農業保險改革與糧食生產支持保護機制研究

李金波 張秀青 姚蔚

摘要：經過多年實踐，我國已經建立起較為完善的糧食生產支持保護體系，但仍存在成本高、效率低、不符合世界貿易組織規則等問題。本文基于農業保險的優勢和作用，按照“險補結合”的思路，構建了基于新型農業保險的糧食生產支持保護機制。險種上，從以“保成本”為主轉變為以“保收入”為主;機制上，從政府、保險公司、種糧農戶的“三角關系”轉變為政策性農業再保險機構、保險公司、種糧農戶的“線性關系”，并配合相應的機構設置和運行機制。本文分別測算了“險補結合”新方案和現行支持保護體系下的財政補貼總額，并將兩者進行對比，證明新方案可在保持現有政策支持水平的情況下有效減輕財政負擔，具有可行性。

關鍵詞：農業保險?糧食生產?險補結合?新型農業保險

作者簡介：李金波，中國國際經濟交流中心區域和產業經濟研究部副部長、高級經濟師;

張秀青，中國國際經濟交流中心宏觀經濟研究部高級經濟師;

姚?蔚，中國農業發展銀行創新部副總經理。

本文受到國家統計局重大統計專項《糧食供需平衡與糧食安全問題研究》（2019ZX15）和中國農業發展銀行2018年研究項目《構建基于再保險的糧食補貼體系促進農業持續健康發展問題研究》的資助。

2016年9月13日，美國向世界貿易組織（WTO）起訴我國小麥、稻谷最低收購價和玉米臨時收儲等支持水平超出入世承諾。2019年4月26日，WTO爭端裁決機構最終裁定我國小麥、稻谷最低收購價支持水平超過入世承諾，必須限期完成政策調整。小麥和稻谷是口糧品種，其主要支持政策的走向成為社會爭論的焦點。習近平總書記高度重視糧食問題，指出“保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松”“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧”。如果口糧的最低收購價政策逐步退出或弱化，一定要有支持力度相當或更有效的政策組合來替代才能保障農民的種植收益和生產積極性。我國是擁有十幾億人口的農業大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。繼續完善糧食支持保護體系，既能銜接WTO相關規則，又能提高財政支農水平和農民種糧積極性。這關乎我國糧食安全，也是本文所關注的核心問題。

國際上，糧食生產支持保護機制主要涉及市場價格支持、農業補貼和其他一般農業服務（如農業保險、基礎設施、研發等），以及這些政策之間的配合關系。近年來，市場價格支持下降，補貼“綠箱化”，不掛鉤補貼、收入支持，成為國際糧食生產支持保護機制的演進趨勢，農業保險也日益成為政府關注的重點（張秀青，2014）。2004年后，我國糧食支持保護政策掀起新一輪改革，社會各界對其路徑選擇進行了大量討論。一些學者在肯定現有農業支持政策積極作用的同時，也認識到其中存在的不足（黃季焜等，2011;王歐、楊進，2014;吳海濤等，2015），并有越來越多的研究認同農業保險的作用。農業保險具有風險分散和收入轉移雙重功能（馮文麗等，2007;吳定富，2008），既是一種幫助農民管理風險的基本手段，又是一種有效的糧食支持保護工具。特別是農業收入保險，相較其他農業政策具有低成本、高效率的顯著優勢（鐘甫寧，2004;Robert Dismukes和Keith H Coble，2006;Joseph W.Glauber，2013;肖字谷、王克，2013;張峭等，2015;張秀青，2015;庹國柱，2016）。在美國農業保險體系中，收入保險占據主導地位（張秀青，2015）。目前，我國的農業收入保險潛在需求巨大，部分農作物已經具備開展收入保險的前提條件（張峭等，2015;庹國柱等，2016）。

