國家治理現代化視域下的黨內法規完善路徑研究

劉 霞

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

黨內法規建設始終被中國共產黨作為管黨治黨和治理國家的制度保障和重要基礎，黨內法規的屬性究竟如何、黨內法規體系如何構建也成為了學術界重點探討的問題。黨的十九屆四中全會強調要推進國家治理體系和治理能力現代化，置身這樣的時代語境下，厘清黨內法規與國家治理現代化的相關問題，堅持以問題導向尋求解題之策顯得日益迫切。

一、黨內法規的屬性探析

黨內法規作為中國共產黨的“家法”，其性質屬性的研究在學術界甚至政治界方興未艾，對其性質的定性和理解也一直是法學界爭論的焦點。我國大學法學教科書關于法有一個經典定義：法是反映統治階級的意志，由國家制定或者認可的，并以國家強制力保證執行的行為規范。[1]然而，黨內法規是由黨組織制定實施的，并不是由國家制定或認可并以國家強制力保證實施的，正如維辛斯基式法學所認同的那樣，黨內法規并不具備嚴格意義上的國家性和強制性，缺乏法律核心內核，不能稱之為“法”。

但是，“法是什么”在法學界并沒有一個完全確定的論斷。中國學者更注重從規則、約束的角度來定義法，西方學者更多強調法的理性、公正等特征，所以從各種研究論述中，很難得出一個所謂的權威定義。但有一點是值得注意的：對于法的界定，更多的爭議點與法的外延的劃定相關。有學者從法律多元的視角進行論證，認為法不僅包含國家法的范疇，也涵括了政策、習慣等其他規范，這其中自然包括中國共產黨的黨內法規。在這一層面而言，黨內法規可以被理解為廣義的法，是一種相對于國家法的一類軟法。那么，“黨內法規是軟法”的論斷是否能夠實現邏輯上的自洽？是否能夠精準定位黨內法規的特性？這些問題仍待深入的研究和探討。

在系統主義法學看來，無論是內生結構還是外在形式，黨內軟法理論都為黨內法規定性。近些年，黨內法規的研究逐漸擺脫了經典法所推崇的“國家—控制”法范式的約束，將軟法理論引入黨內法規的研究之中。黨內法規之所以能夠被定性為“法”，其很大程度上是因為無論從生成機制還是生效機制而言，它都具有了“軟法”的特質。軟法的概念最早起源于國際法研究領域，是指那些不能運用國家強制力保證實施的法律規范。但隨著國內法學界研究的發展，軟法理論也具有了中國本土的資源。近年來，軟法理論為研究黨內法規提供了強大的理論支撐，兩者在一定程度上具有一致性。首先，從外在形式而言，黨內法規可以劃分為三個層級，即根本法規、基本法規和具體法規。這是研究黨內法規所公認的“三級結構”，可謂黨內法規的認知起點。毋庸贅言，黨內法規是對黨員具有外在約束力的行為規范，在理論邏輯上與軟法的特征一致。其次，黨內法規的適用對象是黨內關系，并不適用于全體公民，這不符合國家法的相關要素，是法的一種異態，這也就使得其與軟法的表現形式相符。再次，黨內法規是通過黨組織的強制約束以及黨員個人的自我約束來保障實施的，并不依賴于國家的強制力，這正與軟法的作用效力和保障措施相統一。此外，黨內法規雖然本質屬于軟法，但其約束力并不“軟”，甚至較于法律更加嚴格，可以說是一種“堅硬的軟法”。中國共產黨在中國特色社會主義事業中處于領導和執政地位，這也就使得黨內法規作為中國共產黨自我監督、自我管理、自我約束的規章制度，在一定意義上要嚴于國家法。但是，黨內法規與國家法雖然具有共同的經濟基礎、階級意志、指導思想以及價值取向，但黨內法規是不能與國家法相沖突的，否則將會失去效力。因此，黨內法規的屬性應該在“黨內法規-依規治黨-黨內治理現代化”和“國家法律-依法治國-國家治理現代化”兩條主線的契合中得到合理的定位以及精準的定性。而如何建立黨內法規與國家法律的有效銜接機制仍然是學術界研究的一個重要課題。

