影響民辦高校內部治理模式的因素分析

劉 緒

（南方科技大學高等教育研究中心，廣東 深圳 518055）

一、大學治理

治理是組織內權力分配及其與外部利益相關者互動的過程[11]；這一過程關注誰決策、誰負責、誰有發言權以及誰的發言權大等問題[12]。治理的形式并非一成不變，而是隨所處內外環境的變化而變化[13]。大學治理形態是大學治理模式在治理實踐中多樣化與豐富性的體現[14]。影響大學內部治理的因素包括分布于組織中的權力分配、組織成員的使命感、價值認同及其專業化程度[15]。大學文化、領導風格、組織成員共同的價值觀也是影響大學治理的內部因素[16]。大學治理需充分考慮其特定的發展階段、既有文化和發展條件[17]。當組織規模較大時，更多的授權有利于組織取得良好業績；反之，垂直式的決策更有利于提高效率[18]。

高等教育實踐中，治理作為一種學術和政策話語十分流行。大學總是嵌于一定的政治、經濟和文化體系內。要想真正理解大學的治理，需要將大學行政權力同其所根植的國別及時代背景結合起來[19]。中國大學治理的特征可能受歷史傳統、外來環境和大學駕馭各種因素的能動性的影響；嵌入一定社會背景中的組織帶有社會背景的印記，外部技術環境和制度環境作用于組織，大學治理除了要協調內部要素，還要應對外部環境的影響[20]。有效的大學治理需要保持大學內部力量與外部影響包括市場與政府之間的均衡[21]。本研究中的內部治理指大學層面的決策和運行，具體指大學通過某種權力框架分配資源、促進發展。

作為社會組織治理的重要組成部分，近年來私立高等教育治理備受學界關注。國內外學者探討了不同政治和經濟背景下的私立高等教育治理及政府和大學間的權力博弈。在葡萄牙，高等教育系統的急劇擴張和生育率的下降加劇了高等教育機構間的競爭，部分大學為實現自身利益而犧牲公共利益，政府通過各種措施予以干預[22]。在新加坡和馬來西亞，政府推動了一系列高等教育私有化和企業化的改革，促使高等教育多樣化發展[23]。在政府和市場關系的張力中，大學內部治理錯綜復雜，私立高等教育治理呈現與企業相似的任務和活動[24]。作為社會轉型期發展起來的特殊組織形式，我國的民辦高等教育公益性弱、尋利性強[25]。新版《民辦教育促進法》發布后，集團化發展成為民辦高等教育的新特征。集團化辦學具有規模化效益、拓寬經費渠道、節約辦學成本等優勢，也存在一定的辦學質量和監管盲區風險，教育的公益性可能被削弱[26]。在推進國家治理體系和治理能力現代化的宏觀背景下，應加強頂層設計，加快民辦高等教育管理轉型，從單向管理走向多元治理[27]。

二、研究設計

（一）比較個案研究

研究采用質性研究方法，通過了解學校的發展路徑和軌跡，分析影響民辦高校內部治理模式的因素。根據民辦高等教育現行管理體制，各省教育部門基于國家法規政策，結合地方社會經濟發展水平，制定各省民辦高校規章制度，不同省份間的政策呈現一定差異。考慮到政策、社會經濟發展水平等外部因素可能影響學校的內部治理模式，研究選擇位于同一省份的三所學校收集數據。截至2020年底，該省共有普通高校100 余所，民辦高校占學校總數的三分之一。該省民辦高校的治理模式總體上包括三種類型，即董事會參與學校日常管理、董事會不參與日常管理和家族治理三種模式。研究將不同治理形式作為選擇個案的基本標準，并最大限度地選擇具有不同辦學特征的學校，包括區域位置、建校時間、學生規模、辦學層次等，分別為A、B、C三所學校。學校概況如表1所示。

表1 學校概況

（二）訪談和分析

如表2 所示，研究的訪談對象包括董事會成員及學校領導。考慮到政府是民辦高校治理宏觀政策的制定者，研究也訪談了教育行政部門的領導。為搜集更多來自第三方的評價，研究還訪談了部分從事民辦高等教育研究的學者及非個案民辦高校的領導。

表2 訪談情況

訪談數據采用主題分析法。通過數據，分析出與研究相關的主題，簡潔有力地反映數據內容。主題分析分為五個階段，包括熟悉數據、產生初始編碼、產生初始主題、合并主題及形成報告[28]。具體操作上，研究采用混合型主題分析法，將自上而下的文獻演繹和自下而上的數據歸納分析相結合。如表3 所示，研究基于研究問題和文獻產生了部分先驗編碼。

