談如何處置行政事業(yè)單位閑置房地產(chǎn)

牛成玉 孫顏 孟宇 王碩 胡昊

（錦州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)中心，遼寧錦州 121000）

從各地行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況看，仍然存在“家底”不實(shí)，權(quán)屬不清、賬實(shí)不符、管理缺位等諸多問題，特別是在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革過程中，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理問題更應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待，特別是涉及閑置的房地產(chǎn)時(shí)亟需通過深入研究，采取有效措施予以解決。

一、行政事業(yè)單位閑置房地產(chǎn)處置中存在的問題

行政事業(yè)單位使用的土地的使用性質(zhì)是劃撥，房屋的用途多為公益性的辦公、教育、文化、衛(wèi)生等，雖有的單位有獨(dú)立的房地產(chǎn)管理部門，但因行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的主管部門是各級(jí)財(cái)政部門，對(duì)于閑置房地產(chǎn)的處置多由財(cái)政部門統(tǒng)一進(jìn)行，未充分考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地性質(zhì)引發(fā)了很多后續(xù)問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.房屋和土地處置前評(píng)估價(jià)格不合理、處置方式不對(duì)

房屋土地在處置前的底價(jià)多數(shù)是按照賬目殘值或者評(píng)估機(jī)構(gòu)按照原用途做出的建筑物重置價(jià)格，沒有考慮土地價(jià)格的增值和使用用途的最佳，雖說(shuō)處置時(shí)經(jīng)過了招標(biāo)程序，但是由于沒考慮規(guī)劃和土地用途而不能履行下一步手續(xù)，引發(fā)了很多民事、經(jīng)濟(jì)糾紛。

2.測(cè)量手段誤差導(dǎo)致證地不符

一些行政事業(yè)單位沿用了當(dāng)初征用土地或建設(shè)時(shí)測(cè)繪的自由坐標(biāo)系或者城市坐標(biāo)系成果，與現(xiàn)代測(cè)繪手段成果比誤差較大，房地產(chǎn)處置后相鄰關(guān)系容易出現(xiàn)糾紛。

3.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)拒絕辦理不動(dòng)產(chǎn)交易

由于對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)交易有些法律、法規(guī)設(shè)定了限制的條件，加上不動(dòng)產(chǎn)登記曾分別附屬于不同的行政機(jī)關(guān)管轄，對(duì)于未滿足要求的交易行為往往拒絕辦理，同時(shí)移送線索到有關(guān)機(jī)關(guān)追究行政、刑事責(zé)任的較多，使得交易發(fā)生后不能辦理相應(yīng)的手續(xù)引起了行政訴訟和群眾上訪事件的增多。

4.劃撥土地初始登記沒劃清各具體用途界線

一些用于教學(xué)和科研的國(guó)有農(nóng)用地在初始登記中時(shí)與相鄰國(guó)有建設(shè)用地一起進(jìn)行了登記，在進(jìn)行房地產(chǎn)處置后，買受方直接按照建設(shè)用地來(lái)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)。

5.登記項(xiàng)目單一、材料不全

由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理和房地產(chǎn)管理缺乏專業(yè)部門和人員，不同的事業(yè)單位對(duì)于房產(chǎn)和土地重視程度差異，加上很多歷史資料未能及時(shí)歸檔，不動(dòng)產(chǎn)登記項(xiàng)目單一、資料不全的現(xiàn)象普遍存在。

6.出讓房產(chǎn)和土地手續(xù)有瑕疵

一些房地產(chǎn)在被處置之前就不符合規(guī)劃、消防要求，或者已經(jīng)改變了批準(zhǔn)的土地使用用途，在處置時(shí)將瑕疵進(jìn)行了公示，明確買受方承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，實(shí)際上買受方通過各行政機(jī)關(guān)手續(xù)的沖突發(fā)現(xiàn)了商機(jī)，將事態(tài)擴(kuò)大賺取高額利潤(rùn)。

7.擁有門面房和閑置辦公室租賃的租金收益過低

一些擁有門面房和閑置辦公室、倉(cāng)庫(kù)的行政事業(yè)性單位喜歡將房屋對(duì)外整體出租，不能做到收益最大化，有的還存在租賃期限過長(zhǎng)、招租程序不完善等現(xiàn)象。

二、閑置房地產(chǎn)處置中問題形成的原因

行政事業(yè)單位閑置房地產(chǎn)處置中的問題雖多，但這些問題形成的原因還是制度因素和人為因素，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.資產(chǎn)管理、處置制度不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)

資產(chǎn)管理的制度主要來(lái)源是財(cái)政部、國(guó)資委和有關(guān)部委，財(cái)政部門作為行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理者和其他資產(chǎn)、資源管理部門未能互通協(xié)作，具體使用單位只有購(gòu)置、建設(shè)、管理和使用權(quán)，對(duì)資產(chǎn)的處置無(wú)發(fā)言和建議權(quán)，有時(shí)政府聯(lián)席會(huì)議精神也并不能得到落實(shí)。

2.管理機(jī)構(gòu)不健全，意識(shí)淡薄

當(dāng)前除了文化教育衛(wèi)生等行政事業(yè)單位設(shè)立了房地產(chǎn)的專業(yè)管理部門外，大多數(shù)單位沒有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或者專業(yè)人員對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行管理，房地產(chǎn)由辦公室、基建、后勤或者財(cái)務(wù)等部門代管，各單位房地產(chǎn)使用情況也只是在財(cái)政檢查和部門審計(jì)時(shí)才引起重視。[1]

