協商系統視域下協商模式 促進基層民主有效運轉的實踐理路

肖傳龍 張鄭武文

摘要：作為第四代協商民主理論的協商系統是一種擴大合法性、包容性和代表性的模式，在實現社會整合、化解道德沖突、創新社會治理和提升民主質量等方面展現出巨大優勢。本文通過爬梳協商系統的演進過程與民主源流，深入考察廣東省下圍村的實踐個案，提出協商系統需要確保主體的廣泛性與平等性、方案的公共性與相關性、形式的互動性與便利性、過程的尊重性與文明性、程序的規范性與合法性、結果的效用性與監督性等要素特征，指明協商系統應當突出主體的參與性和多元性、注重過程的操作性和合法性、強調環境的包容性和多樣性等發展路徑，以期協商民主有效嵌入基層治理體系，促進基層民主有效運轉。

關鍵詞：協商系統；協商模式；村民議事；基層民主

中圖分類號：D669文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0022-07

一、協商系統的演進過程和民主源流

習近平總書記強調：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”黨的十八大提出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”十八屆三中全會指出，推進協商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯系、促進決策科學化民主化。十九大提出統籌推進七大協商，加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。十九屆四中全會指出，要堅持社會主義協商民主的獨特優勢。十九屆五中全會提出，要完善基層民主協商制度、加強和創新基層社會治理。通過以上文件可以看出，協商民主在中國特色社會主義治理體系中的地位、功能和效用愈加凸顯。馬德普、黃徐強認為“協商民主是在批評自由主義代議民主中發展起來的，它是對代議民主的超越。”[1]相較于西方議會民主，協商民主更容易激發普通公民參政議政的積極性，進而改善和提高民主質量，彰顯中國理念、中國智慧和中國方案。

“良好的協商是指提出理由，并聽取彼此的主張、論點和經驗。協商民主包含了在平等承認、尊重、互惠和充分平等權利的情況下進行協商的要求，以使交際影響發揮作用。”[2]協商民主主張將公民參與擴大至更為廣泛的領域，并進一步探討如何建立這種以對話和協商為核心的多層次公民參與機制。協商不應被視為“一對一”的對話，而應被看作一個跨越不同領域的廣泛進程，在此進程中，話語是公開的，話語和觀點的流動最終可能影響公共決策機構，正是這種流動構成了協商系統。

1.協商系統的演進過程

1980年，美國學者約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次提出“協商民主”（deliberative democracy）的概念，之后以約翰·羅爾斯（John Rawls）的《公共理性觀念再探》、尤爾根·哈貝馬斯（Jürgen Habermas）的《民主的三種規范模式》、喬舒亞·科恩（Joshua Cohen）的《協商與民主合法性》等著作持續關注協商民主，共同形成第一代協商民主理論。第一代協商理論家主要關注國家機構尤其是立法機關和法院的協商，注重協商民主的規范正當性（Normative Justification），強調“協商程序是合法性的來源。”隨后，以詹姆士·博曼（James Bohman）的《公共協商：多元主義復雜性與民主》、丹尼斯·湯普森（Dennis Thompson）的《民主與分歧》、約翰·德雷澤克（John Dryzek）的《協商民主及其超越：自由與批判的視角》等著作為代表第二代協商民主理論重點解決包容性問題，對于差異特別敏感，有助于拓寬“什么是交際理性”的觀念，使其更全面地包容不同的人以及他們的歷史、身份、偏見和不完美，尤為關注現實多元挑戰及協商民主制度化等問題。接著，以詹姆斯·費什金（James Fishkin）的《協商日》、馬克·沃倫（Mark Warren）的《民主與協會》等著作為代表的第三代協商民主理論將協商參與范圍擴大到國家機構之外，其可操作性的具體政治實驗“著重于構思具有現實性的、可行的以及在規范方面更合意地協商民主制度”，主要關注特設論壇協商，尤其是微型公眾、協商制度的設計及其實證分析。之后，簡·曼斯布里奇（Jane Mansbridge）在《協商系統中的日常對話》中第一次提出“協商系統”，約翰·帕金森（John Parkinson）逐漸關注大規模的公共領域協商，探討協商理想如何在更大范圍內作為一種民主理論發揮作用。協商民主的系統方法為公共協商開辟了新的思維方式，并解釋了這種新方法的原則，即尋求確保一個制度中的協商分工符合協商和民主規范的方法。由此，協商理論越加關注社會和政治機構塑造個人互動模式的方式，并指出“協商系統路徑有助于克服小眾論壇的偏狹性，為促進民眾的廣泛參與提供了理論的依據和現實的機制。”[3]