表3 研究的先驗編碼

研究通過Nvivo 數據分析軟件，從數據轉錄文本中生成系列后驗編碼[29]。首先將訪談文本輸入軟件，對文本逐行編碼。編碼過程中，一系列問題躍然紙上。例如：不同學校在內部治理上的差異是什么？導致這些差異的原因是什么？怎樣評價這些差異？出資主體和政府在學校內部治理中的角色是什么？這些源于數據的問題也不斷引導著數據分析。基于系列編碼，歸納總結出11 個主題、5 條主線。如表4 所示，這些主線和主題從不同維度闡述了民辦高校內部治理的實踐和模式。

單支煙重量主要取決于卷入煙條的煙絲量和緊頭位置偏差。所以重量控制系統應該確保卷入煙條煙絲量的穩定，可通過調節平準盤高度實現；同時應該有效控制緊頭位置偏差，可通過調節平準盤相位實現。

表4 數據分析主題和主線

數據收集和分析是一個動態過程。第一輪數據分析結果展示了學校內部治理的多樣性和復雜性。數據收集結束后，三所學校的內部治理模式發生了不同程度的變化，包括更換董事長和校長、增加學校領導及修改章程。為進一步了解學校內部治理模式調整的過程、原因及其對學校發展的影響，筆者于兩年后重訪了所有被訪者和新增的學校領導。兩輪共計進行了48人（次）訪談。

此外，研究梳理和分析了自20 世紀80 年代以來關于民辦高等教育發展和內部治理的系列政策文件32 份，包括國家教委1987 年頒布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，中共中央、國務院1997年頒布的《社會力量辦學條例》以及國務院2021年頒布的《民辦教育促進法實施條例》等。個案比較研究的優勢在于深入討論每一個具體的個案。研究選取的三所學校處于同一外部政策環境，有著不同的發展軌跡和治理模式，并處于不同的發展階段。考慮到我國東部、西部和中部之間社會經濟發展水平存在一定差異，三個個案學校并不能代表全國民辦高校的內部治理情況。盡管如此，該研究有助于我們理解民辦高校內部治理模式的多樣化及影響民辦高校內部治理的因素。

三、學校的設立及其不同發展階段

（一）學校的設立

20世紀90年代，全國不少地方涌現出公辦高校與校外機構聯合舉辦的民辦二級學院。A學校的前身是公辦高校下設的民辦二級學院。受訪者表示：“此種形式的辦學，教育部門既沒說同意，也沒說不同意。我們認為政府不表態就是默許，就開始做了。”2006年，教育部要求公辦高校停止舉辦民辦二級學院。A學校董事會合并了該公辦高校下屬的另外三所民辦學院，成立了獨立舉辦的民辦院校。B 學校成立于1997 年，也是公辦高校的二級學院，2003 年設立獨立學院，2013 年脫離母體高校。受訪者表示：“申報獨立學院時，董事會猶豫不決，因為看不清政策前景，院長堅決申報獨立學院；當時觀望的很多學校很后悔，想看看情況再說，結果錯過了機會。”“政策出來時不抓緊，說不定很快就會調整，機會可能轉瞬即逝。”政府政策是學校改革發展的重要推手，但學校對政策的解讀是學校是否實施改革的重要因素。C 學校源于80年代初的農村廣播電視學校，90 年代初轉型為中等職業學校，培養進入城市的農村務工人員，2011 年設立了高等職業技術學院。民辦高校在發展過程中經歷了不同階段。一般情況下，作為法人機構，學校在注冊為獨立法人前，通過多種形式的運行，在實踐中積累發展經驗，研究把這一階段稱為學校的發展初期。學校作為獨立法人注冊備案，進入穩定發展階段，研究把這一階段稱為學校的運行期。

（二）發展初期

學校設立初期，舉辦者和學校的日常管理團隊、內部治理模式、學校未來的發展均處于不穩定階段。在A 學校，第一個舉辦者終止與公辦高校的合作后，公辦高校重新引進舉辦者，重建學校的管理團隊和內部治理模式。B 學校在成立的第二年，主要舉辦者撤回資本，現任舉辦者接管了學校的債權債務，重組董事會和校務委員會，直接管理學校的日常運行，并招聘了富有高等教育管理經驗的校長，學校現有內部治理模式初具雛形。C 學校在辦學初期由8 名個體法人分別出資，舉辦者的辦學思想不統一，學校一度面臨關閉的風險，而后學校的現任舉辦者即董事長購買了其他7名出資者的股份，成為單一舉辦者，并直接負責學校的日常運行。

