城市化、行政區劃調整與地方政府規模

周寒

摘要：地方政府規模影響著公共服務供給水平和地區治理績效。文章利用我國269個地級市2006—2015年的面板數據分析了城市化、行政區劃調整對于地方政府規模的影響。研究發現，撤市（縣）設區推動了地方政府規模的擴張；地方政府主導的土地城市化進程與地方政府規模不存在顯著相關關系；城市人口密度與地方政府規模存在顯著正相關關系。

關鍵詞：土地城市化；撤市（縣）設區；政府規模

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0013-09

基金項目：廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃2018年度課題“基于新城市主義視角的廣州非中心城區功能疏解策略研究”（2018GZYB01）

一、引言

地方政府是中國經濟增長、國家轉型的重要推動力量，承擔著地區公共服務供給、維護社會秩序穩定的重要職責。而地方政府規模①則是地方政府履行其公共服務職責、推動地區經濟發展的有力支撐。地方政府規模在一定程度上影響著轄區內公共服務的供給水平和治理效果，因為在我國現行的財權與事權體制下，地方政府是轄區內公共服務的主要供給者，既包括提供推動經濟發展的基礎設施建設等生產性公共服務，還包括提供與民生相關的教育、醫療衛生、公共安全等非生產性公共服務。近年來，隨著市場化、城市化、全球化進程的加快，地方政府的支出規模呈現不斷增長趨勢，以此來回應日益復雜且多元的治理環境。同時也有學者指出，地方政府規模擴張產生了負面影響，比如投資低效、非生產性公共服務的擠出效應等[1][2]。另外，各類地方融資平臺興起，地方政府以此為手段進行投融資活動。地方政府支出規模的擴張還會引發地方政府的債務問題。地方政府的債務問題也從側面反映了地方政府收支失衡、入不敷出的問題。因此，研究地方政府規模的意義不僅在于其對地方政府治理績效的影響。同時也是對地方政府財政健康狀況的關注，以此來約束地方政府的支出行為，降低財政風險。

那么，哪些因素推動了地方政府規模擴張？現有研究主要圍繞財政分權、經濟發展、城市化這三個維度展開討論。現有文獻以不同國家、地區為樣本檢驗了“利維坦”假說、“瓦格納”法則以及城市化對地方政府規模的影響。但是財政分權只是影響地方政府規模的因素之一，因為財政分權是基于央地關系的財政資源配置來解釋地方政府規模。而關于經濟發展的假說則只是為地方政府規模的變化提供了基礎，并不能解釋具體哪些機制影響了地方政府規模的變化，即無法解釋經濟實力相當的不同地區，地方政府規模擴張與限制存在差異的原因。與此同時，除了資源分配以外，城市化進程的加快，人口、產業在城市的集聚同樣影響著地方政府規模的變化。因此，筆者試圖探討城市化、行政區劃調整與地方政府規模的關系。在分稅制以及轉移支付制度相對穩定的前提下，城市化成為刺激地方政府規模擴張的重要動力，主要有如下兩個方面原因：一方面，城市化意味著城市人口集聚和產業集聚，這使得地方政府需要增加公共服務和基礎設施投入來解決城市化進程中的城市問題，不得不擴大支出規模；另一方面，在城市化高速發展的當下，行政區劃調整成為地方政府擴大城市空間、謀求城市發展的行政手段。撤市（縣）設區成為行政區劃調整的核心，地方政府積極推動撤市（縣）設區的調整，以此來擴張其城市空間。從這個角度來說，行政區劃調整在本質上是一種通過行政權力控制城市化進程的行政手段，而這種行政控制與財政資源分配方式不同，這是基于行政權力的資源配置方式。但是行政區劃調整對于地方政府規模的影響還沒有得到檢驗。筆者嘗試探討在城市化進程中，基于行政權力的資源配置方式對地方政府規模的影響。

從行政區劃調整的演變過程來看，我國的市縣關系一直處于調整之中。改革開放以來，我國市、縣行政區劃經歷了數次調整。1985年，《國務院關于行政區劃管理的規定》出臺，行政區劃管理走向制度化。自20世紀80年代開始，為了更好地實施中小城市和小城鎮發展戰略，我國進行了撤縣設市改革，縣級市數量飆升。但由于改革并沒有實現推動經濟發展的預期效果，1997年以后，撤縣設市改革被終止，而撤市（縣）設區改革隨之開啟，尤其在2014年以后，該改革呈現迅速增長的趨勢。僅2016年一年就有23個地級市進行了撤市（縣）設區改革。因此，中國市轄區的數量不斷增長，縣的數量則呈下降趨勢。

