美國高等教育認證近期改革針對的問題及具體舉措分析

摘? ?要：美國高等教育近年來質量堪憂，學生債務和貸款違約率居高不下。時值《高等教育法》再授權之際，外加政府精簡監管改革的推動，立法及行政機構針對認證制度目前出現的高校和認證機構負擔加重、核心功能低效，阻礙創新和限制學生流動、無法保證學生權益等問題，提出了諸多改革舉措：其中已經付諸實施的包括精簡監管，引入競爭機制和保護學生利益;仍在商討中的舉措包括聯邦教育部應設立學生學業成就標準，認證/認可中實施差別性評估，全面公開認證信息。

關鍵詞：美國高等教育 認證制度 聯邦認可制度

認證制度在美國有著百余年的歷史，這種以同行評估為核心的自愿性（voluntary）評估制度作為美國高等教育基本的質量保障機制，為美國高等教育作出了巨大貢獻。但近年來，這種認證制度暴露出諸多問題，危及到高等教育的健康發展，因而越來越受到政府、企業界及社會公眾的質疑和批判，陷入了前所未有的困境中。聯邦教育部和參眾兩院自2012年以來，針對高等教育認證存在的問題，提出了諸多改革方案，下面對改革的背景、認證存在的主要問題及改革措施進行分析。

一、認證改革的背景

2012年開始的這次改革背景較為復雜，高等教育內外部的許多因素都對其有著推動作用。下面對這些背景因素逐一進行分析。

（一）高等教育法的修訂提供契機

聯邦政府與民間的認證組織建立關系可以追溯到1952年的《朝鮮戰爭退伍軍人法案》（The Korean War G.I. Bill）的出臺。該法規定：退伍軍人只有在經過聯邦政府認可的認證機構認證的大學接受教育，才能享受聯邦政府的教育資助[1]。聯邦政府正式建立獨立的認可機制是基于1965年的《高等教育法》（Higher Education Act）。該法將接受高等教育的大學生都列為聯邦資助的對象，條件是必須在經過聯邦教育部認可的認證機構認證的高校就讀。此后，聯邦教育部認可的認證成為保障聯邦學生資助被用于合格教育的重要制度。1968年，美國聯邦教育署（The U.S. Office of Education，當時還沒有升級為內閣級的部）根據該法的規定，著手設立認可制度。教育署建立了“認證與院校資格工作團隊”（Accreditation and Institutional Eligibility Staff，AIES）及顧問委員會，并公布了一套認可標準[2]。這標志著聯邦政府對民間性認證監管的開始。《高等教育法》每隔幾年要進行修訂、再授權，而每次授權前，政策制定者、認證組織代表、高等教育界人士甚至媒體都會對聯邦監管進行反思并討論改革的方案。最近的一次再授權是在2008年，聯邦教育部2010年就開始為新一輪的再授權征求利益相關者的修訂意見和建議。直到2020年，參眾兩院議員已經提出多個《高等教育法》再授權的議案，其中多個議案提到了對認證制度的改革。《高等教育法》的再授權已經成為立法部門對認證制度進行周期性改革的重要契機。

（二）高校學生成就堪憂

美國固然有許多世界一流的大學，但整個高等教育系統的學生成就十分堪憂。這首先表現在大學生較低的按時畢業率。最新數據顯示，全美2012級四年制本科生的按時畢業率是43.7%[3]。這意味著有半數以上的本科生沒有在規定的時間內完成學業。根據經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development， OECD）的調查，美國25～34歲的人口中，擁有學士學位的人數所占的比例在OECD國家中排第12名，只處于中等水平[4]。其次，部分學生的學習收獲較少。據調查，有45%的學生在大學前兩年的學習中沒有任何顯著進步;36%的學生在大學四年的學習中沒有任何明顯的進步[5]。最后，部分畢業生不具備基本的職業能力。調查顯示，有1/3的工商企業界領導者認為，大學沒有培養出具備企業界所需要的基本技能和能力的畢業生;而且他們中有超過1/4的人認為，具有四年本科文憑的職場新人連基本的寫作能力都不具備[6]。高等教育的這一問題招致了社會公眾和政策制定者的極大不滿。他們將這一問題歸因于認證制度，認為它作為高等教育質量的“守門人”并未有效發揮質量保障作用。