但農業保險具有社會效益高而自身效益低的特點，屬于準公共產品，需要政府以適當方式介入（李軍，1996;劉京生，2000），因此建立政策性農業保險制度非常重要（庹國柱、王國軍，2002）。Olivier Mahul 和 Charles J.Stutley（2010）也認為，農業保險具有很強的外部性，政府的政策性支持是農業保險得以發展的重要保證。庹國柱等（2004）認為，政府主導下的商業保險公司經營模式更適合當時中國的國情。一些學者則認為，應當建立多層次農業保險組織體系，包括：代表政府的國家農業保險公司或農業風險管理機構等，以實施行業管理和發放財政補貼;代表農業保險市場經營主體的商業保險公司、保險合作社或保險互助合作組織，以提供農業保險原保險業務。農業保險市場經營主體可先由商業保險公司承擔主體角色，再逐步擴展至合作社保險、互助合作保險等;同時，建立國家農業再保險公司、農業巨災補償基金等，作為“最后防線”提供再保險服務（高彥彬，2006;馮文麗，2007;劉素春，2010）。目前，我國正在試點的農業收入保險由具備豐富產品保險知識和金融風險管理經驗的商業保險公司經營，具有更為重要的意義（肖字谷、王克，2013）。

還有一些學者對國內農業收入保險實施效率進行了模擬測算。謝鳳杰等（2011）的研究認為，在85%的保障水平下，玉米和大豆的收入保險純保費高于產量保險的純保費，但低于政策性農業保險的實際費率。以現有的財政補貼力度，應該能保證收入保險的運行。張峭等（2015）的測算結論是，河北小麥收入保險的費率水平低于現行小麥成本保險的費率水平。李琴英等（2020）選取河南優質小麥主產區2003—2018年數據的測算結果表明，在85%的保障水平下，優質小麥收入保險的毛費率為2.31%，比傳統小麥種植保險費率低3.69%;但保障水平反而提升50%，既能完全覆蓋生產成本，又能保證收益。因此，如果將優質小麥最低限價補貼轉化為收入保險保費補貼，不僅有利于降低財政負擔，保障農戶收入的穩定，而且有助于促進農產品市場價格的形成和完善。

上述國內外學者從完善糧食支持保護政策的角度出發，對農業保險的性質界定、作用、實施效率等問題所做的較為深入的理論研究，為本文提供了重要參考。但如何讓農業保險在糧食支持保護體系中發揮更加重要的作用，目前尚未形成系統性思路。考慮到受國際產業鏈深刻調整、中美貿易摩擦持續、氣候變化以及市場投機行為等因素影響，農業的市場風險相較自然風險已逐漸上升為主要風險。為保障國家糧食安全，本文借鑒國際經驗并聯系國內實際，按照“險補結合”的思路，對如何讓農業收入保險成為破解當前我國糧食支持政策調整困局的突破口進行了探索。

一、糧食生產支持保護機制及問題分析

（一）保護機制

經過多年實踐，我國的糧食生產支持保護機制逐漸形成了以直接補貼制度為主、價格支持和農業保險為輔的支持保護機制框架。具體分為以下三個階段：

第一階段（2004年之前）：我國先后實施了統購統銷、合同定價、糧食收購保護價等政策，市場價格支持一直處于我國糧食生產支持保護體系中的絕對主導地位。

第二階段（2004—2014年）：這個時期，市場價格支持政策仍是主導，但引入了直接補貼政策和政策性農業保險。具體看，一是實施了市場價格支持政策改革。自2004年起，我國先后實施了稻谷和小麥的最低收購價政策。2008年，開始實施玉米、大豆、油菜籽、小麥、白糖、棉花等農產品的臨時收儲政策。二是逐步建起了直接補貼制度。2002—2006年，先后推出了農作物良種補貼、糧食直接補貼、農資綜合補貼以及農機購置補貼等。三是加強了農業保險政策。自2007年起，中央和地方財政開始對農業保險進行保費補貼。

第三階段（2015年至今）：這一時期，價格支持政策的范圍逐步縮小，直接補貼政策和農業保險作用增強。具體看，一是自2014年起，我國陸續取消了所有品種的臨時收儲政策。稻谷和小麥的最低收購價分別從2016年和2018年起下調，結束了剛性上漲局面;2020年又分別限定了最低價收購規模。二是2014年國家決定對大豆實施“價補分離”的目標價格補貼試點，2016年對玉米生產者實施“市場定價+生產者補貼”政策，2017年大豆的目標價格補貼也調整為“市場定價+生產者補貼”政策。從2016年起，我國將種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼合并為“農業支持保護補貼”，即“三補合一”。三是2016年開始，我國逐步開展“保險+期貨”試點，創新推出糧食價格保險。2018年8月，國家發布《關于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》（財金〔2018〕93號），標志著我國農業保險正在探索由“保成本”向“保收入”轉變。

