系統借助納稅人的交易信息和納稅記錄進行信用差異評定，并以此為基礎對納稅人進行獎懲。

2.多維度支持科技創新

美國從本國國情出發，在不同領域實施了適宜的支持政策。在扶持高科技公司方面，美國采取了稅收優惠與財政扶持相結合的激勵舉措。一方面通過稅改加大對高科技企業的稅收優惠力度，另一方面通過立法，要求聯邦機構每年撥出一定預算扶持高科技中小企業。在官產學研一體化方面，通過多次立法促進合作研發和技術轉讓并重，加快技術溢出和科技成果產業化速度。如通過《國家標準與技術研究院法》規定美國國家標準與技術研究院主要工作重心為提升改進制造業工藝，為中小企業提供技術指導與服務，與私人部門合作研發，促進科技成果轉化等工作。通過《聯邦技術轉移法》要求聯邦政府的國家實驗室必須促進技術轉讓，放寬其參與商業研究的范圍。在保護知識產權方面，通過立法強化美國科技成果的知識產權，試圖降低本國高新技術對其他國家的技術溢出。在促進風險投資方面，主要通過調節風險投資領域使用的資本收益率來鼓勵風險投資對于高科技初創企業的資金支持，從而解決高科技中小企業的融資難問題。〔8〕

作為后發國家的日本和德國，政府的參與度相對于美國來說更高。政府選擇重點發展的戰略性產業并對其提供稅收優惠和財政金融支持，甚至動用國家力量支持大型企業合并以增強研發實力。為在高尖技術領域盡快追趕美國，日本政府采用推動高科技企業的兼并重組、建立官民合作研發體制等方式，取得了巨大成功。

3.設置制度保障體系和行業標準支持綠色制造

一是通過設置各類法律法規和開展重大項目等方式支持綠色制造。美國始終重視綠色發展，出臺了《制造業促進法案》《可持續制造促進計劃》《先進制造業的國家戰略計劃》等一系列法案和報告。德國受到資源短缺的限制，出臺相關法律法規支持可再生能源的發展，如《保障德國制造業未來：關于實施工業4.0戰略建議》等，汽車制造業企業將新能源汽車的發展付諸實踐，實現了產業結構升級。為幫助歐盟成員國履行減排承諾，獲取運用總量交易機制減排溫室氣體的經驗，歐盟從2005年起試運行“歐盟排放交易體系”，并從2008年開始正式運行，該體系初步確立了碳排放的價格機制，促進了歐盟碳金融產業的發展，為進一步運用總量交易機制解決氣候變化問題積累了豐富經驗。〔9〕二是出臺了《節能管理法》和《節能減排法》等相關法案，設置了諸如能源開采稅、大氣污染稅、水污染稅等相關稅種，使得綠色制造有了剛性保障。三是國際標準化組織相繼發布了系列ISO14000環境保護標準、ISO50001能源管理體系、ISO26000“社會責任”國際標準化組織指南標準等，為綠色制造提供了科學合理的評價體系，促進了綠色制造的快速發展。〔10〕

4.靈活制定產業政策引導產業轉型升級

日本在20世紀70年代展望中提出了收入彈性基準、生產率基準、過密環境基準和勞動內容基準這四條主導產業選擇標準。隨著國際國內環境的變化，在80年代的展望中，日本對主導產業的選擇基準進行了修訂，調整為動態比較優勢基準、國民需求基準、資源集約基準和產業安全基準，并以此為基準確立了新能源、新材料、生物技術、電子計算機等高科技產業為新的主導產業加以重點扶持。同時，日本也采取措施推動衰退產業的調整，出臺了《特定蕭條產業安定臨時措施法》《特定產業結構改善臨時措施法》等法律法規。主要內容包括：規定蕭條產業的設備處理規模和報廢時間安排，由政府協助對過剩的產業設備進行封存、轉讓；設置蕭條產業信用基金并提供相應就業政策和法律幫助企業解決設備處理、人員安置、摩擦性失業和結構性失業等問題；支持蕭條行業的技術更新和高質量發展問題。〔11〕德國對處于不同發展階段的產業進行具體情況分析并制定相應產業政策。對于有發展前途、產業關聯效應較強的技術密集型產業部門，德國動用國家力量支持企業做大做強。對于中等技術產業部門進行技術升級與改造，具體還可細分為：對于需求短期下滑的產業部門，在實施短期調整措施后，仍支持這些產業擴大投資尤其是技術更新投資；對于產能過剩的產業部門，采取適應性的緊縮調整措施；對于低技術產業部門，采用盡可能予以壓縮與選擇性技術改造相結合的方式。

