常態化疫情防控時期公共危機協同治理的府際關系

胡建華 唐繼晨

摘要：當前，我國進入常態化疫情防控時期，政府應對突發性公共危機更趨向于采用多元主體的協同治理方式，政府治理模式的轉變也促進我國府際關系的發展。文章在綜合國內學者對危機治理過程中府際關系研究的基礎上，對我國公共危機協同治理過程中的府際關系從縱向、橫向和斜向三個維度進行了分析，指出當前我國府際關系由于行政區域的條塊分割、過度競爭協作不足、模式僵化協調不暢和究責困難補償欠缺等原因導致發展陷入困境，進而提出了我國府際關系發展的新常態，即打破縱橫定向關系、構建府際協作關系、發展跨域借調關系和推進協同法治關系，為研究我國政府行為和政府關系提供借鑒。

關鍵詞：常態化疫情防控；公共危機；協同治理；府際關系；府際責任

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0005-08

基金項目：江西省高校人文社科課題“跨區域公共危機協同治理的驅動因素、實踐特征與升級路徑研究”（GL19126）。

一、問題的提出

新冠肺炎疫情是一次重大的突發性公共危機，除了具有傳統的破壞性、延時性、突發性、流動性等特征外，跨地域性、跨政治性等特征也較為凸顯。從我國應對本次公共危機的實踐來看，協同治理是我國政府的主要選擇。危機治理的第一責任主體依然是政府，中央政府統籌協調下的府際合作和多元主體的協同參與，是此次疫情在短時間內得到有效控制的關鍵助力[1]。可見，政府在公共危機協同治理過程中所起的作用極為關鍵。疫情防控過程中的府際關系主要涉及中央與地方之間的關系和地方政府間的關系，表現為中央政府的領導和地方政府的配合的縱向府際關系，以及地方政府間相互協同合作的橫向府際關系。當前，我國已進入常態化疫情防控時期，各類公共危機的防治仍然是政府工作的重點，而公共危機協同治理中的中央政府領導與府際合作依舊是帶領我們戰勝公共危機的制勝法寶，厘清公共危機協同治理中的府際關系顯得尤其重要。

“府際關系”（Intergovernmental Relations）又被稱為“政府間關系”，其概念的提出始于20世紀30年代，源于美國政府間頻繁的互動過程，一直以來作為政治學的主要研究對象，帶有合作性、挑戰性、復雜性等特點。公共危機協同治理中的府際關系（政府間關系）是指在公共危機協同治理過程中，中央、各級地方政府和政府內各部門之間的雙方或多方的權責劃分、合作競爭、交流互動等行為持續的狀態關系。其實質是政府間以契約或援助的方式形成的一種互惠互助的協同合作關系及權責關系。

府際關系的遠近親疏取決于各個行政主體對彼此資源的需求程度和行政目標是否一致[2]。陳淑偉提出了府際關系在應急行動中的重要性，即在多元參與的應急響應行動中，行動者之間關系的協調程度在很大程度上決定了該行動的效率和效果[3]。而當前，政府間跨區域、跨層級、跨部門的合作與協調，越來越成為突發事件應急響應的基本需求。崔松虎等從環境治理的角度出發，提出區域性公共危機的協同治理應形成伙伴型的橫向府際關系，并且著重于發展毗鄰城市間同級政府的橫向關系[4]。韓兆柱等在對跨界河流污染治理中的府際關系研究中提出，由于行政體制的條塊分割，各地政府出于維護自身利益最大化的考量，府際間合作意愿低，碎片化治理問題較為嚴重[5]。席卷全球的新冠肺炎疫情中各國政府的應對情況也表明，處理好危機應對時的府際關系是一件非常重要的事情，對公共危機協同治理的府際關系進行充分研究也是必要的。