（二）存在的問題

多年來，我國的糧食支持保護機制在保障糧食增產、農民增收方面效果顯著，但也積累了諸多問題，政策繼續實施的難度加大。

1.財政補貼負擔較重。

由于最低收購價、臨時收儲政策的高價實施，政策性收儲的糧食庫存難以順價銷售，國家財政潛在虧損日益擴大。改革開放以來，我國已經發生了三次糧食政策性財務掛賬，且第四次財務掛賬正在形成之中。據估算，消化既有的糧食庫存產生的價差虧損和每年庫存糧油息費補貼合計已達數千億元，財政負擔非常沉重。

2.政策分隔且成本高。

一方面，我國糧食生產支持保護機制政策多而散，各政策之間缺少聯動，無形中增加了政策成本。另一方面，政策實施操作成本很高。據估測，目前全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積在40%左右。

2015年3月6日，在全國政協十二屆三次會議記者會上，全國政協常委、中農辦主任陳錫文表示，全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積的28.8%。2017年3月7日，在十二屆全國人大五次會議舉辦的記者發布會上，農業部部長韓長賦表示，全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。由于土地流轉、土地開墾新增等情況存在，糧食補貼面積與實際面積不相符合，使得補貼所依據的數據失真。雖然在政策落實過程中要經過面積核定、面積公示、上報補貼面積、公示補貼標準和補貼金額等過程，但是補貼程序繁雜冗長，加之我國農戶數量眾多、情況千差萬別，數據核算、核實都需要大量的人力物力。

3.超出入世承諾標準。

加入WTO以來，我國糧食生產領域中來自中央財政的補貼持續增長。小麥、稻谷等個別品種支持比例因超過8.5%的微量許可水平，已經引發國際貿易爭端。從WTO公布的關于我國農業支持調查文件看，不管是用美國的方法還是我國的方法測算，小麥、秈稻、粳稻等的支持水平均在20%，甚至30%以上（WTO，2019）。其他品種的補貼也逐漸觸及上限，留給我們主動調整的空間已經非常有限。

4.農業保險作用受限。

我國農業保險市場長期以自然風險成本保障為主，且保障程度偏低;而農業收入保險及完全成本保險仍處于試點階段。推進農業保險優化發展，需要有更優的制度安排;但當前對農業保險經營主體支持不足，限制了農業保險的發展空間。2006年，國務院發布《關于保險業改革發展的若干意見》（國發〔2006〕23號），首次提出了補貼農戶、補貼保險公司、補貼農業再保險的政策。但到目前為止，補貼保險公司和補貼農業再保險的政策均未落實。更何況我國專門的農業再保險公司于2020年8月剛剛獲得批復籌建，對農業保險經營主體的支持方式和力度尚在摸索之中。此前，涉及農業再保險業務的機構主要是中國再保險公司和中國農業保險再保險共同體（簡稱“農共體”）。但農共體區別于一般的農業保險承保實體，其成員公司在分保過程中出于保護商業秘密的考慮，對自身業務整體情況和有關技術經驗會有所保留，因信息缺失可能會誘發道德風險。

二、基于新型農業保險的糧食生產保護機制架構設計

（一）構建思路

基于當前我國新型糧食生產支持保護機制存在的問題，本文從以下三個方面對其改革進行了構思。

一是順應WTO規則要求和國際改革趨勢。當前，我國糧食生產支持保護體系亟待調整的重要原因，是補貼規模超過了WTO農業支持的微量許可水平。根據研究，主要國家大都依據WTO規則要求，減少“黃箱”政策，增加“綠箱”政策。