變化和不穩定是學校發展初期內部治理模式的主要特征。學校成立之時，民辦高等教育處于發展初期，行業發展無既有經驗可循，學校面臨的外部政策環境不穩定。學校發展的不確定性及不同利益主體的利益訴求，都可能影響舉辦者對學校發展的信心。在此階段，舉辦者、學校領導以及內部治理模式出現調整的可能性比較大。

（三）運行期

1.穩定發展階段

學校經歷了發展初期的調整后，可分為穩定發展和鞏固調整兩個時期。在穩定發展階段，學校規模不斷擴大。在A學校，學生人數從2009年的2000人增加到2015 年的15000 人。董事會與管理團隊間分工明確：董事會由舉辦者及其任命的代表組成，董事會成員不參加學校的日常管理；管理團隊執行董事會的決議，對董事會負責。舉辦者與管理團隊在工作中不斷增進了解，建立了良好的互動關系，學校治理模式趨于穩定。在B 學校，學生人數從2004 年的2000 人增加到2015 年的24000 人，學校董事會、校務委員會和黨委高度整合，董事長由舉辦者擔任，直接參與學校的日常管理，和校長形成了學校日常運行的最高決策層。在C 學校，學生人數由2011 年的700 人增加到2014 年的3400 人，學校黨委書記由舉辦者擔任，負責學校的日常管理。在穩定發展階段，學校的辦學規模迅速擴大，穩定和發展是這一階段學校內部治理的基本特征。總體上，這一階段的治理模式受學校發展初期治理模式的影響較大。由熟悉高等教育管理的團隊負責學校運行，出資主體與管理團隊間良性互動，對于學校這一階段的發展較為重要。

2.鞏固調整階段

隨著學校的發展，學生和教職工規模不斷擴大，學校內部治理過程中的矛盾逐漸凸顯，內部治理模式進入新一輪的調整階段，以應對新的挑戰。常見的方式包括調整董事會和管理團隊的職責和權利、增加董事會和管理團隊成員以及修訂章程等。

這一階段，A 學校成立了新一屆董事會。學校的發展經驗證明了既有內部治理模式的優勢。新一屆董事會在保留既有治理模式的基礎上，增設了獨立外部成員，修訂了學校章程，細化了董事會和管理團隊的分工，并授予管理團隊更多的獨立自主權。B 學校脫離母體學校，轉設為獨立舉辦的民辦高校后，董事會不再設立代表公辦高校的成員，但增聘了兩名富有高等教育管理經驗的成員，并提拔了兩名中層干部擔任學校的副校長。C學校的舉辦者在辦學實踐中認識到家族治理模式的不足，調整了董事會的成員結構，包括董事會的家族成員退出董事會、董事會設立校長和教職工代表席位；董事長退出學校的日常管理，并聘任了富有高等教育管理經驗的校長，授權其組建專業管理團隊。基于既有模式的調整是這一階段內部治理呈現出的基本特征。如表5所示，通常情況下，民辦高校的內部治理模式呈現出動態調整的過程。這一過程中，每一階段的模式與前一階段緊密相連。全面的調整常見于大學的發展初期；隨著學校的發展，調整速度放緩，呈現出漸進式調整的模式。

表5 內部治理在學校發展不同階段呈現的特征

受不斷變化的內外部環境影響，學校處于不同發展階段的時間長短也不同。內部治理模式受組織發展生命周期的影響，當既有模式不適應組織發展需求時，治理模式將發生變化[30]。因此，研究民辦高校的治理模式不僅需要考慮學校當前的治理模式，還要考慮大學所處的發展階段及其治理模式的發展軌跡。隨著辦學規模的不斷擴大，學校的內部治理更易呈現出垂直化的管理模式和分權機制。

四、學校的舉辦者

第一，舉辦者的辦學目的影響著學校的內部治理模式。受訪者指出：“舉辦者可能希望獲得經濟回報，可能希望獲得社會聲譽和認可，或可能只是想為社會做點貢獻，或者兼而有之。”如果舉辦者的辦學目的是快速獲得經濟回報，學校內部治理模式圍繞這一辦學目的設置的可能性較大。例如，舉辦者可以直接參與日常管理，減少教職工人員數量，盡可能地降低辦學成本。如果舉辦者認識到通過辦學獲得經濟回報是一個長期過程，學校將更有可能建立長期發展戰略，聘任專業的管理團隊，推動學校的長期可持續發展。