由此，筆者試圖檢驗，在土地城市化的前提下，以撤市（縣）設區為核心的行政區劃調整對地方政府規模的影響，以期為地方政府規模變化提供新的解釋機制，從而為理解以行政權力為基礎的資源配置變化產生的治理影響提供可能。

二、文獻綜述

以財政規模為主要衡量標準的地方政府規模得到學界的廣泛關注，這也影響了研究者從財政體制來關注地方政府規模的偏好。因為財政體制的設計直接決定了財政資源的分配，進而也就影響了地方政府規模。與此同時，一些研究者也指出，在經濟發展和城市化進程中，人口及產業集聚以及政策變遷同樣影響著地方政府規模變化。由此，財政分權、經濟發展以及城市化構成了影響地方政府規模的三大因素。

（一）財政分權與地方政府規模

財政分權對地方政府規模的影響是公共經濟學領域一個重要的研究議題。而對于這一問題的解釋始終有兩派觀點，兩派均有實證檢驗支撐。一派是對“利維坦假設”的檢驗。利維坦假設認為，政府是高度集權的利維坦，有稅收收入最大化的動機[3]。而財政分權則被視為約束政府規模的有效機制。因為“用腳投票”機制的存在，地方政府為了吸引居民和企業來本地發展投資必然會展開競爭，從而謹慎制定稅收政策。由此，政府干預經濟的程度越低，財政收入和分權的程度越高。在財政分權體制下，納稅人的財政幻覺同樣會影響地方政府規模。財政幻覺假設認為，在稅制結構復雜且稅收負擔難以判斷的前提下，當存在數項低微稅收項目時，納稅人會低估政府的征稅規模，從而為政府擴大規模提供了可能[4]。有學者以美國州政府為對象進行研究顯示，財政分權與地方政府規模呈顯著負相關關系[5]，即財政分權能夠約束地方政府規模擴張。而另一派則發現財政分權會擴大政府規模，也即財政分權不但不會限制地方政府規模，還會引起政府規模擴張。財政分權會使政府承擔更多的行政費用支出。公眾對政府決策的影響也會使政府職能擴大，產生更多的支出[6]，即公共服務需求的增加需要地方政府擴大其支出規模來回應。

然而，基于中國的經驗發現，財政分權并沒有有效約束地方政府的支出規模。直接原因在于“用腳投票”機制在中國存在偏差，并不僅僅是因為戶籍制度的限制，還因為中國的人口流動并不指向稅收政策，而指向個人的發展機遇和收入。財政分權與地方政府規模存在正相關關系[7]，但是財政分權縮小了中央政府的規模[8][9]。有研究者進一步指出，中國的中西部地方政府在財政競爭約束以及土地出讓金收入方面與東部地區存在差異，因此財政分權的影響存在區域差異。研究發現，財政分權對東部地區的地方政府規模有約束作用，卻推動了中西部地區地方政府規模擴張[10]。主要原因在于中西部地區的經濟發展對于地方政府投資依賴較大。除了區域差異以外，財政分權對于地方政府規模的影響還取決于政府的層級結構。縱向層級的減少和轄區政府數量的增加都會有效限制地方政府規模[11]。而與財政分權相補充的是轉移支付制度，即從縱向保持財政均衡。而轉移支付與地方政府規模呈顯著相關，由此“粘紙效應”得到研究者的廣泛關注。“粘紙效應”是指相對于財政收入而言，轉移支付會導致地方政府規模嚴重擴大[12][13]。轉移支付可以被看作減稅的效果，即轉移支付和地方稅收都被地方政府視為財政收入，這會使獲得轉移支付的省份降低實際稅率，因此政府規模不會隨著財政收入結構改變而發生變化[14]。而“粘紙效應”論證了轉移支付會誘使地方政府有擴大財政支出以此換取更多轉移支付的沖動[15]。在晉升壓力和地方政府競爭日益激烈的雙重張力下，地方政府會爭取盡可能多的財政資源來應對壓力，進而導致地方政府規模擴張[16]。與此同時，轉移支付也會刺激地方擴大人員規模，以此增加財政支出。