二、危機協同治理中府際關系的表現類型

中央集權制是古代中國政治制度的一大特色，對中國歷史產生了深遠的影響，如行政區域條塊分割明顯、府際關系縱橫交錯等。近年來，隨著公共危機頻發及其跨地域性的明顯特征，政府對公共危機的治理不再是中央包攬，而是傾向于政府與政府之間、政府與部門之間的協同合作。因此，府際關系演變成多種走向，從“一字型”到“十字型”再到“網狀型”，更具多樣性和靈活性。在公共危機協同治理背景下，我國府際關系可以從三個維度來進行分析：縱向府際關系、橫向府際關系和斜向府際關系。

（一）縱向府際關系

縱向府際關系一直被認定為中央與地方的垂直互動關系，這是我國地方政府長期依賴中央的緣故。但是近年來，中央在應對公共危機的處理上不斷放權，地方政府的治理更具有靈活性和自主性；縱向府際關系也不斷延伸，不再特指中央與地方的垂直關系，而是從空間尺度上來定義，指存在于不同政府體系之間的上下級隸屬關系[6]。從我國行政體制來看，縱向的府際關系有兩條線：一條是由中央至省級政府再到市級政府最后到縣級政府的長線；另一條是由地方政府至其下級政府部門的短線。

1.中央與地方政府之間的關系

中央與地方政府之間的關系是普遍認為的主要縱向府際關系，在傳統的府際關系中占主導地位。兩者之間是命令與服從的存在模式，在應對公共危機的處理上，中央發出統一指令，地方政府按照中央的指揮進行地方治理。中央與地方政府之間政策的落實需要層層遞進，一般是先由省級政府接到中央指令，再由省級政府向下級政府進行直接傳達，或者在中央給出指令的基礎上再根據當地實際情況制定相應的政策進行頒布，下級政府再執行。由于長期的層級限制，省級以下政府想要越級溝通在程序上相對復雜。近年來，我國的公共危機治理不再是高度集權的模式，更趨向于協同治理和合作治理的模式。考慮到公共危機的地域性和特殊性，中央賦予地方政府和下級政府更多的自主權，地方政府在不違反中央政策規定的情況下，對資源配置、權責劃分、治理方式和治理過程等問題都可自行決斷。在順應治理多元化主體的潮流下，地方政府更加主動、有效地參與公共危機的治理。縱向府際關系也不再是傳統意義上掌控與服從關系，而是以更加柔和的方式不斷放權，向靈活自主的新型縱向府際關系發展。

2.層級政府間的關系

公共危機治理中較為復雜的縱向府際關系當屬不同層級地方政府間的關系，既包含省、市、縣等各級政府之間的關系，又包含地方政府與其所屬政府部門之間的關系。根據《中華人民共和國突發事件應對法》第七條規定，突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。這種不同層級政府間呈現出的緊密有序、環環相扣的狀態，是公共危機協同治理過程中是最常見的一種府際關系表現。

地方政府與其下級部門從狹義上來講也屬于層級政府間關系的縱向發展，可以視為“中央-地方”關系的延伸，體現的是上傳下達的關系。在公共危機治理過程中，公共危機發生區域的地區政府主導制定應急方案和政策安排，下級部門則按照地方政府的指示參與公共危機治理，其在治理過程中的實施進展和存在的問題則向地方政府匯報并申請調度，再由地方政府作出執行決定。從我國府際關系來看，地方政府與政府部門這條縱向關系線并不突出，但是在區域危機處理中卻作為主要的府際關系展開。地方政府作為治理的主體，其部門作為協助治理的輔助角色存在，一切行動的開展都需要地方政府與政府部門之間的配合。這種固定的縱向府際關系是長期地方政府治理實踐中與下級部門存在的默契關系，在情況緊急的突發性公共危機中尤為重要，有利于治理主體搶奪黃金時間、制定應急方案，提高辦事效率。