2.協商系統的民主源流

協商的方法將個人的知識、需求、興趣、價值觀和偏好與集體決策聯系起來并產生集體行動，這些集體行動往往比其他選擇更合法、更聰明、更有利于社會穩定。自古希臘以來，就有一批堅定的倡導者，如亞里士多德、西塞羅、穆勒和麥迪遜，他們主張長老理事會可以將他們的經驗和智慧帶給政府，提出“我們雅典人，都是自己人，我們作我們的決策，應該對某些決定展開適當討論。因為我們并不認為，在語言和行為之間存在著矛盾性。壞事情莫過于在結果尚未適當討論之前匆匆地付出行動。[4]”在早期現代共和主義者的論述中，以及在美國建國時期的經典著作里亦能發現協商，例如密爾、約翰·杜威等人的著作中也對協商做過闡述。協商思想并非僅存在于西方，儒家文化及其他本土文化也都重視協商政治，譬如官方有廷議或者朝議、言官制度、經筵制度，民間有學校、書院、會館等，傳統家族或村落里有“族老會商”。“傳統政治中的士大夫群體把三個層次的協商系統銜接成一個整體。”[5]除此之外，我國協商民主在中國革命、建設和改革的長期實踐中逐步完善，因而有必要通過對個別機構和程序的研究，重點考察它們在整個系統中的相互作用，從社會角度來思考協商民主。系統方法建立在哈貝馬斯（2006）的“雙軌”協商政治模型的基礎上，該模型強調公民社會中的協商與政府中的代表性之間的關系。哈貝馬斯認為，協商必須植根于保障公眾言論和行動權利的各種機構之中，這些機構為將審議公眾意見轉化為政府決策提供了渠道。但是，哈貝馬斯關于協商性公眾意見向政府機構“傳遞”的討論，呼應了標準的代表性模型，即假定選民和代表之間存在單向關系。相比之下，曼斯布里奇認為，審議系統的各個部分松散而動態地“耦合”在一起。協商系統著眼于構思和推動大規模民主協商，它將協商理解為發生在多樣但部分重疊的空間中的交往活動，并強調這些空間之間的相互聯系。

通過以上分析可以得出，協商系統試圖構思和促進大規模的協商，重視系統內的分工，并且遵循一定的協商標準。通過考察廣東省廣州市增城區石灘鎮下圍村的實踐個案，發現該村起初推行代議民主方式卻未能解決彼此沖突，反而造成利益分配“寡頭化”、競爭對抗“常態化”、協商合作“稀缺化”，而后通過建立實施村民代表議事制度，采取協商民主方式，使得該村從“上訪村”變為“良治村”、從各自為政走向民主善治，本文重點探討在這個過程中，協商模式如何促進基層民主的有效運轉。

二、協商模式促進基層民主有效運轉的實證描述

廣東省廣州市增城區石灘鎮下圍村有著700多年的悠久歷史，共計9個合作社，598戶，2070人，全村700多畝耕地基本上都出租給外地人耕種。村民的收入主要來自打工、自主創業以及村集體的每年分紅。下圍村通過集體土地出租每年帶來的土地租金、魚塘租金、碼頭租金和村經濟聯社經營農產品貿易等約有1000萬元以上收入。集體收入除大部分用于村民分紅外，其余都用于村道建設維護、衛生整治、環境美化等支出。2015年3月25日，司法部、民政部表彰下圍村為第六批全國民主法治示范村（社區）。

