社會(huì)治理的概念、內(nèi)涵及其機(jī)制研究

易伍林

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”概念，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“市域社會(huì)治理”概念，這意味著國(guó)家治理理念的深刻變革，從強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)向地方社會(huì)自我治理能力的培育，吸引更多的社會(huì)力量參與社會(huì)治理。文章從社會(huì)治理的概念、內(nèi)涵及其機(jī)制來(lái)呈現(xiàn)國(guó)內(nèi)研究者有關(guān)社會(huì)治理研究的基本脈絡(luò)，并對(duì)未來(lái)需要重點(diǎn)研究的議題進(jìn)行初步闡釋。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；基層矛盾；公共服務(wù)；治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）12-0042-05

基金項(xiàng)目：南京市社科基金專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“以執(zhí)行力為中心提升后疫情時(shí)期南京市基層社會(huì)治理能力研究”（20ZX05）；南京市江寧區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究課題資助項(xiàng)目“江寧區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的方法和路徑研究”（JNSKYB202101）。

為適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的時(shí)代要求，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”概念，強(qiáng)調(diào)將從“改進(jìn)社會(huì)治理方式”“激發(fā)社會(huì)組織活力”“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”以及“健全公共安全體系”四個(gè)維度提升社會(huì)治理水平。這意味著國(guó)家治理理念的深刻變革，突破了過(guò)去強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的主導(dǎo)地位、忽略地方社會(huì)自我治理能力培育的思路。為促進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，十九屆四中全會(huì)則進(jìn)一步提出“市域社會(huì)治理”概念。這表明，中國(guó)社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了由“社會(huì)管控”—“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”—“市域社會(huì)治理”的歷史性跨越。筆者歸納和梳理了近年來(lái)國(guó)內(nèi)社會(huì)治理研究的主要議題，并提出未來(lái)仍需著力研究的主要議題。

一、社會(huì)治理的概念

在一定意義上，社會(huì)治理是“社會(huì)”的發(fā)生及其二重性的必然要求和產(chǎn)物，是為了有效應(yīng)對(duì)“社會(huì)”二重性（即社會(huì)性與公共性）的內(nèi)在張力[1]。從研究視角看，研究者大多基于治理主體、治理路徑與治理網(wǎng)絡(luò)的角度來(lái)定義社會(huì)治理概念[2]。從治理客體看，社會(huì)治理主要以社會(huì)公共事務(wù)為對(duì)象[3]。從研究?jī)?nèi)容上看，社會(huì)治理事實(shí)上有廣義和狹義之分。前者是指政府在公共領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)基本結(jié)構(gòu)的塑造、對(duì)非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的調(diào)節(jié)以及對(duì)各類(lèi)非政府組織的管理；后者是指對(duì)社會(huì)基層社區(qū)和基層組織的管理[4]。從主體間關(guān)系的角度看，社會(huì)治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)[5]。從運(yùn)行意義上，“社會(huì)治理”實(shí)際是指“治理社會(huì)”[6]。在具體研究當(dāng)中，研究者往往根據(jù)研究需要來(lái)使用這一概念，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理[7]、生活治理[8]、情感治理[9]等。相較于社會(huì)治理而言，市域社會(huì)治理概念在空間范圍、行動(dòng)主體、治理手段和治理目標(biāo)上更為明確[10]。

二、社會(huì)治理的內(nèi)涵

從宏觀層面而言，社會(huì)治理的核心議題就是處理好國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題[11]。在社會(huì)治理研究的具體議題上，基層矛盾解決與公共服務(wù)能力提升受到研究者更多的關(guān)注。

1.基層矛盾解決

20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的楓橋經(jīng)驗(yàn)。之后，楓橋經(jīng)驗(yàn)得到不斷發(fā)展，形成了具有鮮明時(shí)代特色的“黨政動(dòng)手，依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”的楓橋新經(jīng)驗(yàn)。其核心在于矛盾不上交，以黨的群眾觀點(diǎn)和群眾路線為依托[12]。然而，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”必須要有一個(gè)能夠取得上級(jí)政府充分授權(quán)、當(dāng)?shù)厝罕姵浞中湃蔚幕鶎诱?quán)（干部），這也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在其他地方難以復(fù)制的重要原因之一。

進(jìn)入21世紀(jì)，在工業(yè)化與城市化的交互作用下，各類(lèi)社會(huì)矛盾呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。這些矛盾不僅復(fù)雜，也很尖銳，解決難度非常大，甚至在一些地方出現(xiàn)了“健訴”與“訴訟的低效”并存的怪象[13]。針對(duì)基層社會(huì)矛盾的成因，學(xué)界有“新生社會(huì)矛盾糾紛論”“矛盾糾紛演化論”“人民內(nèi)部矛盾論”“矛盾糾紛轉(zhuǎn)型發(fā)展論”“矛盾糾紛個(gè)體容忍度理論”五種解釋[14]。甚至有研究認(rèn)為，基層政權(quán)有時(shí)會(huì)借助國(guó)家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會(huì)分離，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。而政府治理理念相對(duì)滯后、治理手段單一、預(yù)警機(jī)制不夠健全、矛盾化解機(jī)制沒(méi)有系統(tǒng)化則被認(rèn)為是影響基層矛盾解決的主要因素[15]。