WTO 農業協定規定國內農業支持措施包括“黃箱”“綠箱”和“藍箱”政策。其中，“黃箱”政策是對貿易有扭曲作用的政策，要求各成員國必須逐步予以削減，如最低收購價、特定品種與特定區域的直接補貼;“綠箱”政策是不引起貿易扭曲的政策，可免予減讓承諾，如對生產者直接付款、脫鉤的收入支持、政府財政參與收入保險和安全計劃。例如，1998—2011年，美國、歐盟、日本和巴西的“黃箱”政策支持降幅分別為55%、86%、27%和99%;美國、歐盟和巴西“綠箱”政策年均增幅分別為6.8%、9.5%和8.3%（張秀青，2014）。作為全球最大的農業保險市場，美國考慮到自然災害頻發和市場價格的大幅波動，在《2014年農業法案》（Agricultural Act of 2014）中加大了保險項目的支持力度，未來10年預算支出將增加57.2億美元，是法案的12項內容中預算增加最多的一項。另外，商品計劃中增加了價格損失保障計劃（Price Loss Coverage）和農業風險保障計劃（Agriculture Risk Coverage）。這兩項計劃不同于作物保險，但在受益人群等方面與作物保險參與情況掛鉤，未來10年預算增加272億美元。《2018年農業法案》（Agriculture Improvement Act of 2018）基本延續了《2014年農業法案》中農業保險的預算水平。從2010 年開始，歐盟各成員國政府對農業保險保費補貼的比例上限由原來的50%提高到65%（張秀青，2019）。鑒于此，我國糧食生產支持保護體系中應提升農業保險的比重，特別是收入保險的比重。初步考慮，可將現有支持保護政策體系中的“黃箱”政策的財政資金轉入農業保險體系，通過收入保險形式支持種糧農民。

二是要保護農民種糧的積極性。種糧農戶的積極性是國家糧食安全的基石。但由于農產品生產的收益水平遠不如農產品加工、銷售以及外出打工，因此如果糧食生產支持保護水平跟不上，農民種糧的積極性勢必會受到影響。當前，我國小麥、稻谷的最低收購價支持水平已經根據WTO規則進行了調整。2020年，小麥、稻谷最低收購價的調整方案是在原有政策框架下限定收購規模，以避免超過8.5%的微量許可。這在一定程度上降低了糧食生產的支持保護水平。由于2020年糧食價格普遍上漲，多地的最低收購價免于啟動，限定收購規模的不利影響并未顯現。如果糧食價格普遍下跌，因收購規模受到限制，許多種糧農戶的利益就得不到政策保護。當前，新冠肺炎疫情導致全球經濟衰退，國內經濟發展增速放緩，繼續增加糧食生產財政支持力度的難度加大。因此，優化調整“存量”補貼資金才是有效途徑。比如將補貼收儲等流通領域的財政資金部分轉為農業保費補貼，用于支持生產環節，用政策性農業保險來彌補最低收購價政策受限后的保護空間。同時，加大宣傳力度，讓農民相信只要認真耕種、不偷懶、不拋荒，其種植收入是有保障的，以此保護農民種糧的積極性。

三是提升農業支持政策效率。上述兩點已經表明，我國糧食生產支持保護體系需要改革，應充分發揮農業保險的作用，將“黃箱”政策領域和流通環節的財政資金用于加強農業保險。如何用好這些資金，如何讓政策性農業保險高效運行，則亟待構建一套組織架構予以保障。本文構建了“險補結合”的新型農業保險體系，嘗試以此解決這些問題。所謂新型農業保險體系，主要體現在“新險種”“新機制”。險種上，從之前的以“保成本”為主轉變為以“保收入”為主;機制上，從之前的政府、保險公司、種糧農戶的“三角關系”（見圖1）轉變為政策性農業再保險機構、保險公司、種糧農戶的“線性關系”（見圖2）。在新型農業保險體系中，政策性農業再保險機構統籌監督，保險公司將依據農業保險合同對種糧農戶的生產狀況進行“復查核實”，并以“定損理賠”來保障種糧農戶收入。這種以市場主體之間的履約機制來實施補貼的做法，既可以提高多項政策的協同效率，又可以有效防止普遍存在的“農戶土地撂荒或管理不善卻可領取足額補貼”的現象，還省去了經由各級政府劃撥補貼的繁雜程序，杜絕了各種擠占和截留。同時，政策性農業再保險機構還可以有效糾正過去商業保險公司在從事農業保險時存在的多層級大面積套取國家保險補貼的現象。另外，與過去的農業保險停留在對風險的初級補償不同，新型農業保險重在保障收入，可幫助農戶抵御價格波動風險和產量波動風險，有助于真正保護種糧農戶，尤其是種糧大戶。