關于財政分權與地方政府規模的討論一直在持續展開。財政分權是財政管理體制，本質上是中央—地方的財政資源配置體制，以此來決定地方政府規模。但是財政體制只是資源配置方式的一種維度，而行政權力則構成了資源配置方式的另一種維度。與此同時，地方政府規模不僅受財政體制的結構性因素的影響，同時還受經濟發展、城市化進程等外部環境因素的影響，這些也構成了影響地方政府規模的其他解釋因素。

（二）經濟發展與地方政府規模

瓦格納定律認為，隨著經濟發展，地方政府規模會擴張[17]。盡管這一定律過于粗糙，但是有助于理解政府規模擴張。有研究者將經濟增長與公共服務需求結合起來，認為收入增加會使個體對于公共服務的質量要求有所提高，進而使地方政府規模擴張[18]。而另有研究者基于中國的經驗發現，瓦格納定律在中國并不成立，經濟越不發達的行政區域，政府規模反而越大[19][20]。而這種規模較大往往是因為政府供養的財政人口較多，因為經濟不發達也意味著該地區的就業機會較少，政府部門往往成為就業首選。

經濟的開放程度成為影響地方政府規模的重要因素。毛捷等人基于跨國研究得出的數據顯示，經濟開放促使政府規模顯著擴張。因為伴隨著福利國家的興起以及經濟全球化，政府角色已由“守夜人”向“保育員”轉變。即政府通過擴大支出規模來構建“社會安全網”，來應對外部風險和社會不穩定[21]。一方面，外部風險對于地方政府規模擴張也有積極影響。在市場化改革不斷深化和經濟全球化的沖擊下，政府需要擴大開支來增加社會保障和社會福利以幫助個體減輕利益受損的風險[22]。另一方面，經濟開放程度對于地方政府規模的正向影響還在于隨著經濟開放程度提高，地方政府為了吸引外資而改善基礎設施，進而擴大政府規模。這就構成了地方政府規模擴張的另一種解釋體系。經濟發展的解釋維度更強調地方政府在市場化轉型中因角色轉變而引發的地方政府規模擴張。但與市場化轉型相伴隨的是快速的城市化進程，城市化進程的加快同樣深刻影響著地方政府規模。

（三）城市化與地方政府規模

現有研究對于城市化與地方政府規模關系的關注并不多。有研究發現，城市化會導致政府規模擴張[23]。但沒有對城市化的類型進行具體討論。研究者通過對省級面板數據進行研究發現，人口大城市化對于政府規模擴張有推動作用，這種影響是由高行政級別城市的擴張實現的[24]。不可否認的是，我國的城市化進程是由政府主導的，因此，政府關于城市化的政策設計同樣影響地方政府規模。有研究者從政策評估的角度研究了新型城鎮化戰略對政府規模的影響。研究發現，實施新型城鎮化戰略以來，政府的支出規模和人員規模都顯著擴大[25]。行政區兼并也是政府推動城市化、實現經濟增長的重要手段[26]，而這種兼并能夠降低政府成本、增加收入進而約束地方政府規模[27]。

正如一些研究指出的那樣，省級政府規模擴張是由大城市化率導致的。那么，地級市政府規模擴張是由哪些因素決定的呢？財政分權體制視角下，對中央-地方政府進行二元劃分，但地方政府的復雜性遠遠超過了這種二元劃分的解釋力。一方面，地級市政府處于中間位置，既貫徹執行省級政府的決策，又要對轄區內的公共事務進行治理并領導下轄縣、鄉兩級政府的工作。因此，地級市政府規模變化同樣值得關注。進一步說，如果消除城市行政級別（副省級城市）的影響，地方政府規模的擴張又由什么來決定呢？另一方面，作為增長機器的城市成為地方政府發展經濟的新動力，政府以行政手段影響著各地的城市化進程。這里包含兩種機制，一是城市的集聚和連接效應被激發，成為經濟增長的重要場域，同時對地方政府規模產生影響。二是行政區劃調整成為地方政府擴展城市空間、推動區域發展的重要政策工具。以撤市（縣）設區為主的行政區兼并政策則成為城市化進程中行政區劃調整的主要方向。而行政區劃調整在本質上是基于行政權力的資源配置方式的調整。那么，這種調整會對地方政府規模產生怎樣的影響呢？又該如何理解這種影響呢？本文試圖檢驗城市化、行政區劃調整與地方政府規模的關系。