第二，舉辦者的數量影響著大學的內部治理模式。如果學校有多名舉辦者，或舉辦者由個人和機構組成，舉辦者間需要建立清晰的責權利分配機制。董事會內部以及董事會與學校管理團隊之間在日常管理過程中清晰的責任和權利分配機制，可以增強舉辦者出資辦學的信心。此種情況下，如果舉辦者本身不具備參與日常管理的條件，比如缺乏高等教育管理經驗或高等教育行業的從業背景，舉辦者可能聘請專業的管理團隊負責學校的日常運行管理。

第三，舉辦者或董事長是否直接參與大學日常管理，影響著學校的內部治理模式。當舉辦者具有高等教育領域的工作經驗，或有充足的時間和精力時，參與學校日常管理的可能性較大。例如，在A 學校，舉辦者工作于不同城市，忙于不同事務；B學校的舉辦者有豐富的辦學經驗，熟悉行業發展動態；C學校的舉辦者有豐富的職業教育管理經驗。受訪者表示：“舉辦者在非教育行業有企業，規模很大，無暇顧及學校的管理，聘請專業團隊是最有效的方法”；“舉辦者在職業教育方面有經驗，也希望降低辦學成本，學校沒有聘任專門的管理團隊”。如果舉辦者參與學校的日常管理，舉辦者成為學校決策和日常管理的權力中心的可能性較大，從而直接影響著學校的治理模式。

五、由舉辦者聘任的學校領導

第一，校長的專業能力影響著學校的治理模式。一般情況下，學校日常管理中，校長有足夠的話語權，通過系列決策影響著學校發展。A 學校受訪者表示：“重大決定校領導要統一意見，決策在執行過程中遇到抵制時，校長的態度和能力直接影響著決策推行的進度”；“校長行政能力強，對學院當前和未來的發展有很多想法”；“校長是董事會成員，董事會的決策校長都參與”。B學校受訪者表示：“校長內心很強大，他在學校發展過程中發揮了決定性的作用”；“此前的幾次爭議，校長都堅持自己的觀點并說服大家采取了他的觀點，從學校的發展情況看，他的堅持是對的”。C學校在發展初期沒有聘任專業的全職校長，受訪者表示：“我們對學校的發展方向、如何辦大學比較困惑，艱難地運行了幾年，大家都認識到必須請懂行的校長”；“學校需要一個經驗豐富的校長，帶來好的發展理念和管理方法，建立專業的管理團隊”。作為學校日常運行的負責人，校長的話語權和專業能力對學校的發展發揮著重要影響。

第二，舉辦者對校領導的認同度影響著學校的治理模式。董事會和校長的溝通交流在民辦高校內部治理中發揮著重要作用。好的治理模式要求董事會、校長和學校領導間相互尊重和信任[31]。舉辦者對學校領導的認同度越高，授予領導團隊在學校日常運行中更大自主權的可能性越大。A學校受訪者表示：“校長及校務委員會懂高等教育管理，學校的日常運行由他們負責”；“舉辦者高度認可校務委員會的工作，在學校章程的修訂版中進一步明確了彼此的責權利，日常管理完全由校務委員會負責”；“董事會認為，我（校長）了解每個校領導的工作表現，授權我負責所有校領導的年度評估”。B 學校受訪者表示：“董事長很信任校長，如果現任校長退休，找到如校長一樣專業能力出色、能贏得董事會信任的領導不容易。”C 學校受訪者表示：“校長是高等教育管理專家，舉辦者非常信任他”；“我（董事長）的角色是為學校的發展提供后勤保障，學校的教學、科研、人事都是校長決策，校長是專家，他的意見很重要”；“校長來了以后，董事長完全退出了學校的日常管理，因為董事長對校長的專業能力很有信心”。這一過程中，舉辦者對校領導的認同度也受到學校領導專業化程度的影響。

第三，成就感和動機影響著學校領導的工作積極性。A學校受訪者表示：“我們如果不盡心盡責做好工作，就是對學生不負責”；“看到學校一批既懂專業又懂管理的中層干部成長起來，他們可以去影響更多的老師，很有成就感”。B 學校受訪者表示：“我過去20年的時光都在學校，為學校的發展盡力了”；“過去這些年，我的個人發展和學校的發展早已融為一體”。C學校受訪者表示：“盡最大努力服務于學生和學校，這是對一名教育工作者的基本要求”；“我大學畢業后的幾十年都在這個校園里，對這里的一草一木充滿了感情”。學校領導在工作中體現了極強的責任感，服務學校發展的同時，也實現了自我價值。