（二）構建原則

1.按“險補結合”的思路研發新型農業保險產品。

結合我國的發展實際，借鑒美國農業保險體系的經驗，可將我國農業保險主要產品的風險補償設計思路調整為“收入保險+直接補貼”，以新型農業保險來保障農戶收入，使之成為種糧農戶收入補貼的核心工具。針對三大主糧品種（小麥、稻谷和玉米），在農戶實現穩產、高產的情況下，通過新型農業保險的收入保障和激勵條款，確保農戶取得穩定的種植收益，以防“谷賤傷農”;而在農戶面臨自然災害、出現減產虧損的情況下，通過新型農業保險的風險補償條款，確保農戶前期投入和物化勞動能夠得到補償（姚蔚，2015）。

2.以農業再保險引導支持新型農業保險。

更好地發揮政策性農業再保險機構的保障功能，以政策性農業再保險機構來補貼各類商業保險公司的農業保險業務，并對其承保和理賠行為進行有效監督和激勵（趙海，2016）。一是由政策性農業再保險機構設計標準的保險合同，鼓勵各類商業保險機構按照統一保費標準競爭性開展業務，承擔相應的理賠義務;二是由政策性農業再保險機構與商業保險機構簽署再保險協議，并合作建立農作物種植信息大數據系統;三是由政策性農業再保險機構對商業保險機構農險業務的運營費用進行補貼，對超額賠付進行補償。

3.創新再保險機構的融資方式。

以銀行間市場融資加財政補貼來維持新型農業保險體系的健康運行。由政策性農業再保險機構的發起人作為銀行間市場與保險市場的聯結點，通過銀行間市場定期融入巨額流動性資金（如發行巨災債券），滿足政策性農業再保險機構在大災之年理賠農業保險產品的流動性資金需求，進而降低或分擔財政承擔的潛在農業風險責任，引資本市場之活水灌現代農業之良田。財政補貼則體現在為政策性農業再保險機構補充運營資本金，為再保險機構發債進行擔保、貼息等。

三、基于新型農業保險的糧食生產保護機制實施路徑

（一）機構設置

1.設立政策性農業再保險機構。

按照“險補結合”的思路運營中國農業再保險公司，由政府控股并按比例出資，將之定位于政策性農業再保險機構，接受銀保監會的監督和指導。盡快開展新型農業保險和再保險業務試點，可先在主產區進行試點。在品種上，可選擇市場價格已經放開的玉米作為主要的試點品種;在參與主體上，可按照自愿投保原則，優先選擇規模化種植者。

2.建立全國性農業大數據平臺。

在中國農業再保險公司下設數據采集機構，全面整合農業系統信息資源，構建農業大數據綜合服務平臺。整合現有農業相關數據，并逐步建立一定比例的固定觀測點，充分利用人工智能、大數據和遙感技術，對農作物生產過程進行全程管理和監管，采集包括種植生產、氣象條件、農機管理等與保險產品相關的數據，為復核農業保險公司申報數據提供支撐。

（二）運行機制

首先需介紹四個基本變量：一是常年產量，指各地區在正常年景下單位面積所收獲的農作物產量。通常，每年的作物單產是有波動的。這里將一個地區（省、市或縣）近五年的糧食畝產量測算加權平均數作為常年產量，是農業收入保險的產量基礎。二是保障價格，指新型農業保險合同承諾的預期價格，是中央政府在一定時期內綜合考慮財政支付能力、種糧成本、糧農合理收入以及影響糧價形成的其他因素而事先公布的價格水平。保障價格一般應高于市場價格。三是保障水平，指新型農業保險為農業生產者提供風險保障的程度，是衡量新型農業保險功效的主要標準。在具體操作中，投保人可選擇的保障水平分為85%、80%、75%、70%、65%五個等級。四是保障收入，指新型農業保險的賠償觸發條件，也稱賠償觸發收入，是常年產量、保障價格和保障水平三者的乘積。如果被保險人的實際收入低于保障收入，由保險人補償其差額。