1.虛假協商：導致基層民主長期處于低谷

1992年，地處廣州、東莞交界的下圍村被劃入經濟開發區，1277畝土地被征用，幾乎占到全村集體土地的一半，但是該村具有商業價值的宅基地遭到“暗箱分配”，分配征地補償款與宅基地時既不公正也不透明，錢款去向不明。由于缺乏有效的溝通協商，導致干群關系急劇惡化。村民經歷了長達20年的明爭暗斗，由此分成兩個“門派”：既得利益派與反對既得利益派，所謂“誰當政就為誰的門派謀求利益”，雙方輪流搶占村莊集體資源。下圍村從1999年開始實施村委直選，每次換屆或協商均以爭吵斗嘴開始、不歡而散結束，長時間的內耗和爭斗，使下圍村喪失了一輪又一輪的發展機遇，投資環境和人居環境一落千丈，成為遠近聞名的“上訪村”“問題村”“維穩重點村”，與基層民主目標逐漸背離。

2.務實協商：促使基層民主真正運轉起來

2014年，下圍村開始探索“民主商議、一事一議”的村民代表議事制度。按小片區劃分，每5至15戶選出一名村民代表，一共選出70名左右代表，由這些村民代表組成議事會，代表村民參與村里事務決策。議事廳是村民議事的重要載體，其實體空間為一間300多平方米的大階梯會議室。該村通過制定一套議事制度，建設一個議事平臺，規范一套議事決策流程等村務公開手段，倡導“大家的事情大家辦”，有爭議、有矛盾的事情按照大多數人的意志辦，促使協商成為化解該村基層矛盾的有效方法。協商系統具備“認知功能，倫理功能和民主功能。”[6]在可行的平等基礎上納入多種多樣的聲音、利益、關切和要求，不僅是民主協商的道德規范，也是使得協商進程民主化的核心要素。讓提出不同想法和具有影響力的利益相關方參與其中，使得通過這種協商制度達成共識的可能性大幅提升。

三、協商系統模式促進基層民主有效運轉的要素特征

1.協商系統主體具有廣泛性與平等性

參與是協商的基本前提，參與議事制度的村民覆蓋全村，確保協商主體來源豐富。人人平等是制度設計的關鍵，下圍村三名村兩委班子成員放棄了個人原有的投票權，成為一個純粹的村民代表會議決定執行人，村莊事務全權交予代表決策。協商民主是具有平等地位的人民走到一起，討論他們面臨的政治問題，并在這些討論的基礎上決定將影響他們生活的政策。

2.協商系統方案具有公共性與相關性

協商方案包括村莊規劃、村務管理、集體資產和資源處置、集體資金分配、公共基礎設施建設、計劃生育和涉及村集體與村民利益的其他重大事項等七大議題。針對這些問題該村堅持做到事事商量、時時回應、件件表決，盡最大可能滿足村民的意愿和利益訴求。同時，議案內容必須包括充分的理由和富有成效的論述，確保主張的有效性與正當性，使得協商能夠真正作用于村民的日常生活，發揮應有意義。

3.協商系統形式具有互動性與便利性

設立獨立的村民代表議事大廳，滿足協商所需的公共空間和授權空間，參與議事的村民在主持席、代表席、列席席、旁聽席、監督席和獨立發言席對號入座，按功能履職盡責。協商意味著政治決策是或應該是“以談話為中心”而不是“以投票為中心”，會議議題通過村務公開欄、村廣播等形式公示三天，幫助村民更好地理解問題、自身利益以及他人的利益和看法。此外，該村還專門開設了微信平臺，確保議題公示網上通告，議事過程網上直播，即便人在外地，也能第一時間獲取議題、參與過程、知悉結果。

