數字服務貿易國際規則研究

摘要：數字經濟的迅猛發展加速了全球經貿格局重構，傳統貿易治理體系難以解決數字貿易發展所帶來的問題與挑戰。數字貿易治理體系正在加速構建中，但全球層面尚未形成統一的數字貿易治理規則，值得進一步研究。本文根據雙邊、諸邊、區域貿易協定的最新進展，重點關注CPTPP、EU-JAPAN EPA、USMCA和RCEP協定，對比分析數字服務貿易的有關條款，探析全球數字服務貿易治理體系的發展態勢。本文發現，在數字服務貿易治理體系規則構建過程中，國家之間的共識與分歧同時存在：共識反映的是數字經濟與貿易的發展趨勢;分歧反映的是不同國別之間的訴求差異。本文認為，在“雙循環”新發展格局下，中國應加快推動數字服務貿易發展，大力完善數字服務貿易治理框架，積極參與數字服務貿易治理體系構建，成為數字貿易規則的參與者、推行者以及領導者。

關鍵詞：數字治理?數字服務貿易?貿易協定?國際規則

作者簡介：陳穎，清華大學公共管理學院博士研究生。

本文為中國科協課題《數字技術與我國服務貿易高質量發展研究》階段性研究成果。

課題組長：江小涓，十三屆全國人大常務委員會委員、清華大學公共管理學院院長。在研究期間，作者得到江小涓教授的悉心指導和幫助，在此表示衷心感謝。

數字服務貿易治理已成為世界各國高度重視的議題，但現有貿易規則難以解決數字服務貿易發展所面臨的問題與挑戰。第一，世界貿易組織（WTO）的協定未能適應數字貿易的發展需求，多邊談判進程未取得實質性進展。第二，盡管雙邊、諸邊、區域貿易協定在一定程度上彌補了WTO治理規則的空缺之處，但存在對傳統貿易框架的路徑依賴，僅是漸進零散式調整。

第三，盡管區域層面的探索和實踐取得一定進展，但存在地域局限性，并且大量的區域貿易規則造成了政策分裂，呈現“碎片化”特征。

總之，全球數字貿易治理體系亟待構建與完善。數字經濟是引導長期高效可持續發展的重要力量，21世紀國際貿易規則說到底是數字貿易規則，數字服務貿易是主要的數字貿易方式。

因此，有必要對數字服務貿易治理規則進行更深入的研究，對數字服務貿易治理體系進行更進一步的探討。

一、研究綜述

數字貿易國際規則的制定尚處于探索階段，有關的學術研究還處于起步階段。早期研究主要關注對美國數字貿易規則的探討，隨著數字貿易的發展，逐步拓展至歐盟及其他經濟體的數字貿易規則。

現階段對數字服務貿易規則的研究成果有限，因此本文結合數字貿易和數字服務貿易規則的相關研究進行梳理，以此反映既有研究的全貌及進展。

綜合來看，國內外學者主要從以下三個方面就數字貿易和數字服務貿易規則展開研究。第一，以焦點議題為關注要點，分析貿易治理挑戰與難點。薩比塔（Sabitha，2019）指出，數字服務貿易分類和貿易自由化是貿易治理的兩大挑戰。石靜霞（2020）認為，WTO電子商務諸邊談判中最具爭議的三個問題是數據跨境流動及本地化要求、源代碼及算法規制、數字稅收問題。熊鴻儒等（2021）強調，數字貿易制度建立的主要議題為跨境數據流動，數字產品或服務的稅收，數據及相關設施的本地化，數字貿易業務的市場準入，數字知識產權保護和跨境電商便利化。此外，部分學者聚焦數字貿易的治理難題，例如梅策爾（Meltzer，2019）、布里（Burri，2019）等探討了數據跨境流動的規制問題。

第二，以文本內容為分析重點，分析貿易治理現狀與趨勢。例如韋伯（Weber，2015）回顧了WTO電子商務談判的歷程，強調在多邊層面共同解決數字貿易治理的難題。梅策爾（Meltzer，2019）梳理了《美墨加協定》（USMCA）中涉及數字貿易的規則，解析了其在數據流動和數字貿易治理方面的規制。李墨絲（2020）研判了《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）數字貿易規則的發展方向。布里（Burri，2020）分析了WTO框架下的數字貿易規則，探討了CPTPP、USMCA、《美日數字貿易協定》（UJDTA）在數字貿易治理方面的進展。