二、黨內法規的科學定位探討

依規治黨作為依法治國不可或缺的一部分，是推進國家治理現代化的有力抓手和重要力量。

（一）黨內法規是黨內治理現代化的制度根基

黨內治理的現代化可謂是國家治理現代化不可或缺的一部分，其內在邏輯是“制度-法治-治理-善治”，顯而易見，要實現黨內治理的善治，最基礎的就是制度，就要發揮好黨內法規的作用。

1.加強黨內法規建設奠定了中國共產黨執政的制度基礎

無數的歷史經驗表明，黨內法規制度的完備程度是政黨發展成熟與否和執政水平高低的一個重要標志。黨的十八大以來，黨內法規制度建設取得了重大發展和顯著成效，先后制定和修改了180多部中央法規，出臺了一批基礎性黨內法規，基本上實現了黨內治理的有規可依。正如習近平總書記所指出的：“以科學制度保障黨的建設，最根本的是嚴格遵循執政黨建設規律進行制度建設，不斷增強黨內生活和黨的建設制度的嚴密性和科學性?！盵2]通過構建體系完備的黨內法規，可以實現管黨治黨的規范化，提升中國共產黨的執政能力和水平，奠定黨內治理現代化的制度基礎。

2.加強黨內法規建設筑牢了全面從嚴治黨的戰斗堡壘

從《立法法》的制定到《中國共產黨黨內法規制定條例》的出臺，從《中國共產黨廉潔自律準則》的頒布到《中國共產黨紀律處分條例》的實施，從《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的執行到《中國共產黨黨內監督條例》的應用等，無疑都為管黨治黨、嚴肅黨內政治生活提供了現實可見、實踐可行的基本法規遵循，為掃除監督盲區和解決主體責任缺失、監督責任缺失問題指明了行為規范?？梢哉f，以黨內法規為保障，推動管黨治黨不斷從“寬松軟”走向“嚴緊硬”，為實現全面從嚴治黨全新的大格局奠定了強有力的基礎。

（二）黨內法規是國家治理現代化的有力保障

中國作為一個社會主義國家，其歷史邏輯和本質屬性都決定了國家治理體系生成的模式和路徑與西方國家以及其他非社會主義的發展中國家的情況存在著差異。而最本質的差異就是，在中國特色社會主義制度和國家治理體系中，黨的領導制度具有統領性地位。不言而喻，黨內法規體系建設的發展與完善不僅是黨內治理現代化的制度基石，更與國家治理現代化存在相互影響的關系。

1.黨內法規體系建設隸屬于國家治理現代化的組織架構

所謂國家治理，指的是國家通過一定的手段和行為治國理政的一種活動。國家治理的“治理”，不是西方那樣簡單的“治理”概念的移植，實際上是合成的一個詞，就是治國理政，簡稱治理。西方講“治理”，沿襲著從統治到管理再到治理的理論和歷史脈絡，而以習近平同志為核心的黨中央則是將“治理”理解為兩個方面，一個是體系，一個是能力。這就需要回應人民對美好生活的期待以及解決全面改革過程中的一些問題，而在應對這些問題的時候，就需要做到治理的科學化、民主化、法治化和理性化。因此，國家治理現代化作為一種制度體系，包含了法律體系、政治體系、文化體系等等。換言之，一切能夠提升國家治理效能，促進國家發展進步和滿足人民對美好生活向往的制度都隸屬于國家治理現代化體系的范疇。由此而言，以黨章為核心的黨內法規體系自然也隸屬于國家治理體系。