4.協商系統過程具有尊重性與文明性

尊重差異是協商過程中互尊和互惠的重要組成部分。尊重是認真傾聽的先決條件，而認真傾聽又是深思熟慮的必要條件。會議開始之后，村民代表輪流前往發言席發言，每次發言限定五分鐘，經申請可延長三分鐘。若有不同意見，可以公開辯論，但必須提供理由，不能只給觀點。在此過程中，必須相互尊重，秉持包容、平等和交流自由，議事過程中不按照議事規則，將視情節輕重被黃牌或紅牌警告，多次懲罰將被取消代表資格。通過協商過程產生真正的、理性的共識，使得更好的論點以非強制性脅迫的方式上升為共識。與妥協不同的是，共識不僅僅是參與者通過談判達成的協議，還應包括偏好的轉變。

5.協商系統程序具有規范性與合法性

如果尋求效用最大化的理性個體能夠一致同意規則，那么規則就被認為是合法的。若未經歷具有合規性的程序，則會導致合法性遭到破壞，反之在缺乏合法性的前提下，合規性又會遭到破壞。為此，該村在提出議題、征求意見時，確保協商議題由村兩委聯席會議充分討論，并在村民代表議事會議召開前三天進行公示。公示期間，村兩委干部和村民代表主動深入群眾，廣泛征集村民和黨員同志對議題的意見和建議，零距離聽取村民呼聲。其次，該村在召開會議、作出決議時，確保決定事項必須達到兩個“三分之二”，即到會代表達到三分之二才能開會，通過票數達到三分之二才能生效。

6.協商系統結果具有效用性與監督性

會議結束之后，該村將會公示結果、組織落實。會議紀要需經村民代表簽名確認并收集歸檔，同時聘請專職法律顧問審議結果是否合規合法，利用微信平臺針對會議進行實時轉播、同步公開，通過微信平臺和農村廣播系統、村務公開欄等及時公開會議的決議和決定，自覺將權力運用過程“曬在陽光之下”。村務從議題產生、討論、決策到最后的執行都要接受村民代表和群眾的監督與問責，從而實現對于公共權力的有效約束。

四、協商模式促進基層民主有效運轉的發展路徑

1.突出協商系統主體的參與性和多元性

協商系統旨在確保大規模協商民主規范的目標，多元利益主體的共同參與是協商民主的前提與條件，涉及協商內容的利益相關方都可作為協商主體。克里斯蒂娜·拉豐特（Cristina Lafont）在新著《民主沒有捷徑：協商民主的參與性概念》中提倡參與式協商民主，旨在改善公民的民主控制，維護公民的參與權，從參與性協商民主的“整體、歷史的角度”看待政治制度中的參與性和協商空間[7]。馬克·E·沃倫提出“我們就需要考慮擴大民主的范圍，使之與新出現的政治空間相匹配；考慮加強民主的捷徑，使參與性政治勞動能夠很好地分工；考慮能夠補充選舉代表的新形式，如何讓公民獲取專門知識。”[8]在協商民主的過程中，民意需求要自下而上地形成，問題解決方法要自下而上地產生，治理評價要自下而上地進行，充分讓民眾參與其中，實現共建共治共享。現代民主社會的建立需要高質量的公民參與，針對協商主體廣泛、總體素養參差不一或是對于實際情況了解甚少等現象，佟德志、陳家剛認為協商民主可能導致精英主義傾向[9][10]。而王宇環則認為協商系統理論以包容、依賴和分工為核心要義，彌合精英與大眾之間的張力[11]。在協商系統中，專家立足于他們的專業領域發揮指導功效。哈貝馬斯將政治溝通分為三層，即制度化的話語、基于媒體的大眾傳播和民間社會的日常傳播，除了精英以外，大眾亦有介入路徑，從而共同解決日常政治問題，保證多方聲音、多元參與。