20世紀(jì)90年代，基層政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，習(xí)慣采取“拔釘子”“開(kāi)口子”等方式“擺平理順”基層社會(huì)矛盾[16]152-153。2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后，干群關(guān)系格局發(fā)生一定改變，基層政府的治理能力也因缺乏財(cái)政支撐受到影響。在信訪工作考核“一票否決”和穩(wěn)定壓倒一切的考評(píng)壓力下，“不出事”邏輯開(kāi)始在基層干部中蔓延[17]。近年來(lái)，有學(xué)者通過(guò)對(duì)基層實(shí)踐的考察發(fā)現(xiàn)，資源下移、網(wǎng)格治理、民生保障、暢通訴求將大大促進(jìn)基層矛盾的解決[18]。

在國(guó)家大力推動(dòng)依法治國(guó)的背景下，推動(dòng)基層矛盾解決法治化也是近年來(lái)學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題。在一些學(xué)者看來(lái)，正是因?yàn)橐?guī)則、程序不完備，大量基層沖突無(wú)法有效化解[19]9。然而，基層矛盾解決法治化若不能與基層社會(huì)禮法、基層自治相結(jié)合，則易導(dǎo)致基層社會(huì)糾紛發(fā)生異化[13]，增加地方治理的社會(huì)成本。

2.公共服務(wù)能力提升

從內(nèi)容上看，基層公共服務(wù)主要涉及教育、醫(yī)療、住房、市政、交通、治安等領(lǐng)域，與基層群眾的衣食住行密切相關(guān)。近年來(lái)，基層社會(huì)治理創(chuàng)新主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是城市街道辦事處的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等經(jīng)濟(jì)職能上交給區(qū)級(jí)政府，工作重心則轉(zhuǎn)到社會(huì)管理和公共服務(wù)上；二是高層級(jí)的政府推動(dòng)“條”上的職能部門(mén)將其組織資源和授權(quán)重心下沉到鎮(zhèn)街派出機(jī)構(gòu)，推動(dòng)城市管理重心全面下移。相較而言，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算為支撐的網(wǎng)格化治理在促進(jìn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化上成效更為顯著。也有學(xué)者認(rèn)為，政府與社會(huì)的互動(dòng)是一個(gè)多層級(jí)政府與社會(huì)的復(fù)雜運(yùn)行過(guò)程，而縱向間的政府結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)治理的發(fā)展具有很大的破壞性[20]。

近年來(lái)，如何激活社會(huì)組織活力是學(xué)界較為關(guān)注的研究議題。有學(xué)者認(rèn)為，基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，特別是社會(huì)工作和社會(huì)組織的發(fā)展，正在打開(kāi)“社會(huì)”的空間，改變“有政無(wú)社”“以政代社”“政社不分”的局面。也有學(xué)者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)存在諸多困境，如在服務(wù)目標(biāo)上是滿足公眾需求還是迎合行政需要，在服務(wù)過(guò)程中是重實(shí)效還是趕任務(wù)，在服務(wù)能力上是追求專(zhuān)而精還是泛而空等[21]。

三、社會(huì)治理機(jī)制

20世紀(jì)90年代以前，城鄉(xiāng)戶籍制度和單位制在相當(dāng)程度上成為一種社會(huì)管控機(jī)制。20世紀(jì)90年代以后，行政發(fā)包制作為一種治理手段被中國(guó)各級(jí)政府普遍接受，并在實(shí)踐中與“晉升錦標(biāo)賽”相互強(qiáng)化。周雪光從產(chǎn)權(quán)理論的視角對(duì)行政發(fā)包制的理論進(jìn)行了補(bǔ)充[22]。與前述研究不同的是，有學(xué)者提出了“中央治官、地方治民”模型的解釋框架[23]。

然而，面對(duì)上級(jí)政府和政策的壓力，基層政府經(jīng)常會(huì)面臨“上面千根線，下面一根針”的極大壓力。為此，基層官員要么煞費(fèi)心思地采用各種應(yīng)對(duì)策略和共謀行為來(lái)敷衍或弱化政策實(shí)施[22]，要么通過(guò)治理來(lái)消解行政[24]，導(dǎo)致造成國(guó)家政策在基層無(wú)法得到有效執(zhí)行。

2006年國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則由“汲取型”蛻化為“懸浮型”[25]，項(xiàng)目制開(kāi)始成為基層治理的重要手段。就運(yùn)行機(jī)制而言，有學(xué)者認(rèn)為，項(xiàng)目制事實(shí)上由國(guó)家部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制所構(gòu)成[26]；也有學(xué)者認(rèn)為，項(xiàng)目制背后的運(yùn)作邏輯實(shí)際是各級(jí)政府在“目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)”三種控制權(quán)上的博弈[27]。就制度目標(biāo)而言，項(xiàng)目制是為應(yīng)對(duì)分稅制帶來(lái)財(cái)政資源過(guò)度向上聚集、地方公共服務(wù)能力急劇衰退的現(xiàn)實(shí)。然而，也有一些學(xué)者認(rèn)為，項(xiàng)目制在提升地方公共服務(wù)水平方面成效有限，甚至成為一些基層政府爭(zhēng)利的重要手段。