第三，以參與者為研究對象，分析政策立場與方案。王拓（2019）、余振（2020）等對比了美國、歐盟、日本和中國的數字貿易政策特點。高（Gao，2018）、周念利（2018）等分析了中國與美國的數字貿易政策差異。周念利等（2018，2019）系統梳理了“美式”與“歐式”數字貿易規則的基本構成和主要內容。岳云嵩、霍鵬（2021）指出發達經濟體與發展中經濟體之間的訴求差異在于數據要素、市場空間、監管治理、技術發展與收益分配。

總體而言，國內外學者對數字貿易和數字服務貿易治理規則進行了比較全面的梳理，對現狀與趨勢、挑戰與問題、政策立場與沖突進行了比較深入的分析。但是既有研究存在待補充之處。一方面，數字經濟與貿易發展迅猛，數字貿易治理規則進展迅速，有必要對數字貿易規則的最新進展進行研究;另一方面，在數字貿易服務化的發展趨勢下，數字服務貿易監管成為國際貿易治理中的重要議題，有必要進一步探討數字服務貿易規則。因此，本文根據數字貿易規則的最新進展，重點研究數字服務貿易規則，為中國數字服務貿易高質量發展提供學術與決策支持。

二、數字服務貿易壁壘分析

數字服務貿易規則談判的進度最終取決于消除服務貿易壁壘的程度。

非關稅壁壘與關稅壁壘合稱為貿易壁壘，是指一國政府所采取的限制商品進口的一切措施。

姜文學：《國際貿易理論與政策》，科學出版社2010年版，第121頁。在數字貿易的發展過程中，非關稅壁壘成為阻礙數字服務貿易發展的重要因素。經合組織（OECD）構建了數字服務貿易限制性指數（D-STRI），衡量各國數字服務貿易的監管環境和自由化程度。D-STRI將數字服務貿易政策措施分為5個監管類別，包括基礎設施和連通性、電子交易、支付系統、知識產權、其他措施;

基礎設施和連通性措施主要涉及互聯互通、通信服務訪問、跨境數據流動等;電子交易類措施主要涉及電子商務許可、網上稅務登記、電子認證和電子簽名等;支付系統類措施主要涉及電子支付權限與安全等;知識產權類措施主要涉及商品保護、版權及相關權保護、執法機制等;其他措施包括業績要求、下載和流媒體限制、線上廣告限制、商業本地化要求等。

以及13個政策議題，包括貿易數量限制、關稅與貿易保護、在線銷售與交易、數據監管、知識產權、內容訪問、技術標準、競爭政策、外國投資等。

總體而言，近年來數字服務貿易限制性指數呈上升態勢（見圖1）。2014—2020年，50個國家中有22個國家的限制性指數發生了變化;中國、日本、印度等14國的指數升高，墨西哥、加拿大等8國的指數降低。分國別來看，發展中國家的數字服務貿易限制性指數普遍高于發達國家。將50個國家的限制性指數進行四分位統計，指數中位數值為0.145，限制性指數較高（在75%位值以上）的主要有哈薩克斯坦、中國、印度、俄羅斯等國家，限制性指數較低（在25%位值以下）的主要有日本、美國、英國、墨西哥、加拿大等國家（見表1）。

服務貿易壁壘形式多元，數據監管成為規制重點。如圖2所示，從監管類別來看，2020年數字基礎設施和連通性措施居首位，在貿易限制中的占比接近2/3。從政策議題來看，2010—2020年，數據領域的規制最多，共有55項政策涉及數據存儲、使用和傳輸，占所有限制性措施總數的比例為38%，而且自2016年起規制數量明顯增多，由此可見政府部門對數據的關注及監管程度上升，數據限制成為數字服務貿易壁壘的重要形式。