2.注重協商系統過程的操作性和合法性

協商細節的可操作化設計意味制度的生命力，而缺乏可操作性的協商民主就會失去它的生命力和制度化的可能性。離開可操作化的程序，就沒有真正的民主決策與治理效率。韓福國認為可操作化的協商民主“是一種自下而上的自治結構，一種民主逐步演化的過程，是一個制度穩步、持續地通往可預見的民主體系的中軸性結構”[12]。在平等中自由協商是合法性的基礎，帕金森針對協商民主中的合法性問題，提出“著重分析協商主體（agents）、協商場所（sites）、協商實體（entities）、傳播（transmission）、轉化（translation）執行（implementation）六個方面[13]”。同時，協商系統應具備“滿足信息、實質性平衡、多樣性、自覺性、公平考量等五個要素，以此呈現的接觸程度、回應程度、代表程度、權衡程度、考慮程度等”考量協商質量[14]。德雷澤克認為“只有在自我調節的媒體系統獨立于其社會環境并且匿名聽眾在知情的精英話語和社交媒體之間提供反饋的情況下，公共領域的中介政治交流才能促進復雜社會中的協商合法性過程。”[15]合法性不能通過觀察任何已達成的共識或經驗上達成的協議來衡量，也不能通過假設的公民在協商中會同意什么問題來確定合法性。“合法性是程序性的，因為它包含在提出論點、質疑理由、提出主張以及具有這些影響和形成立法的程序可能性中。”[16]每一次多數投票的合法性都與進行投票的公共協商進程的穩健性、包容性和平等性條件息息相關。

3.強調協商系統環境的包容性和多樣性

確定特定的環境，特別是制度規范、環境場所和協商方式，根據現實狀況適時調整反思，有助于確保更具協商性的決策模式，“進行反思不僅可以促進認知框架的變化，而且釋放新的行為能力”[17]。具體而言，其一，場域廣泛、方式多樣的協商“將日常對話、交流辯論、網絡溝通等非正式的協商也納入進來，既要包括微觀面、小規模、分散性地協商，也要包括宏觀面、大規模、集中式的協商。”[18]其二，民主不僅必須是協商的，還必須是包容的。既要保證發言的包容性、傳達觀點的自我性，傳播可靠的信息、宣傳和包容多種聲音以及尊重所有參與者的平等地位，還要確保所有人在利益受損時都有反饋渠道，防止多數人的一致意見成為專斷干涉的源泉。此外，還要對利益相關者、反對者作出恰當及時的回應。其三，協商環境包容、多樣體現在因地制宜發展多種協商模式。例如，安徽省天長市黨領群議的引領式協商模式，“充分展現社區協商系統的公共空間及其開放性、授權空間及其靈活性、傳播及其連接性、問責制及其回應性、元協商及其組織性、決斷力及其自主性。”[19]促使不同類型、質量、場所和層次的協商組成一個廣泛多層的協商系統。其四，協商環境包容、多樣也體現在允許媒體、現代信息技術介入。任何民主都需要媒體發揮傳遞可靠和有用信息的作用，在傳播信息、解讀政策的同時充當監督者、批評者和調查者的角色，以保障協商結果的有效性。

五、結語

民主不是形式上的選舉或協商，而是內容上擁有高質量的選舉與協商。通過對于廣東省廣州市增城區石灘鎮下圍村的考察，發現如果出現虛假協商與消極參與，僅有的民主制度、民主代表、民主程序并不一定伴隨民主性結果、合法性確立，反而可能依據其機制進行利益割據與爭奪。只有真正保證協商系統各個要素、各個環節嵌入契合、靶向發力，突出協商系統主體的參與性和多元性、注重協商系統過程的操作性和合法性、強調協商系統環境的包容性和多樣性，眾人的事情眾人商量辦，將協商民主嵌入基層治理體系當中，才能既產出合法性、又輸入合法性，才可準確處理各類復雜問題，促進基層民主有效運轉。

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責任編輯：陳若水