三、美、德、日三國制造業高質量發展對我國的啟示

1.良好的營商環境是制造業高質量發展的基礎

新制度經濟學理論認為，不確定性與資產專用性強弱成正比，進而關聯交易成本的高低。制造業屬于制度密集度較高的產業，良好的制度環境有助于降低產業交易成本，從而提高比較優勢和國際競爭力。德、美、日三國制造業的高質量發展離不開良好的營商基礎環境，德國注重利用反壟斷法維護市場公平競爭秩序，美國和日本設立稅法和財政補貼為企業減負，支持主導產業發展。據世界銀行報告，中國營商環境排名在2019年和2020年分別較上一年提升了32位和15位，進步明顯。但不容忽視的是，世界銀行營商環境統計范圍僅限于北京和上海，而這兩座城市的營商環境優勢明顯大于其他城市及地區，我國尚存融資渠道單一、企業稅負較重等問題，亟須采用相關稅法和補貼政策予以改善。此外，應通過建立負面清單、改革市場準入制度、確立反壟斷法等方式進一步激發市場活力，打造公平、有序的市場競爭環境。若能利用“互聯網+”政策促進市場主體互動聯通，則可以幫助制造業企業破除壁壘，推進中國制造業企業在良好的環境中高質量發展。〔12〕

2.合理的產業政策是制造業高質量發展的保障

回顧美、日、德三國制造業向高質量發展的歷程，產業政策的作用不容忽視。美國采用減稅降費、財政補貼、鼓勵風險投資等多種產業政策扶持制造業高質量發展。日本和德國對主導產業、衰退產業及高、中、低技術產業部門采用不同的產業政策，取得了良好的效果。我國在促進制造業高質量發展的過程中，也應利用好產業政策，對我國尚處于幼稚產業階段的新一代高新技術產業大力保護并扶持，對于逐漸喪失比較優勢的產業則采用相應的產業政策引導產業結構升級或有序轉移。

3.政府對科技創新的支持是制造業高質量發展的關鍵

經驗表明，對科技創新的支持不論是先發國家還是后發國家都不遺余力。作為先發國家的美國，采用稅收減免、財政扶持、加強知識產權保護、鼓勵風險投資等多種方式支持科技創新。作為后發國家的日本和德國，選擇對重點發展的戰略性產業提供稅收優惠和財政金融支持，甚至動用國家力量支持企業兼并重組以增強研發實力。我國對于制造業的科技創新支持也應根據具體情況加以區分。對處于技術領先地位的產業，應通過實施財稅政策、加強知識產權保護、鼓勵風險投資等方式支持科技創新的進一步發展，而對技術落后的產業，則可借鑒日本和德國的經驗做法，鼓勵兼并重組和實施相應的財政金融政策加以引導。

4.高素質人才培養是制造業高質量發展的動力

創新是制造業企業永續發展的助推器，想要提高一個國家的創新能力就要從人才培養這個根本入手，培養創新型、實用型人才。“德國制造”之所以是制造業高質量的代名詞，離不開德國出色的職業教育體系。德國一方面大力發展職業教育，培養一線技能人才，另一方面重視對在職人員的職業進修與技能完善。〔13〕2019年，國務院發布了《國家職業教育改革實施方案》，要求到2022年建成300個具有輻射引領作用的高水平專業化產教融合實訓基地，建立覆蓋大部分行業領域、具有國際先進水平的中國職業教育標準體系。預計到2021年年底，技能勞動者占就業人員總量比例將達到25%以上，高技能人才占技能勞動者比例達到30%以上。在此基礎上，還應進一步拓寬人才引進渠道，建立智能制造人才培養制度，為制造業高質量發展聚集人才智庫。〔14〕■