2.黨內法規體系建設彰顯了國家治理現代化的價值追求

首先，黨內法規體系建設彰顯了人民性的價值導向。我國從治理到善治的最終目的是實現人民對美好生活的向往，是提高人民的滿意度和幸福感。《中國共產黨章程》也作出規定：“堅持全心全意為人民服務。黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都要把群眾利益放在第一位?！倍h內法規是管黨治黨的重要制度保障，其制定和完善自然是以全心全意為人民服務作為根本宗旨的。所以，黨內法規和國家治理現代化在人民性的價值取向上具有同質性。

其次，黨內法規體系建設彰顯了保障權利和強化義務的價值取向。全面推進依法治國，需要加強法治思維。法治思維的實質是從權利義務的視角去發現、分析和解決問題。黨內法規作為中國特色社會主義法治的有機組織部分，自然以法治思維去規范權利和義務。如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》就規定了“全黨必須自覺服從黨中央領導”“全黨必須嚴格執行重大問題請示報告制度”等義務?！吨袊伯a黨章程》《中國共產黨黨員權利保障條例》等都作出規定要保障黨員的相關權利，比如“黨員有權提出接受教育和培訓的要求”“黨員有權在黨的會議上以口頭或者書面方式有根據地批評黨的任何組織和任何黨員”等。不言而喻，權利與義務的細化構成中國共產黨治理國家方式的創新方向。由此可見，黨內法規和國家治理現代化在保障權利與強化義務方面具有同質性。

再次，黨內法規體系建設彰顯了對權力制約和監督的價值取向。黨內法規是規則之治，特別強調對權力的制約和監督，建立監督問責機制，保障和激勵廣大黨員提高運用法治思維治國理政的能力，實現以黨內民主控制權力，杜絕黨內權力結構的集團特性，把權力關進制度的籠子里，為實現法治國家提供了有力保障。這也正是國家治理現代化所提倡的價值取向。

3.黨內法規體系建設為國家治理現代化發揮引領和規范作用

中國共產黨是國家治理的領導核心，其治理國家的基本模式是以社會主義法治體系為基本支撐的。這也在一定程度上決定了黨內法規為全面推進國家治理體系和治理能力現代化發揮了引領和規范作用，為引導和推動經濟社會發展營造了良好的政治生態。如《中國共產黨章程》規定“中國共產黨在領導社會主義事業中，必須堅持以經濟建設為中心，其他各項工作都服從和服務于這個中心”“堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項基本原則，是我們的立國之本”等，這也為國家治理現代化起到了引領和規范作用。

三、完善黨內法規的路徑選擇

如何完善黨內法規體系建設，提升黨內法規的權威性和執行力，這一問題更多涉及中國共產黨如何執政的問題。在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，筆者認為應從以下幾個方面入手，發揮好黨內法規的作用，提升黨內法規的權威性和執行力。

（一）以質量為抓手，完善黨內法規建設的系統性

1.增強頂層設計，完善黨內法規體系的總體框架

黨的十九大報告指出，要增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。換言之，黨內法規的制定主體必須從宏觀層面整體把控體系框架，進一步完善黨內法規體系的區分界限。在《中國共產黨黨內法規制定條例》中，以層級和效力為基點，將黨內法規劃分為黨章、準則以及條例等三種不同層級的7種規范。不難看出，這并沒有從內容上徹底進行詳盡的區分，使得黨內法規在一些方面存在相互交叉或者重復的內容。這就要求必須加強黨內法規的頂層設計，不僅從效力等級層面對黨內法規進行劃分，也可以效仿國家法，從內容層面對黨內法規進行具體的劃分。比如國家法以憲法為核心，分為民法、民訴法、刑法、刑事訴訟法等多個類別，每個類別相互聯系又相互區別，各有各的適用范圍。黨內法規制定主體也可以黨內法規的內容和效力等級為基礎、以“于法周延、于事有效”為原則進行科學分類和統籌規劃，實現黨內法規從“中央-部門-地方”自上而下邏輯結構的完善與發展。