三、模型建構與研究方法

（一）研究假設

撤市設區實現了城市空間的擴張。行政區劃調整意味著兩級行政單位權力邊界的調整，原有的城市規劃、產業規劃和基礎設施建設都由地級市政府來統一規劃和決策。行政審批權、規劃權、財政權都由地級市政府統一行使。撤縣設區以后，地級市內部的連通性增加，政府需要增加投入重新規劃城市布局，進行基礎設施建設，優化公共服務供給，以此實現撤市（縣）設區后地級市內部的區域融合。這無疑增加了地方政府的支出。行政區劃調整體現的是地方政府的行政控制邏輯。因此，本文提出研究假設H1。

H1：撤市（縣）設區能夠推動地方政府規模擴大。

基于產業集聚的人口集聚使公共服務需求增加，迫使政府擴大支出來回應因人口密度增加而產生的公共服務供給不足問題。有研究指出，當人口規模上升時，社會的擁擠程度會相應上升[28]，因此，需要有更多的公共資金投入以適應人口變化。因此，本文提出研究假設H2。

H2：城市人口密度越大，地方政府規模越大。

土地城市化率更能體現城市的概念而非區域的概念。借鑒一些文獻中的測量方式以及地方政府的行為邏輯，地方政府通過土地財政獲取收入的同時，也在通過投融資的方式進行城市建設，實現土地增值，最為突出的表現就是城市更新項目，將市區的城中村變為建設用地，這些都需要地方政府投入一定的資金來實現。因此，本文提出研究假設H3。

H3：土地城市化率越高，地方政府規模越大。

（二）計量模型

（三）數據來源

本研究選取了2006—2015年269個地級市①的面板數據，數據主要來自于《中國城市統計年鑒》，部分人口數據來自各省統計年鑒。撤市（縣）設區的數據來自民政部官方網站公布的縣級以上行政區劃變更文件。在五級政府管理體制下，各級地方政府的組織任務、權力邊界和財政能力都存在差異。因此，有必要對不同層級的地方政府進行更為細致的研究。地級市政府的重要性在于它處于政府體系的中間位置，既要貫徹執行省級政府的決策，又要對轄區的公共事務進行治理并領導下轄縣、鄉兩級政府的工作。因此，其治理績效既會影響中央、省級政府的政策執行情況，更會直接影響其轄區的治理水平。

（四）變量描述

筆者主要探討城市化、行政區劃調整與地方政府規模之間的關系。因此，本文對地方政府規模的測量借鑒現有研究使用的地方政府財政支出/GDP的比重即支出規模來衡量（見表 1）。也有學者使用官民比來測量地方政府規模[29]。筆者沒有使用官民比的原因在于還有大量的非在編人員沒有納入政府規模的測量，因此該指標不夠準確。另一方面，筆者認為，地方政府規模是資源配置的結果，使用財政支出更能直接指向本文的研究前提。人口城市化和土地城市化是測量城市化進程的重要指標，其中人口城市化主要強調人口集聚對政府規模的影響，即采用市轄區的人口密度來測量人口城市化；土地城市化率一般采用城市建設用地面積或建成區面積作為分子。本文采用建設用地/市區面積來測量土地城市化率，因為建設用地更能夠體現用地性質的改變，包括“城中村”等城市化過程也能夠反映城市建設用地面積的增加[30]。本文以地方政府撤市（縣）設區的實踐為自變量來測量行政區劃調整對于地方政府規模的影響。

與此同時，人均GDP、經濟開放、產業結構、區域面積、是否為省會城市作為控制變量。其中，人均GDP是控制“瓦格納定律”，即控制經濟發展對于地方政府規模的影響。直接使用外商投資/GDP的比重是為了控制貿易開放效應。產業結構控制地區的產業集聚情況。根據經濟地理學中的距離衰減理論，區域面積大到一定程度后，政府對轄區內的控制會因區位、距離等因素的影響而減弱[31]。因此，為了更好地加強對較遠區域的控制，地方政府需要加大對交通、網絡等方面的投入，使區域內的連接更便捷。因此，地方的轄區面積與政府規模應呈正相關關系，所以把區域面積作為控制變量。是否為省會城市則控制行政級別對于地方政府規模的影響。