六、政策建議

（一）加大黨組織建設力度，突出公益導向

研究表明，學校黨組織通過發揮政治核心作用，確保了民辦高校的社會主義辦學方向。尤其在宣傳和執行黨的路線、方針、政策，全面領導學校黨建、思政和德育工作，以及化解管理人員間的矛盾等方面，黨組織發揮了重要作用。研究發現，在監督學校堅持教育公益性原則、依法治教、規范辦學等方面，需要進一步加強黨組織的作用。2017 年印發的《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》指出：“要建立健全黨組織參與決策和監督的機制，保證黨組織在重大事項決策、監督、執行各環節有效發揮作用”；“民辦學校黨組織書記應通過法定程序進入學校董（理）事會”。民辦教育進入分類登記管理時代后，民辦高校需進一步發揮黨委的政治核心作用，確保民辦高校始終堅持社會主義辦學方向和教育公益性原則。近年來，浙江、湖南、黑龍江等多省市，由省委統一組織選拔，向民辦高校派駐黨委書記，切實加大黨組織的建設力度。一方面，在辦學過程中，民辦高校的舉辦者應進一步為黨建工作提供充足條件，充分落實黨組織負責人進入學校的決策機構和監督機構，確保黨組織在重大事項決策、監督、執行各環節發揮作用。另一方面，需要通過學習、培訓等方式，不斷提高民辦高校黨組織負責人和干部的能力，以應對分類管理后，民辦高校在發展過程中遇到的新問題和新挑戰。

（二）盡快完善章程的內涵和功能，提升依法治校水平

本研究中，部分受訪者強調了章程的重要性；另一部分受訪者認為章程在學校日常運行中并未完全發揮作用。依法治校是民辦高校內部治理的基本要求。章程是指導民辦高校內部治理的綱領性文件，既是學校內部治理的準則，也是處理學校與政府、社會等外部利益相關者關系的依據。《實施條例》強調：“民辦學校應當將章程向社會公示，修訂章程應當事先公告，征求利益相關方意見。”當前，民辦高校都建立了章程，也通過章程明確了不同治理主體和利益相關者的責權利關系。但是，章程在實踐中的內涵和功能需要進一步完善，提升依法治校水平，切實發揮章程的法律效力和權威性，并據此規范和約束各方權力主體的行為。同時，學校內部的日常運行中，需要建立與章程相適應的配套制度體系，并健全和落實章程實施的監督及問責機制，確保章程落地生效。

（三）加強董事會和監事會建設，規范決策程序

《實施條例》指出，民辦學校需定期召開董事會會議，所有重大事項表決須征得三分之二以上董事同意。這對民辦高校決策機構的議事程序提出了具體要求。民辦高校需要尊重教育發展規律，兼顧各方利益主體的權利，健全學校的決策機構設置，明確董事會的責任和權利，完善董事會運行的制度規范，建立有效的運行監督機制和科學的成員結構。董事會需要積極吸收熟悉高等教育規律、富有高等教育從業經驗的成員，確保學校發展的決策既兼顧利益相關者的合法權益、又遵循學校發展的實際需要和教育發展規律。舉辦者參與學校日常管理時，章程需要對舉辦者的責、權、利有明確、清晰的界定。董事會成員調整等重大信息應及時向社會公開，接受監督。

民辦高校需要完善監事會制度，構建保障監事行使職權的體制機制，充分發揮監事在內部治理中的監督和預警作用。目前，民辦高校內部治理結構中，家族化的現象不少。《實施條例》規定：“理事會、董事會或者其他形式決策機構組成人員及其近親屬不得兼任、擔任監督機構組成人員或者監事。”民辦高校需要進一步完善監事會制度，規范決策程序，創新監事激勵約束措施，構建保障監事獨立行使監督職權的體制機制，發揮其監督預警的作用，為民辦高校的發展保駕護航。

（四）強化管理團隊的專業化建設，增強內部治理能力

學校領導是學校內部治理過程中的執行主體，其專業素質和領導力在學校發展過程中發揮著重要作用，關系到學校治理目標的實現。民辦高校的發展涉及一系列利益相關者，包括舉辦者、管理者、教職工、學生、社會和用人單位等。落實新版《民促法》及《實施條例》，促進民辦高等教育分類管理，必然涉及多方利益主體及一系列顯性、隱性利益的分配與取舍，需要強有力的管理團隊來制定和落實系列政策，緩解學校在新的發展階段面臨的矛盾。民辦高校需高度重視校級層面管理團隊的專業化建設，創設良好的環境，不斷提高學校領導的專業素養和領導能力，通過規范的制度，完善學校領導的培訓和專業發展機制，不斷提升學校高層管理隊伍的動態學習能力和領導力，從而增強學校內部治理的能力。