（二）橫向府際關系

我國府際關系在中央逐步放權和權力調整下也發生了變化，橫向政府間的交流合作增多，橫向府際關系成為我國新的主要政府間關系。橫向府際關系指的是相同行政級別不同空間地域的地方政府之間的關系以及同一地方政府不同部門之間的關系，其發展把我國府際關系切割成塊狀，形成了“十字”型的網格府際關系，使得我國府際關系從單一走向復雜、多樣。橫向府際關系之所以逐漸占據主導地位，與地方自主性的提高分不開。更重要的是橫向關系的主體之間并非上下隸屬關系，而是平等的競爭關系，這無疑為主體間的合作增加了機會，也促進了橫向府際關系的發展。

1.地方政府間的關系

地方政府間的關系又稱為區域間政府關系，指的是不存在上下級隸屬的地方政府之間協調、競爭、合作等水平互動關系。在公共危機協同治理過程中，地方政府在獲得一定的自主權之后，為了最大效度增加公共利益、防止公共危機的擴散，地方政府大都選擇與周邊區域的政府進行協同治理，充分調動物資和技術設備，共享各類信息資源。地方政府間除了合作協同的關系，還存在競爭關系，合作時也帶有物資競爭、經濟競爭、人才競爭等。當跨地域性的公共危機無法在短時間內得到有效控制時，公共危機涉及的地方政府一般為了避免問責，會搶奪公共資源來獲得優先治理和恢復的機會。除了采用向中央申請救助的方式外，其他不受公共危機影響的同級地方政府也成為合作的搶奪對象。

2.政府部門間的關系

政府部門間關系指的是同一地方政府部門之間或不同地方政府部門之間的水平互動關系，包括部門間的協調、合作、管理等活動。各地區政府部門設置繁多、調動頻繁，因此政府部門間關系在橫向府際關系中研究甚少，也較容易被忽視。根據職能劃分的政府部門擁有同等的行政級別并同屬地方政府，在政府組織內部常以協作的關系存在。在過去重視行政等級的時期，為避免平行部門間發生過多的交流，各平行部門的互動也僅限于文件傳達，協同合作的機會較少。在協同治理理念不斷發展、中央政府以及地方政府不斷向下放權并逐漸向服務型政府發展的大背景下，政府部門一改以往因防止權責混亂而嚴格按照職能分工、平行部門間交流較少的情形，通過加強協作來處理公共事務。尤其是在應對公共危機的問題上，政府在維護最大的公共利益的治理理念下，在尋求政府間合作的基礎上，要鼓勵部門間通過協作來應對公共危機。例如，2019年12月，江蘇省氣象局與省應急管理廳共同簽署了《應急管理和氣象防災減災合作框架協議》，通過自主協商，共同建立應急管理體制機制，共同應對公共危機。因此，在區域性公共危機中，政府部門間的信息交流與協調合作日益頻繁，各地政府部門試圖通過簽訂部門間的管理合作協議，用契約的方式進行資源協調。

（三）斜向府際關系

斜向府際關系是指不同行政級別、無直接隸屬關系的、不同地域統轄的地方政府與政府部門之間的關系。斜向府際關系從政府關系網絡上來看，既跨越了橫向又跨越了縱向，但這種關系作用于不同行政級別的主體之間，成為縱向、橫向府際關系之后的第三種劃分方式。斜向府際關系主要涉及政府部門與政府兩大主體，可以從兩條線來理解：一是上級政府部門與跨地域下級政府之間的關系；二是下級政府部門與跨地域上級政府之間的關系。其實這兩條關系線從實質上來說是一致的，但是從個體意義上來說卻有很大不同，從公共危機協同治理的角度，無論是哪一種斜向府際關系都是為了促進府際交流與府際合作，作為激發主體自主性和協同治理公共危機的存在。