三、數字服務貿易規則研究

（一）數字服務貿易治理體系現狀

國際數字服務貿易的制度框架主要由WTO的貿易協定和雙邊、諸邊、區域貿易協定共同構成。

WTO框架下涉及數字服務貿易規則的協定主要包括《關稅與貿易總協定》（GATT）、《服務貿易總協定》（GATS）、《信息技術產品協定》（ITA）、《貿易便利化協定》（TFA）、《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）、《技術性貿易壁壘協定》（TBT），以及《電子商務談判計劃》（Work Programme on E-commerce）。WTO協定為國際貿易治理提供了制度基礎，部分國家通過雙邊、諸邊、區域貿易協定，逐步完善數字服務貿易治理體系。

21世紀以來，涵蓋數字服務貿易條款的貿易協定數量不斷增多，并且越來越多的發展中國家參與其中。

在數量方面，通報至WTO的區域貿易協定（RTAs）累計數量為568個，有效RTAs的累計數量為350個。

數據來源：WTO區域貿易協定數據庫，登錄時間為2021年7月12日。如圖3，在參與區域方面，歐盟達成的RTAs數量最多，累計為154個;在參與國方面，英國達成的RTAs數量為37個，日本18個，中國16個，美國14個。

數據來源：WTO區域貿易協定數據庫，登錄時間為2021年7月28日。此外，截至2021年2月，向WTO通報并有效的RTAs中，有109個包含數字貿易條款，近80個WTO成員參與制定。

（二）數字服務貿易規則比較分析

全球目前比較有代表性的協定有CPTPP、《歐日經濟伙伴關系協定》（EU-JAPAN EPA）、USMCA、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等。對比上述協定可知：第一，在章節設定方面，四個協定的章節構成相似，反映了各國對貿易的主要關切點相近。

四個協定均涉及貨物貿易、海關管理與貿易便利化、技術性貿易壁壘、貿易救濟、跨境服務貿易、金融服務、電信服務、電子商務或數字貿易、政府采購、知識產權、中小企業、競爭政策、投資等相關章節。CPTPP、EU-JAPAN EPA和USMCA還涉及國有企業與指定壟斷、勞工、透明度等議題。第二，在條款內容方面，CPTPP、USMCA和RCEP的條款結構相似度較高，尤其是CPTPP與USMCA。

例如在電子商務或數字貿易章節，CPTPP與USMCA的條款都有18條款項，且條款結構設定重合程度較高。CPTPP協定由《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）發展而來，沿襲了其基本條款的內容;USMCA更新了以TPP為代表的數字貿易規則，是最能體現美國數字貿易核心訴求的區域貿易協定之一。

更進一步，綜合對比數字服務貿易相關條款（見表2）。在規制范圍方面，四個協定均涉及數字服務貿易的基礎性內容，?例如禁止強制性技術轉讓、公共電信服務接入和使用、電子傳輸海關關稅、國內電子交易框架、電子認證和電子簽名、非應邀商業電子信息、在線消費者保護、知識產權保護等。反映了各國在傳統規則方面爭議較小。但是，有關新興議題的條款設定存在差異，?例如數字產品非歧視待遇、互聯網互通費用分攤、計算設施位置、源代碼、交互式計算機服務、公開政府數據等。表現為如下四個特點：一是USMCA全面設定了數字貿易規則，條款涵蓋范圍相對廣泛，且涉及了少許全新議題。

例如“交互式計算機服務”和“公開政府數據”。二是CPTPP和USMCA的規則范圍重合度高，反映了美式數字貿易規則的推行與應用，也側面反映了美國在數字貿易規則制定中的領導地位。

CPTPP協定暫定適用了TPP的多項條款，包括數字貿易相關的“法律救濟和安全港”和“權利管理信息”等條款，但在電子商務章節未作改動;USMCA協定新增了“交互式計算機服務”和“公開政府數據”等條款，未納入“互聯網互通費用分攤”條款。三是EU-JAPAN EPA涵蓋的議題相對較少，?例如未涉及無紙化貿易、計算設施的位置、網絡安全監管、技術選擇靈活性、交互式計算服務等議題。并且少許議題的條款分散在不同章節中。

例如有關個人信息保護的內容分散在跨境服務貿易、電子商務、知識產權以及合作等章節。四是RCEP尚未對數字產品非歧視待遇、源代碼、權利管理信息等設定規制，但提及應就數字貿易發展中的問題加強電子商務對話。