作為中國(guó)特有的一種治理方式，運(yùn)動(dòng)式治理也是學(xué)界研究的熱點(diǎn)話題。所謂運(yùn)動(dòng)式治理，是指“以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代獲取的強(qiáng)大政治合法性為基礎(chǔ)和依托，通過(guò)執(zhí)政黨和國(guó)家官僚組織有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，在政治動(dòng)員中集中與組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種治理目的，進(jìn)而達(dá)成國(guó)家的各項(xiàng)治理任務(wù)?！盵28]其內(nèi)在邏輯在于，為解決社會(huì)治理中某一類(lèi)突出問(wèn)題，通過(guò)高強(qiáng)度的政治動(dòng)員，在短時(shí)間內(nèi)將各類(lèi)資源集中于某一領(lǐng)域，從而達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果。這種治理模式在學(xué)界的爭(zhēng)議較大，主要是因?yàn)樾姓?quán)力對(duì)常態(tài)化的法治會(huì)造成干擾，其功效存在邊際界限，并且具有很大的負(fù)面效應(yīng)。

相較而言，融入了大數(shù)據(jù)和AI智能技術(shù)的網(wǎng)格化治理是目前最為成熟的治理創(chuàng)新。其最大優(yōu)勢(shì)是，通過(guò)網(wǎng)格把各個(gè)治理主體有機(jī)結(jié)合在一起，從而實(shí)現(xiàn)管理的精細(xì)化和服務(wù)的精準(zhǔn)化[29]。在一定意義上，社會(huì)治理就是以網(wǎng)格平臺(tái)為依托，多元主體共建共治共享，即“在黨和政府的主導(dǎo)下，多方面的社會(huì)力量共同參與，以激發(fā)社會(huì)活力和法治保障為手段，以保障改善民生和追求社會(huì)和諧為目的，以社會(huì)共同體（社區(qū)）為載體的治理社會(huì)的活動(dòng)”[30]。而在一些地方，基層治理場(chǎng)域甚至出現(xiàn)了一種上級(jí)“條條”部門(mén)與下級(jí)“塊塊”“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”的新機(jī)制[20]。

社會(huì)治理不僅牽涉國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，也涉及激發(fā)社會(huì)組織活力、預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、健全公共安全體系等方面。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情不僅檢驗(yàn)了各地的社會(huì)治理能力和體系建設(shè)成效，也在客觀上拓展了社會(huì)治理的內(nèi)涵、方式和手段。限于篇幅，筆者僅從有限的幾個(gè)方面進(jìn)行歸納和梳理。整體來(lái)看，上述研究大多沿著集權(quán)—分權(quán)、中央—地方的研究思路展開(kāi)研究，對(duì)理論方面的思考較多，對(duì)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)略顯不足。基于學(xué)理的思考，以下問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。

一是對(duì)社會(huì)治理主體之間的關(guān)系如何常態(tài)化機(jī)制化等問(wèn)題的研究明顯不足。以武漢市為例，在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府、衛(wèi)健委、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)狀況比較混亂。中央強(qiáng)勢(shì)介入后，這一局面才大為改觀。由此暴露了當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理主體協(xié)調(diào)能力不足的弊端。

二是基層社會(huì)治理中的執(zhí)行力問(wèn)題尚未受到足夠重視。執(zhí)行力是一個(gè)涉及治理主體、社會(huì)環(huán)境、治理理念、治理手段和技術(shù)等諸多方面的問(wèn)題。在邏輯上，執(zhí)行力其實(shí)可以分解成“誰(shuí)來(lái)執(zhí)行”“如何執(zhí)行”“效果怎樣”三個(gè)子議題。它是社會(huì)治理能力指標(biāo)的重要載體。

三是對(duì)社會(huì)組織如何參與社會(huì)治理的制度途徑缺乏深入探討。在新冠肺炎疫情防控工作中，吸引社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要性受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。目前學(xué)界對(duì)社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的困境關(guān)注較多，對(duì)社會(huì)組織有效參與的機(jī)制性和制度性問(wèn)題仍缺乏深入研究。

四是對(duì)共建的研究較多，對(duì)共治的研究則明顯不足。這是因?yàn)楣步ㄝ^為直觀，操作性較強(qiáng)，更易于把握；而共治涉及內(nèi)容較多，對(duì)研究者的綜合素質(zhì)要求較高，導(dǎo)致一般研究者往往難以把握。

五是對(duì)網(wǎng)格化治理模式能否經(jīng)受重大公共危機(jī)事件的考驗(yàn)缺乏前瞻性思考。從政府的角度看，網(wǎng)格化治理旨在從精細(xì)化和精準(zhǔn)化上提升基層社會(huì)治理的質(zhì)量和水平，然而，從已有的實(shí)踐看，網(wǎng)格化治理在精準(zhǔn)服務(wù)和精細(xì)化服務(wù)方面仍有較大的提升空間。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