斜向府際關系中對于跨域主體的選擇，寧愿舍近求遠更多是基于當地對公共危機的治理經驗和所掌握的治理技術等資源。雙方在協同合作的過程中，上級政府部門根據該地的公共危機情況并結合過去的經驗，制定新的治理方案并跨地域協助指揮下級政府，在需要時提供資源、技術和人才的幫助；下級地方政府在此過程中協調本地的各項資源來適應上級政府部門的調度方法，雙方協同合作，共同治理發生在跨地域下級政府所在地的公共危機。對于下級政府部門與跨地域上級政府之間的關系，兩者則是一種由上級政府主導的自下而上的合作。在處理跨地域上級政府所在地發生的公共危機時，下級政府部門雖有治理經驗，但依然作為輔助配合上級政府，積極提供自身在應對同類型公共危機時的措施，并派出經驗人員和技術人員，協助跨地域上級政府治理公共危機。

三、危機協同治理中府際關系的掣肘因素

協同治理過程中涉及的相關關系主體應該包括中央、上下級政府、同級政府、不相隸屬的跨區域政府以及相關職能部門。由于公共危機的延展性和公共事務的外溢性，某件公共危機事件的發生將會把所有受影響的地域政府主體、責任主體、合作主體聯系起來，府際關系更趨于復雜。保守的層級限制、根深蒂固的地方保護主義、責任與利益的交錯讓政府主體之間的互動開展面臨重重困境。

（一）條塊分割，層級邊界明顯

我國行政區域和層級的劃分形成了條塊分割、邊界明顯的區域治理，各行政區之間不存在隸屬關系，而各行政區之間的經濟、資源、政策上的差異，形成了在公共危機協同治理過程中的塊狀分割、治理權力中心混亂的局面，層級權力的重疊交叉，造成了多主體協同治理的困難[7]。因此，單一化、分割化、碎片化的地方政府治理模式，成為制約府際關系發展的一種重要體制性障礙。在協同治理過程中，區域間和層級間存在明顯的行政邊界，如何讓各級政府突破中心本位意識、促進府際協同合作，是推動府際關系發展、有效解決突發性公共危機的一大難題。隨著協同治理理念的發展和運用，原有的行政壁壘在逐漸坍塌，但是根深蒂固的邊界意識并沒有那么容易被淡化。在進行公共危機協同治理的過程中，如果地方政府對于邊界領域的各類資源調動進行干預和限制，不僅會阻礙主要危機區域的治理進程，還會使其他參與協同治理的政府主體陷入資源困境，反而擴大了公共危機的惡劣影響使得相關區域發展停滯，為日后的府際關系發展埋下禍根。對于政府內部的部門層級結構來說，政府機構和職能部門如果沒有進行及時整合，可能就抽不出合適人選來協助應對公共危機，也阻礙了層級關系的融合，形成作壁上觀的不良風氣。

（二）區域競爭有余，協同發展不足

區域政府之間雖然有著長期的合作基礎，但在整體發展上仍然以顯性競爭關系為主。各區域在面對公共危機時，并沒有完全轉變競爭思想，在協同治理過程中對資源的管控依然有所保留，這就造成各地方政府既期望通過協同治理遏制公共危機的擴延，保證自身的經濟發展不受危機的影響，又止步于預防集結眾多力量領先發展的趨勢，形成了過度競爭、協作不足的局面。目前，在公共危機協同治理的背景下，這種趨勢也未得到有效緩解，特別是地區間的經濟競爭越來越體現為資源的競爭。地方政府對資源的管控更為謹慎，在協同治理上傾向于輸出物資和借調人員等方面，而對于科學技術、治理裝備等具有競爭力的資源則持保留態度，即在確保自身發展不滯后的前提下實現協同發展。這種保守式的協同治理雖不至于阻礙府際關系的發展，卻導致政府間建立起來的合作關系止于表層，無法實現協同治理理念所推崇的深度融合的協作關系。從政府內部的層級關系來看，同級部門間的協作關系一般較為融洽，因其整體性建設都是為服務一個政府而存在；但各部門在需要獨當一面的情況下競爭關系則會凸顯出來，不同部門需要在上級領導前展現較強的應對能力來博得重用和晉升的機會。競爭有余、協作不足的局面只會導致地方政府之間、部門層級之間的關系越來越形式化，協同治理應對公共危機也只能心有余而力不足。