以玉米投保為例。假設當年提前公布的保障價格為1元/斤，當地玉米的常年產量為800斤/畝，甲農戶投保時選取了85%的保障水平，則甲農戶就鎖定了自己未來在達到常年產量的情況下玉米收入為680元/畝（800×1×0.85）。當玉米收獲時，甲農戶將會面臨以下三種可能情況：

1.產量達到或者超過常年產量。假設甲農戶收獲玉米1000斤/畝，市場收購價為0.7元/斤，則甲農戶將從農業保險中獲得每畝120元（680-800×0.7）的收入補貼。需要強調的是，即便農戶實際產量超過常年產量，在農險收入補貼測算中也以常年產量為準，以此鼓勵農戶多種糧、種好糧。

2.產量未達到常年產量，但高于自然風險補償標準。這種情況下，新型農業保險將不予理賠，以此激勵農戶來年實現達產、高產。

3.產量因受災而低于自然風險補償標準。假設新型農業保險對因災玉米絕收農戶的補償標準為160元/畝，甲農戶玉米產量因受災降為200斤/畝，市場收購價為0.7元每斤，則甲農戶將從農業保險獲得每畝20元（160-200×0.7）的自然風險補償（見圖3）。

（三）所需財政資金規模的模擬測算

按照“險補結合”的設計方案，本文計算了新方案下的財政補貼總額，并與現行支持政策體系所需金額進行了對比。具體如下。

1.選取模擬年份。

方案測算涉及小麥、稻谷、玉米、大豆四種主要糧食品種。由于2015年是我國小麥、稻谷、玉米、大豆四項主糧品種的產量高峰年份，因此測算所需產量數據以2015年為基準。與此相應，2016年是我國小麥、稻谷、玉米、大豆四項主糧品種的收購高峰年份，因此流通領域的補貼金額測算所需數據以2016年為基準。

2.地域范圍。

現行補貼政策覆蓋范圍包括：一是最低收購價政策，小麥涵蓋河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北等6省;稻谷涵蓋遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川等11省區。二是玉米臨時收儲、生產者補貼以及大豆目標價格補貼，涵蓋遼寧、內蒙古、吉林、黑龍江等4省。以上政策共覆蓋14個省區，即河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖南、廣西、四川和內蒙古。

3.數據選取

（1）市場價格。糧食市場價格是整個補貼測算工作的核心，也是難點。我國常年實行小麥和稻谷最低收購價，導致小麥和稻谷的國內市場價格長期偏離真實供求，需要通過國際市場價格折算后來代替國內市場價格。因此，對于小麥品種，本文以2018年美國小麥和加拿大小麥加權進口到岸價加流通成本為基準，確定國內小麥市場價格為1元/斤。對于稻谷品種，以2018年泰國大米加權進口到岸價反推稻谷價格，同時參考國內玉米、小麥、稻谷的比價關系，確定國內稻谷市場價格為1.1元/斤。對于玉米品種，由于市場價格已經放開，以2018年國內玉米收購均價為基礎，確定玉米市場價格為0.9元/斤。對于大豆品種，由于高度依賴國際市場，以2018年國內大豆收購均價和進口大豆到岸價為基礎，確定大豆市場價格為1.75元/斤。

（2）保障價格。為了保證“險補結合”糧食補貼新體系對農戶種糧收入的補貼力度不降低，同時確保糧食補貼計算的時效性和準確性，糧食保障價格以2018年國家小麥、稻谷最低收購價以及玉米、大豆享受生產者補貼后的價格為基礎進行設定：一是小麥的保障價格確定為1.35元/斤。如果農戶投保85%保障水平后，小麥補貼的計算價格為1.15元/斤，與2018年小麥最低收購價格相同。二是稻谷的保障價格確定為1.47元/斤。如果農戶投保85%保障水平后，稻谷補貼的計算價格為1.25元/斤，與2018年秈稻和粳稻最低收購均價相同。三是玉米的保障價格確定為1.18元/斤。如果農戶投保85%保障水平后，玉米補貼的計算價格為1元/斤，與2015年玉米臨時收儲價格相同。

2016年以后，玉米價格支持政策改為“市場價格+生產者補貼”，但補貼力度與2015年玉米臨時收儲價格相當。四是大豆的保障價格確定為2.47元/斤。如果農戶投保85%保障水平后，大豆補貼的計算價格為2.1元/斤，與2018年大豆“市場價格+生產者補貼”的支持力度相當。