為了更好地了解變量的基本情況，在進行假設檢驗之前，我們首先描述了政府規模、撤市（縣）設區實踐、城市密度、土地城市化率、人均GDP、開放程度、區域面積、產業結構、是否為省會城市的均值、標準差、最大值和最小值（見表2）。

四、實證結果分析

本文采用的模型主要是基于面板數據的固定效應模型和隨機效應模型，并通過Hausman檢驗來判斷兩種模型的有效性。Hausman結果顯示，Prob>chi2 = 0.0000，因此選擇固定效應模型。為了消除異方差帶來的影響，我們采用穩健標準差的估計方式（見表3）。來自我國地級市的數據顯示，撤市（縣）設區與地方政府規模呈現顯著正相關關系（模型1和模型3），即撤市（縣）設區推動了地方政府規模的擴張（模型2和模型3）。土地城市化率則與地方政府規模不存在顯著的相關關系（模型2和模型3）。城市人口密度與地方政府規模呈顯著正相關關系。經濟發展與地方政府規模呈顯著負相關關系，即經濟發展并沒有帶來地方政府規模擴張。這也再次驗證了在本文所檢驗的時間范圍內，瓦格納定律在中國的不適用性。而產業結構則與地方政府規模呈正相關關系。行政區域面積與地方政府規模的關系并不穩定，只在模型3中呈正相關關系。貿易開放程度以及是否為省會城市與地方政府規模并不存在相關關系。

五、結論

本文以我國269個地級市2006—2015年的統計數據為基礎，對地方政府規模的影響因素進行了探討。首先，撤市（縣）設區推動了地方政府規模的擴張，這也與理論預期相符，說明基于行政控制的區域政策和基于行政權力的資源配置方式推動了地方政府規模擴張。基于行政控制的區域政策為地方政府擴大城市發展空間、推行城市發展總體規劃和發展戰略掃清了區劃上的障礙。而基于行政權力的資源配置則決定了地方政府內部的權責分配。這兩種制度安排也深刻影響了地方政府的支出規模和支出方向。但比較遺憾的是，本文并沒有進一步驗證支出規模擴張后資源配置的方向，即地方政府規模擴張是否有利于區域內部的互聯互通以及公共服務的均衡配置。當然，也無法排除地方政府支出規模的增長僅僅是因為原有的縣級市的支出轉移到地級市層面，進而沒有產生實質性的治理效果。然后，城市人口的集聚也推動了地方政府規模擴張。地方政府需要增加公共服務投入以及行政管理成本來解決由于人口集聚而產生的城市問題以及日益增加的管理成本。另一方面，土地城市化與地方政府規模并不存在相關關系。從某種程度上來說，城市建設用地增加需要地方政府在前期進行土地開發。即使是“城中村”改造，同樣需要地方政府的投入來實現城市的更新，因為我國的土地城市化進程是由政府主導來實現的。因此，土地的城市化對地方政府規模的影響并沒有達到理論預期，即沒有呈現顯著相關關系。而行政區域面積與地方政府規模之間的較弱關系可以得出，地方政府規模的擴張并不是基于轄區面積的變化。當然，還可以對這一指標進行具體細化，將撤銷的市（縣）的地理區位因素納入檢驗，從而進一步探討區位對于地方政府規模的影響。

我們要對撤市（縣）設區這種行政兼并政策所帶來的地方政府規模擴張保持警惕。因為行政區兼并的最終目的是推動區域整體戰略的實現，提高區域的整體治理水平，進而降低行政成本。但從實踐來看，有些地區的撤市（縣）設區行為存在一定偏差，既存在原縣級市在兼并后發展倒退的情況，也存在行政兼并流于形式、并沒有實現區域協調發展的情況。因此，應該謹慎看待撤市（縣）設區的政策效果。

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責任編輯：趙春燕

①本文所指的地方政府規模是以財政規模為衡量標準的地方政府規模，而非以政府工作人員規模為衡量標準的地方政府規模。

①本文中的地級市不包括副省級城市，同時剔除了西藏自治區以及海南三沙市的數據，因為三沙市2012年才成立，在2006—2015年這個時間段數據缺失太多，故予以剔除。