（三）合作模式守舊，合作關系協調不暢

我國地域遼闊、面臨的公共危機種類多樣等特點決定了公共危機的治理需要多方主體協同，各地政府間已形成較為固定的區域合作模式，這種合作模式直接影響公共危機的應對策略和治理成效。從以往公共危機的協同治理實踐來看，地區政府間的互動模式分為兩種：一種是由主要危機區域的政府主導，相鄰區域給予物資和裝備的資助；另一種互動模式則是由簽訂應急合作協議的多方政府主體參與公共危機治理，按照協議內容中的分工各司其職。從治理實踐結果來看，第二種模式應對公共危機更有成效，但也存在弊端。在長時間的固定合作模式下，多個政府主體的權責分工逐漸明晰，這固然有助于穩固府際關系，但其協作治理的應對能力和風險規避能力可能較難適應諸如突發性的自然災害類公共危機的要求。一旦出現突發情況，這種缺乏靈活性和協調性的府際關系容易導致地方政府協同治理功能失效。

（四）究責困難，事后補償欠缺

在公共危機協同治理過程中，各政府主體會涉及單位財產、私人財產、公共資源等不小的支出，而地方政府對這一筆支出由誰來承擔、怎么補償借調主體的損失等問題的回答也較為模糊。《中華人民共和國突發事件應對法》第十二條規定，有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產；財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。但是，對于如何補償、由誰來補償、補償標準等問題，國家層面一直沒有建立相應的制度，各地方政府的相關政策也不一。比如近年來，在一些突發事件搶險救援過程中，各方力量在參與協同治理的過程中造成的私人財產和公共財產的損耗責任難以追究責任主體，究竟由受災地方政府承擔還是由支援單位承擔抑或共同承擔，是具有爭議的難題。在跨區域的協同治理中，公共財產損耗補償監督機制的缺失也導致跨區域協作的主體漸漸失去參與性和積極性。區域合作內的聯動支援同樣也存在這一問題，即使各方已經簽訂了聯動救援合作協議，但在利益分配的整合上面臨一定的窘境，加大了交易成本空間擴大的可能性，增加了合作的不確定性[8]。因此，如果后續的治理和補償沒有合理的制度安排，即使協同治理已經展開，各治理主體也會出于自身利益的考慮，在高支出與低補償的較量中退縮，影響合作主體的積極性，阻礙府際關系的進一步發展。

四、危機協同治理府際關系的優化路徑

從過去固態的府際合作到新型府際互動關系的發展證明，保守的府際關系已不再適用于當前的危機治理實踐和府際競合發展態勢。在公共危機的協同治理過程中，府際關系的發展決定了府際合作的深度，在一定程度上也決定了公共危機的治理效能。因此，新形勢下的協同治理需要更靈活多變的府際關系引導，發展新型府際關系勢在必行。

（一）打破定向縱橫，走出行政邊界限制

我國諸多公共危機治理實踐表明，在縱向府際關系中，中央接收各地政府緊急情況的上報和制定應急預案都需要一系列的程序和時間，大多數地方政府在處理突發性公共危機時，如果過度依賴中央政府的全面調度，局限于行政層級的限制，極有可能錯過黃金救援時間，無法最大限度保障人民群眾的生命財產安全。在橫向府際關系中，各地方政府的長期合作不失為一種可持續發展的協同關系，但從實際合作情況來看，公共危機協同治理過程中的橫向府際關系并不和諧，緊張沖突的情況并不少見。一些地方政府在長期相互合作的過程后期，由于公共危機治理時間長、見效慢、資源投入過多，出現了“本位主義”“搭便車”等行為，在支援救助的具體方略、人員配備、物資規模等方面搞靈活變通，巧妙規避自身風險。這種追求己方利益最大化的橫向府際合作關系，已不能實現合作主體整體利益的最大化，也違背了協同治理理念。因此，各治理主體要打破縱橫定向關系，建立靈活有效的府際關系，營造以積極合作、協同發展、有效治理為目的的局面，適應公共危機協同治理關系的新發展。