4.測算結果。

以中央財政2016年對糧食流通領域的補貼資金為基準，在保持種糧農戶收入補貼水平不降低和一定中央儲備糧規模的前提下，根據現有糧食統計數據和本文的測算，如果改為以新型農業保險的方式向農戶支付風險補償，有以下兩種情況：

（1）僅在小麥、稻谷最低收購價預案區，以及玉米、大豆生產者補貼實施區域開展新型農業保險，即覆蓋現行糧食價格支持政策實施區域，通過整合現行農業保險體系，中央財政每年僅需補貼新型農業保險582億元，即可達到現行糧食價格支持政策的補貼效果，每年可為中央財政節省64%的補貼資金支出。

（2）在全國范圍內普惠性開展新型農業保險，通過整合現行農業保險體系，中央財政每年需補貼新型農業保險1149億元，便可使全國所有種糧農戶都享受到現行糧食價格支持政策實施區域同等水平的補貼福利，每年還可為中央財政節省30%的補貼資金支出。

（四）其他配套措施

在以上體系穩步建立的前提下，尚需以下相關配套措施。

一是改變現有補貼資金的用途，將低效率的糧食流通領域的直接明補資金用于新型農業保險下的風險補償，將財政補貼資金由流通環節逐步調整至生產環節，在重點支持現代高效糧食生產體系發展的同時，減少對糧食流通和加工環節因補貼而導致的價格扭曲，加快培育我國具有國際競爭力的糧食流通和加工產業。

二是要逐步收縮甚至取消部分“黃箱”政策，適度放開糧價，讓糧價在一定區間內隨行就市，從而恢復其調節市場供求關系的基本功能，引導農民根據市場需求來調整糧食種植結構、降低生產成本、提高糧食生產競爭力。建立“生產者補貼+農業收入保險”疊加保護機制，兩個政策之間的配比依農業供給側改革目標而定。應增加補充條款，要求只有購買農業收入保險且信用良好的生產者，才可以領取生產者直接補貼。同時，購買農業保險的農戶必須遵守環境保護等相關規則，否則就得不到保費補貼。

三是進一步完善和創新農業保險產品及運行機制。在農業收入保險試點的基礎上，鼓勵和支持保險公司研發不同保險時長、不同目標價格、不同費率標準、不同行權方式、不同風險保障水平的農業收入保險產品，給農民提供更多的選擇空間。同時，科學選擇計算保險費率的價格波動區間，研究降低農民、合作社的保險繳費比例的可行性，調動農民參與的積極性。另外，在中國農業再保險公司的協調下，探索建立利益共享、風險共擔、合作共嬴的多部門協作機制，為相關保險產品提供審批“綠色通道”，提高農險產品設計和部門對接的效率。此外，要鼓勵銀行等金融機構為合作社等新型農業主體提供保單質押等服務，讓金融更好地服務于農業發展。

四、結語

2020年突如其來的新冠肺炎疫情擾動全球，加上沙漠蝗災、臺風等自然災害不斷，全球性糧食恐慌情緒迅速提升，一些國家還采取了限制糧食出口等貿易保護措施。基于復雜的國內外形勢，我國加快建立高效、可持續的糧食生產支持保護機制顯得尤為緊迫。本文基于現行糧食生產支持保護體系的不足和問題，結合我國實際，提出了建立以“險補結合”為特點的新型糧食生產支持保護體系的新思路。這一新思路的關鍵在于構建“新型農業保險體系”，并組建專門的農業再保險公司。從目前的分析和測算結果看，基于新型農業保險的糧食生產支持保護機制，有利于減輕財政負擔、提升補貼效率、完善農業保險體系和保障農民收入，也有利于盡早實現WTO規則的要求，構筑起支持糧食生產的長效機制。接下來，在政策實踐中，建議按照“穩價格、提收入、調結構、促轉型”的思路，統籌規劃以新型農業保險為核心的糧食收入支持體系與現有的糧食支持保護體系的協調，力爭做到改革環環相扣、互相協同、整體推進。

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責任編輯：李?蕊