3.資產(chǎn)分配不合理，利用率不高

有些行政事業(yè)單位在沒有經(jīng)過充分調(diào)研和可行性分析的情況下盲目建設(shè)，過多配置了房產(chǎn)土地，造成大量資產(chǎn)未服務(wù)于日常業(yè)務(wù)，院落過大、土地空置率高造成資產(chǎn)浪費(fèi)，而機(jī)構(gòu)改革和中小學(xué)校的合并等因素，又使得大量的房地產(chǎn)被閑置[2]。

4.資產(chǎn)使用缺乏監(jiān)管和制衡

資產(chǎn)的購(gòu)建預(yù)算掌握在各單位手中，造成資產(chǎn)使用和收益的權(quán)利全部落在各個(gè)占用單位，資產(chǎn)不可能跨部門、跨單位使用，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員利用權(quán)力尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

5.部門之間銜接制度形同虛設(shè)

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、建設(shè)審批等工作往往環(huán)環(huán)相扣的，然而由于部門利益和權(quán)力的驅(qū)動(dòng)工作出現(xiàn)脫節(jié)，以至于很多不動(dòng)產(chǎn)使用單位在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利設(shè)置上出現(xiàn)空缺。

6.對(duì)違法、違紀(jì)事件處理警示教育不足

對(duì)涉及資產(chǎn)管理、使用中的違法、違紀(jì)案件處理結(jié)果沒公開，警示教育不足，致使工作人員法律意思淡薄，新的違法、違紀(jì)行為不斷發(fā)生。

三、對(duì)行政事業(yè)單位房地產(chǎn)管理、處置的建議

行政事業(yè)單位房地產(chǎn)管理應(yīng)從房地產(chǎn)購(gòu)置、建設(shè)、調(diào)配、使用、處置全過程進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化跟蹤管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的利用最佳化和資產(chǎn)處置收益最大化。

1.資產(chǎn)的管理、使用和處置應(yīng)注重相關(guān)法律的規(guī)定

《民法典》、《政府會(huì)計(jì)制度》、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》和《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第3號(hào)—固定資產(chǎn)》是資產(chǎn)管理的基本制度，在資產(chǎn)使用和處置過程中不僅要遵循財(cái)政部關(guān)于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的一系列文件，還需考慮《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《消防法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律。

2.通過信息化管理實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化

全面推行無(wú)紙化辦公和多部門網(wǎng)絡(luò)協(xié)同辦公，利用現(xiàn)代化管理手段完成資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、管理、使用、處置工作，利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等科學(xué)技術(shù)手段進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析[3]，充分了解閑置房地產(chǎn)使用狀況及最佳利用方式，根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃要求完成國(guó)有房地產(chǎn)統(tǒng)一配置，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)督管理。

3.對(duì)城市建成區(qū)資產(chǎn)處置要優(yōu)先考慮公共服務(wù)的要求

城市建成區(qū)內(nèi)劃撥土地和房屋在處置前要由城市規(guī)劃部門根據(jù)城市規(guī)劃的要求核算養(yǎng)老院、幼兒園、中小學(xué)校、社區(qū)衛(wèi)生和公共服務(wù)等公共設(shè)施是否達(dá)標(biāo)，盡量通過設(shè)施置換、升級(jí)改造等方式滿足公共服務(wù)需求后才能依法處置，且處置前須有相關(guān)領(lǐng)域的專家論證意見。

4.對(duì)需處置的房產(chǎn)和土地要符合相應(yīng)的法律規(guī)定

行政事業(yè)單位使用的土地性質(zhì)多數(shù)為行政劃撥，除非是完全用于公益性事業(yè)，否則這些土地在處置過程是嚴(yán)格受限的，并且城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)用途需考慮城市規(guī)劃、消防安全和生態(tài)環(huán)境的限制性要求，應(yīng)按照符合國(guó)土空間規(guī)劃的最佳用途及土地出讓最高年限評(píng)估、設(shè)定、確認(rèn)出讓底價(jià)，再由政府指定的招標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行公開交易，不得帶瑕疵交易。

5.土地空置率過高的應(yīng)合理利用

對(duì)于土地空置率過高單位，應(yīng)在保留辦公場(chǎng)所和適當(dāng)停車場(chǎng)后將院落其他部分用柵欄隔離，對(duì)于綠化部分納入城市綠化管理機(jī)構(gòu)管理范疇，節(jié)省的土地可以采取聯(lián)合使用的方式提供給公交部門做停車站場(chǎng)、專用車道，也可以用于興建城市便民電動(dòng)汽車充電樁，還可以作為城鄉(xiāng)居民臨時(shí)文娛、體育活動(dòng)場(chǎng)所，總的來(lái)說(shuō)就是要將做為公共財(cái)產(chǎn)的國(guó)有土地充分的利用。

行政事業(yè)單位閑置的房地產(chǎn)管理要以相應(yīng)的法律規(guī)范為行為準(zhǔn)則，在通過不斷優(yōu)化對(duì)資產(chǎn)的購(gòu)置、建設(shè)、使用、出租、劃轉(zhuǎn)、處置等環(huán)節(jié)日常管理制度，進(jìn)一步明確相應(yīng)的工作程序和操作規(guī)范，同時(shí)通過加強(qiáng)警示教育做到防微杜漸，才真正能做好國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置及管理工作。