（三）學生債務及聯邦學生貸款還款違約率居高不下

進入21世紀后，美國大學學費飛速上漲。1990—1991年大學教育總費用（含學雜費、食宿費）為6562美元，其中必須交的學費為3016美元;而2009—2010年，大學教育總費用為17649美元，上漲169%，其中必須交的學雜費9136美元，上漲203%[7]。許多中下層收入的學生不得不依靠各種資助來完成大學教育，其中貸款是主要形式。2011年，有2/3的大學畢業生身負貸款債務，平均每人為2.66萬美元[8]。2010—2011年，學生貸款債務達到了當時有記錄以來的最高峰1萬億美元[9]。從學生貸款的來源看，聯邦政府是學生貸款的主要來源。在2010級本科生中有40.3%接受聯邦貸款[10];全日制研究生中有63.9%的學生接受聯邦貸款[11]。按照貸款的約定，學生在就業后應按時還貸，而實際上，有相當比例的學生沒有能力按時還貸。據美國聯邦教育部的統計數據，二年期貸款的違約率由2007年的6.7%上升至2001年的10%[12];三年期貸款的違約率由2009年的13.4%上升至2010年的14.7%左右，2011年略有下降，為13.7%[13]。債務和貸款的增加給學生及家庭帶來沉重的負擔，也成為困擾聯邦政府的嚴重問題。學生債務和貸款違約率偏高，原因是多方面的。其中，高校負有一定責任，如學費較高，導致部分學生不得不借貸;高校要求不嚴，培養質量不高，學生可能延期畢業，導致債務的增加;也有可能畢業后就業困難，學生收入低，沒有能力及時還款，從而造成還款違約率有所增長。為此，聯邦政府的政策制定者將貸款違約率視為衡量學生成就和高校績效表現的重要指標之一，主張通過認證這一衡量機制來評估高校在這方面的表現，從而促進這一問題的解決。

（四）聯邦政府全面精簡監管改革的助力

近十年來，隨著聯邦政府作用的不斷強化，聯邦監管在各領域監管的廣度和深度都在不斷擴張。這在增加各領域的有序性的同時，也給監管對象帶來了各種問題。2017年2月，聯邦政府發布行政命令《執行監管改革議程》（Enforcing the Regulatory Reform Agenda），要求政府各部門對監管進行全面檢查，對不必要的監管進行精簡化改革。2017年6月，聯邦教育部時任部長貝齊·德沃斯（Betsy DeVos）發布公告，“就聯邦教育部監管哪些地方可以廢除、替代、修改公開征求意見”[14]。對認證的監管是教育部監管的重要組成部分。這期間，國會設立的聯邦教育部認可的咨詢機構——全國院校質量與誠信咨詢委員會（National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity，NACIQI）專門組建了下屬委員會，為精簡化改革提供建議。這次聯邦政府對監管的全面精簡，直接推動聯邦教育部對認可的規則、程序以及機制進行評估和反思，因而也成為推進認證改革的最新力量。

在新一輪《高等教育法》再授權之際，美國高等教育長期未愈的沉疴和持續加重的新疾，成為聯邦政策制定者重點關注的問題。政策制定者的歸因和解決方案不約而同地落到了高等教育認證上。而近兩年的聯邦政府監管的精簡化改革作為助力因素，則加快了聯邦教育部對認證監管的改革進程。

二、認證改革針對的問題

美國的認證制度自產生以來一直有著高等教育質量“守門人”的美譽。作為一種高等教育內部基于會員制的同行評估，認證有著其他類型評估制度無法比擬的優勢：充分體現著學術界內行人士對教育質量的判斷;彰顯了高等教育系統的學術自治，更易獲得高校的認同;學校自評、現場評估、委員會評估與公眾評論多維度融合的評估模式能夠幫助高校發現自身的優勢和問題;周期性再認證也更有利于保持對教育質量的長期監控和保障。盡管認證制度有著諸多優勢，但是在社會環境和高等教育都在經歷巨大變化的今天，這項古老的制度越發表現出歷經歲月之后的力不從心、因循守舊和不合時宜。具體來說，其問題主要來自以下五個方面。

（一）認證加重了認證機構和高校的負擔

認證加重認證機構和高校負擔主要來自兩方面。一方面，聯邦教育部認可的要求繁多。認證機構的代表組織高等教育認證理事會（The Council for Higher Education Accreditation，CHEA）曾統計過：“有關認證的法律長達10頁，行政規章27頁，細則88頁。聯邦教育部還經常下發一些非正式的指導性信函。總共加起來，認證機構必須達到200個獨立要求才能獲得認可，而且每五年就要進行一次認可，每年需要提供達標情況報告”[15]。而聯邦教育部認可要求既涉及認證機構，也涉及高校，往往是通過認證機構來給高校提要求。例如，聯邦教育部認可中規定認證機構必須要求高校進行“實質性變化通報”（Substantive Changes Reporting），而聯邦教育部規定的“實質性變化”涉及方面較廣且要求較細。高校稍做一些改變就要上報認證機構并準備材料應對評估，給認證機構和高校都帶來了沉重負擔。另一方面，認證的復評環節工作量大。認證機構要求每隔若干年要進行復評，重新判斷其是否符合認證標準。對高校而言，復評的時間和經濟成本都相當“可觀”，如范德堡大學（Vanderbilt University）文理學院每年花費在認證相關事務上的時間大約有5000個小時，工程學院要花費6250～8000個小時[16]。而學校還需要對教職工的付出支付相關費用。杜克大學（Duke University）曾計算過，在最近一次認證復評的兩年時間里，學校給教職工支付的費用達到150萬美元，另有50萬美元花費在滿足認證的各種要求上[17]。除了這些間接費用，高校支付給認證組織的會員年費、現場評估費等直接費用也相當驚人，密歇根大學最近一次復評中支付的直接費用達到100萬美元之多，總計的費用達到130萬美元[18]。此外，高校若想開展一些改革創新項目，不但必須提前向認證機構通報，得到認證機構的評估，還要要支付相關費用。高校為認證付出如此巨大的成本，收益卻甚微。因為這些要求主要為了數據的收集與上報，有些與質量提升并無關系。對質量一流的高校來說，更是得不償失，耗資百萬，僅僅證明了無需證明的質量。這無疑也是資源的浪費。