2.提高立規質量，增強黨內法規體系的規范性和科學性

良法是善治之前提，良規亦是善治之保障。雖然我國的黨內法規體系正在不斷完善，但不難發現，還存在著制度老化、制度空置、法不責眾等諸多問題，黨內法規體系建設任務仍然任重道遠。而黨內法規適用范圍的特殊性決定了在制定黨內法規的過程中必須充分考慮中國共產黨自身發展的實際情況和特殊規律，堅持以科學的方法和嚴謹的態度認真對待立法的每一個環節，根據不斷出現的新情況和新要求，及時制定新的黨內法規，修改或廢棄已經不適應國家治理需要的黨內法規，嚴格明確廣大黨員和黨組織的許為與不許為、可為與不可為、應為與不應為的范圍。同時，在制定黨內法規的過程中，制定主體要遵循程序正義原則，制定的草案要盡可能地征求廣大人民群眾尤其是黨員的意見和建議，保證黨內法規立法的民主性和規范性。

3.堅持與時俱進，強化黨內法規體系的執行力和創新力

習近平總書記指出：“產生腐敗問題的一個重要原因，是一些體制機制存在漏洞，必須堅持以改革思路推進工作，加強制度創新?！盵3]不言而喻，黨內法規體系的健全與發展必須與時俱進，要以抓石有印的韌勁、逢山開路遇水搭橋的闖勁，以理論創新提升黨內法規的創新力和執行力。換言之，在面對新情況、解決新問題時，必須以政治學、法學、黨建學等諸多學科的專業角度進行科學的分析和判斷，以學科內創新的理論推動黨內法規體系的不斷完善，增強黨內法規體系的專業性和可行性。

（二）以問題為導向，強化黨內法規執行的規范性

“法與時轉則治，治與世宜則有功”，黨內法規的執行要根據中國共產黨的領導實踐，必須植根于黨領導的實踐經驗，從問題入手，堅持標本兼治，不斷推動黨內法規建設的改革創新發展。

1.厘清關系，構建黨內法規與國家法律的契合機制

在推進國家治理現代化的進程中，黨內法規與國家法律相互補充、互相配合，形成了“軟硬混治”的社會公共治理新模式。但無法忽視的是，在實踐中，黨內法規與國家法律還存在相互混淆、脫離甚至是背離的情況，影響了兩者之間的效力，這也自然要求在實際治理過程中，從理論上厘清黨內法規和國家法律的界限與關系，構建起更為完善的黨內法規與國家法律內外契合機制。而這樣的契合應該主要在三個方面發力。首先是指導思想契合，中國共產黨是執政黨，在一定程度上不斷為國家法律提供精神供給和價值指引。簡言之，國家法律的制定和執行必須適時地與黨內法規的精神內核相適應，實現兩者在制度上的內部融合機制，有效規避“紀法不分”的情形。其次是內容契合，黨內法規作為內部治理保障的“軟法”與作為外置治理保障的國家法，是存在著一定比例的內容重復的，比如《憲法》中有些條款就是《中國共產黨章程》中條例的體現。因此，這就要求在立法層面和執法層面，都必須建立健全紀法部門之間的溝通協調機制，如有必要，可通過正當程序將黨的意志轉化為國家意志，實現兩者理論上的自洽性，推動實現黨內法規與國家法的雙向建構。最后是實踐契合，黨內法規為國家法提供價值指引，而國家法的整體架構相較于黨內法規更加完善，更具體系化，這就使得黨內法規在制定、執行、解釋、評估等諸多方面都應借鑒國家法的相關要素，促成其內部體系的規范化和內部邏輯的合理化。因此，黨內法規與國家法律在國家治理現代化的進程中，是長期共存、共生、共治的關系，黨內法規的制定與執行要以國家法律為基礎，必須在憲法和法律的范圍內發揮效力?？傊?，黨內法規和國家法律應該實現動態與靜態相結合的借鑒模式，做好立法和執法層面的銜接協同機制，為促進國家治理現代化提供有序、有禮、有節的制度保障。