（二）多向互動，形成府際協作治理

突發性公共危機因其延展性，不僅會直接影響危機爆發的始發區域，也會波及周邊區域，甚至存在擴散的風險。因此，從公共危機協同治理的角度出發，政府間關系應加強合作，以利益與信任為基礎，充分調動各方積極性，發揮區域特長和優勢，重組應急救援力量，最終遏制公共危機外延，形成協同發展的局面。各治理主體要打破地區保護主義、責任推諉等壁壘，調動自身區域的公共資源，參與政策實施、制定發展計劃、治理績效評估、承擔后續責任。府際關系應朝著信息互通、資源共享、責任共擔的多向互動型協作方向發展，這種府際協作關系的建立，體現了從傳統的以層級控制為特征的一元化治理模式向以協作共生的多元化治理模式的轉型[9]。

（三）正視治理需求，發展跨區域借調關系

我國近年來的重大公共危機治理實踐表明，面對同樣的突發性公共危機，各個層級的政府作出的反應和決策有著明顯差異，表現在對公共危機嚴重性的認識和重視程度以及治理能力和治理效果。在突發性公共危機協同治理視域下，各個地區受其經濟發展和人員分布不同的影響，展現出來的危及范圍、受災規模和損失數量等方面也有所差異；另外，不同層級地方政府的行政權和自主權并非一致，公共危機的治理手段和治理力度也因地而異。在治理能力上，要考慮當地政府的認知判斷和調配資源的能力，經濟發展水平高、財政實力相對較強的地方政府對公共危機治理的支撐力作用更大。基于不同地方政府的治理需要，有必要推動多個同級地方政府協同建設一個有助于突發性公共危機治理的政府體系。在面對突然爆發、傳播速度快、波及面廣泛、復雜棘手的公共危機，而地方政府治理能力有限或資源無法支撐的情況下，該地政府經申請批準應當允許向跨區域同級政府借調部門人力、物力和各類資源來協助推進當地的危機治理進程，促進同級政府之間發展跨域借調關系。當前，在我國公共危機頻發的勢態下，多個地方政府及其職能部門之間只有加大資源整合力度，形成區域利益共同體，發展高效合作的府際協同關系和靈活運轉的跨域借調關系，才能有效遏制公共危機的擴散，解決更多跨區域公共危機。

（四）加強法制機制建設，實現協同法治化

公共危機協同治理的最大目標是實現善治，而善治的首要條件就是實現法治。可以說，法治是地方政府間公共危機協同治理的本質特征和根本保障。首先，各地方政府的權責必須依靠法律法規和規章制度的明確和保障。政府主體受其異質性影響，難免存在因利益差異而出現的互相沖突和推諉行為，這就要求法律法規和相關制度對各方的地位和權責進行規范和劃分，從而達致各方的良性協調與和諧。其次，協同法治能夠為協同機制的長效化運轉提供規范化框架。法治具備相對穩定性，機制則更加具有可操作性和靈活性，機制的良性運作必須依賴法治的維護。因此，要加強配套制度的制定，推進形成區域政府間協同法治格局。再次，協同法治能夠為公共危機協同治理提供糾紛解決和評價激勵標準。建立明確的糾紛解決標準，能夠使各政府主體相互檢視各自行為，避免府際沖突的發生。同時，公平、公正、客觀的評價與激勵標準，能夠強化政府間的自我規范與約束意識，增強行為與結果的可預期性，推動生成科學有序的協同治理場景。最后，建立健全責任監督機制。跨區域公共危機的流動性和地域性決定了治理參與主體具有多元性和多層次性，不同地域、不同層級的政府主體在危機治理中承擔的責任、調配的資源以及事后重建所帶來的效益劃分等都不一致，理應受到問責和監督。

參考文獻：

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責任編輯：鐘雪