在規制內容方面，關于重點議題的規則存在差異，尤其是個人信息保護和跨境數據流動。在個人信息保護方面，EU-JAPAN EPA規定要依各自的法律法規保護個人信息，不得要求披露機密或敏感信息。RCEP、CPTPP和USMCA的規制“逐步遞進”：RCEP指出考慮相關國際機構的原則和指南，制定個人信息保護的法律框架;在此之上，CPTPP鼓勵建立促進不同體制之間兼容性的機制;更進一步，USMCA倡導亞太經合組織（APEC）跨境隱私規則體系作為有效機制，加強國際合作，協助用戶提交跨境投訴。此外，CPTPP和USMCA規定個人信息保護措施是非歧視性的。在跨境數據流動方面，EU-JAPAN EPA提出將重新評估納入數據自由流動條款的必要性。CPTPP、USMCA和RCEP允許基于商業行為的跨境數據流動，要求只要不構成任意歧視或對貿易構成變相限制，就不得阻止實現合法公共政策目標所必要的措施。此外，RCEP還規定不得阻止保護基本安全利益所必需的任何措施，且其他締約方不得提出異議。

（三）數字服務貿易發展共識與分歧

1.共識與趨勢。上述協定中具有共識性的條款，反映了數字服務貿易發展和治理的趨勢。

第一，提升對數字貿易的重視程度。近年來，各國通過雙邊、諸邊、區域貿易協定加強對電子商務或數字貿易規則的構建。四個協定均設定電子商務或數字貿易章節，均對海關關稅、國內監管框架、消費者保護、數據跨境流動、個人信息保護等數字貿易中的重點議題進行規制。

第二，努力降低數字服務貿易壁壘。關稅及非關稅壁壘是阻礙數字服務貿易發展的重要影響因素，貿易協定是降低貿易壁壘以推動貿易發展的重要形式之一。在關稅方面，四個協定均規定不得對電子傳輸征收海關關稅。在非關稅方面，一是禁止強制性技術轉讓，要求不得將技術轉讓作為投資設立和經營的條件;二是保障電信基礎設施連通，保證公共電信服務的非歧視性接入和使用;三是鼓勵電子認證和電子簽名，加大電子方式的使用，提升貿易便利化程度。

第三，積極營造良好營商消費環境。一是在中小企業支持方面，四個協定均指出應加強信息共享與經驗交流，公開提供協定相關內容、貿易投資相關法律法規以及促進企業發展的商業信息等。二是在電子交易國內監管方面，努力避免對電子交易施加不必要的監管負擔。三是在消費者保護方面，強調在線消費者保護的重要性，規定要采取透明和有效的措施加強消費者保護，要基于消費者保護法禁止詐騙和商業保護行為，要加強國際之間的交流提升消費者福利。

第四，重點關注數據監管與信息保護。一方面，數據作為一種重要的戰略資源，跨境數據流動是數字治理的重點;另一方面，信息作為一種重要的價值創造來源，個人隱私保護是數字治理的挑戰。四個協定均對跨境數據流動和個人信息保護作了規制，盡管上述協定的規定內容不盡相同，但都對跨境數據監管和個人信息保護議題予以重視。

第五，大力倡導國際交流與合作。在合作的具體內容方面，四個協定提及的事項略有不同，但通過國際交流與合作以實現貿易發展與共贏的認識是一致的。均倡導要積極參與區域和多邊論壇，以促進電子商務和數字貿易的發展;要交流信息和分享經驗，以應對發展電子商務面臨的挑戰。

2.分歧與立場。上述協定之間的條款差異，實質上反映的是歐盟、美國和中國對數字服務貿易規則乃至數字貿易治理體系構建的立場分歧。

美國方面。第一，美國在區域層面積極推廣數字貿易治理規則，維護其在全球經貿規則制定中的領導地位。美國首次在USMCA中設定“數字貿易”章節，率先以數字貿易概念取代電子商務，廣泛涵蓋數字貿易有關議題，構建了美國數字貿易規則的范本并逐步沿用至其他貿易協定中。第二，美國基于在數字經濟和貿易領域的領先優勢，大力倡導信息共享與跨境數據流動，鼓勵國際合作以構建基于APEC跨境隱私規則體系的跨境數據流動機制，平衡跨境數據流動與個人信息保護，反映了其擬打破數據壁壘以維護其產業競爭優勢的意圖。第三，美國在計算設施的位置、源代碼、金融信息處理與轉移、跨境數據流動等方面的規制較為寬松，凸顯了其推動制定更開放數字貿易規則的目標。