2.深入實踐，提升黨內法規的針對性和實效性

調查研究發現，黨內法規制度執行狀況不容樂觀，在一些地方和單位以及一些黨員干部中，制度意識比較淡薄，遵規守紀的自覺尚未形成，不同程度存在“重制定、輕執行”問題，“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有對策”等現象時有發生。[4]針對這些現實的問題，提高黨內法規的執行力和權威性迫在眉睫。

首先，要做到執行主體的明確化。每部黨內法規在制定的過程中，都應充分考慮具體的執行部門和機構，明確黨內法規的執行主體，做到上下聯通、責任到人，確保黨內法規的可操作性。其次，要具體規劃執行的重點范圍和內容。黨內法規針對的是各級黨組織和廣大黨員尤其是黨員領導干部，必須抓住黨員領導干部這個關鍵少數，讓領導干部做好表率作用，努力形成上行下效的傳統和氛圍，從而確保黨內法規的權威性得以實現和提升。最后，要提升執行隊伍的能力和水平。要因人制宜地加強執法隊伍建設和培訓的針對性和力度，深化執行主體對黨內法規的認知和把握，從而提升執行黨內法規的規范性和精準性，確保和增強黨內法規的公正性和權威性。

3.強化監督，完善黨內法規體系的制度保障

缺乏規范有效的監督，黨內法規的效力和執行力必然大打折扣。因此，在具體的執法過程中，要完善黨內法規的監督機制，以制度的形式明確監督對象、豐富監督方式、強化監督責任、重視監督實效，確保以黨章為核心的黨內法規的權威地位，增強黨內監督的規范性和精準性。同時，在設定監督主體時，應最大限度地激發社會各界的參與度和力量，拓寬監督渠道，采用群眾、新聞媒介、網絡等多種監督方式，健全巡視巡察、專項督查等制度，以最小的成本獲得最大的監督時效，從而推動黨內法規監督的制度化和常態化。

（三）以法治思維為基點，營造尊崇黨內法規的良好氛圍

在全面推進依法治國的時代大背景下，要加強對廣大黨員關于黨內法規的培訓力度和針對性，以培養法治思維為著力點，以普及黨內法規為基點，努力在全社會范圍內形成崇尚法治、遵從法律、遵守黨規的社會氛圍，不斷提升廣大黨員尤其是黨員領導干部依法行政和依法執政的本領和能力。

1.加強黨內法規的學習培訓，提高黨員法治思維能力

法者，天下之準繩也。自提出依法治國基本方略以來，中國共產黨一直致力于將實然的中國法治轉變為應然的法治中國，然而，仍存在部分黨員不懂法、不尊法，甚至蔑視和踐踏法律，在決策中搞“一言堂”，在執行政策過程中以權謀私、以權枉法，結果只能是逾越法律紅線，最后身敗名裂。所以，要以法律學習作為黨員的必修課，加強對黨員的法治學習培訓。黨的十八屆四中全會決定將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，自然要加強黨內法規學習的力度，從而拓寬廣大黨員法治思維的廣度，提升運用法治方式做出決策、解決問題、辦理事情的能力。

2.營造學法守法的社會氛圍，提升黨員依法行政水平

法治是安邦固本的基石，更是提升國家治理現代化重要的軟實力。這就要求廣大黨員尤其是黨員領導干部加強法律法規學習，深入了解黨內法規的內容，不斷增強法治意識和法律觀念，使法治理念深入人心，讓法治精神在社會的方方面面得到彰顯，從而營造良好的學法守法氛圍，提升黨員依法行政能力，為加快建設社會主義法治國家添磚加瓦，為實現中華民族的偉大復興貢獻力量。