歐盟方面。第一，EU-JAPAN EPA與其他三個協定的章節結構以及條款內容的相對差異較大，側面反映了歐盟試圖構建自己的數字貿易規則體系，引導全球數字貿易規則走向。第二，歐盟強調跨境數據監管與個人信息保護，這兩個議題是當前美歐在數字貿易治理上的主要分歧所在。第三，歐盟不僅通過雙邊、諸邊、區域貿易協定的方式，還通過統一立法的形式，以數據保護高標準引導全球重建數據保護規則體系。

例如，歐盟與日本于2019年1月23日達成一致意見，允許個人數據在雙方之間自由安全地流動，視彼此的數據保護系統具有同等效力，這將創建世界上最大的數據安全流動區域。

此外，歐盟還通過《通用數據保護條例》《非個人數據在歐盟境內自由流動框架條例》等法律法規進行規制。

中國方面。RCEP作為中國近期簽署的區域貿易協定，可以反映中國在國際經貿合作和數字貿易規則方面的最新立場。第一，中國基于互聯網平臺形成以跨境電子商務為優勢的數字貿易體系，重點關注推動貿易便利化和改善電子商務環境，努力推動電子商務合作、幫助中小企業克服使用電子商務的障礙、幫助締約方改善電子商務法律框架等，致力于促進電子商務的發展。第二，在少許具有爭議的議題上，協定尚未設置明確的規則條款，例如數字產品待遇、源代碼問題等。

四、結論與展望

雙邊、諸邊、區域貿易協定中數字服務貿易規則之間的差異，實質上反映的是主導國家之間的利益訴求分歧。歐盟、美國、中國的經濟發展水平不同，數字服務貿易發展進程存在差異，產業競爭優勢不同，對數字服務貿易治理體系的規制重點和條款訴求存在分歧。美國基于數字經濟和貿易的競爭優勢，大力倡導跨境數據流動，積極制定開放的數字貿易規則。歐盟重點關注個人信息保護，通過貿易協定和統一立法的形式，引導高標準數字貿易規則的制定。中國基于跨境電子商務的競爭優勢，積極改善電子商務環境。數字服務貿易在全球層面尚未形成統一的規則體系，對中國而言，既是挑戰亦是機遇，應在規則共識中尋求合作，在規則分歧中尋求突破。在“雙循環”新發展格局下，中國加快推動數字服務貿易進程是發展之要，大力完善數字服務貿易治理框架是發展之需，積極參與全球數字服務貿易治理是發展之勢。

第一，在經濟和貿易數字化轉型之際，中國應加快推動數字經濟和貿易發展。一是全面完善數字基礎設施建設，加強電子交易和支付系統的建設，努力降低在基礎設施連通、電子交易、支付系統等方面的服務貿易壁壘。二是大力促進數字技術的研發與應用，縮小與發達國家之間的技術鴻溝。三是加快新興數字產業的創新與發展，鼓勵傳統產業的數字化轉型，增強數字產業的全球競爭力。

第二，在數字貿易治理體系構建之際，一方面，中國應建立健全國內數字貿易監管體系。一是加快數字貿易與數字治理相關的法律法規的制訂及修訂工作，為政府監管以及市場運行提供法律規范指導。二是基于發展與監管并行的原則，整合相關監管力量，明確相關監管權責，確保監管執行與市場運行井然有序。另一方面，在全球經濟貿易格局重塑之際，中國應積極參與數字貿易治理體系構建。一是結合全球經貿格局與數字貿易治理體系發展趨勢，主動加入WTO以及雙邊、諸邊、區域貿易協定談判，成為數字貿易治理體系的參與者與推行者。二是結合自身競爭優勢與發展需求，積極推出數字貿易規則的“中國方案”，成為數字貿易治理體系的建設者。

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責任編輯：郭?霞