（二）認證核心功能低效

保障高等教育質量是認證的核心功能，但這一核心功能的有效性卻備受質疑。從人才培養來看，美國高校的畢業率一直較低，還不到一半。對于這一問題，認證組織多年來似乎并沒有積極地采取相關舉措。相反，對于畢業率極低的院校，認證機構竟然都給予通過。《華爾街日報》曾披露，有11所通過區域性高校認證的四年制高校的畢業率不到10%[19]。從學生學習質量來看，認證機構雖然在20世紀90年代就將學生學習結果評價（Student Learning Outcomes Assessment）納入對高校的認證標準中，但并沒有提供具體的學術標準。為此，在對高校進行認證時，不太重視評估高校對學生提出的學業要求和學習效果。參議員拉瑪·亞歷山大（Lamar Alexander）曾引用多項研究數據說明獲得認證的高校對學生學業要求較低：一半的學生一學期沒有一門課程的作業量超過20頁;學生的學習效果也不甚理想，近1/3的學生經過四年學習，在批判性思維、分析性推理等重要能力上沒有任何顯著的提升[20]。綜上，認證在體現高校質量的兩個重要方面——學生畢業率和學習質量方面都沒有充分發揮應有的作用。作為高校教育質量的“守門人”，沒有守好質量這道門檻，這是引發認證改革的關鍵原因。

（三）認證阻礙高等教育競爭創新

自20世紀90年代中后期開始，隨著現代信息技術的突飛猛進，基于互聯網的新型高等教育機構開始大量出現。其中最具代表性的就是會員大會（General Assembly），它主要為學生提供軟件編程、數據分析、產品設計等工業領域的技術培訓。該機構聘請企業界的從業人員擔任教師，傳授最實用、最前沿的技能，僅10周就能完成一項技能的學習[21]。這些新興教育機構顛覆了傳統大學的基本理念：沒有終身教職的教師，不頒發學位或證書，沒有實體校園和學校治理結構，完全不符合認證組織現行的認證標準。但這些非傳統教育機構能夠為學生提供價格低廉但質量上乘的教育資源，使其在較短的時間內獲得較大的學習收獲，從而滿足不同類型學生的多樣化需求。這就與傳統高等教育形成了競爭態勢。面對新型高等教育提供者，認證機構的反應比較遲鈍，沒有及時將其納入認證范圍。即便有些認證機構后來納入了，也沒有在認證標準上及時做出調整。由于缺少認證機構的認證，這些接受非傳統高等教育的學生常常無法獲得傳統高校的學分認可，也無法獲得聯邦資助。這實際上阻礙了新興機構與傳統機構的平等競爭，在客觀上對這種創新性高等教育模式的發展造成了障礙[22]。此外，認證中的“實質性變化通報”要求高校在院校目標、專業設置以及學位頒發上有任何實質變化都要通報認證機構，由其進行評估，通過后才能正式實施，且需要支付相當高的評估費用，這也迫使高校減少對創新性改革的嘗試[23]。創新是高等教育發展的動力和活力所在，認證阻礙教育創新，也就阻礙了高等教育進一步發展的通道。這也是認證改革勢在必行的主要原因之一。

（四）限制學生教育流動

美國院校認證組織最初是由地理位置上比較靠近的高等教育界人士自發聯合，商討大學入學標準時形成的。目前美國有8個院校認證組織，分別負責新英格蘭（東部）、西部、南部、西北部、中北部、中部六大區域內各州的高校的認證①。這種區域分割的認證體系，雖然能夠使認證更好地適應本區域內高等教育的發展水平和特點，但也有嚴重缺陷。由于各區域認證組織的認證標準對招生標準、課程學分、畢業要求都有著不同的規定，這就使得不同認證區域高校的學生，在轉學時遇到了學分認可的問題。許多高校不愿接收來自其他認證區域高校的轉學或升學的學生。有的院校雖然接收，但卻不認可原來學校的學分，要求學生重修。這不僅助長了歷史上高等教育發達地區高校的精英主義，而且很大程度上限制了學生的教育流動[24]。特別是非傳統學生，如就業后尋求繼續教育者、退伍軍人等，他們出于各種原因不得不進行教育流動，而認證對其教育流動的限制對這類學生終身學習、適應職業和社會新變化造成了一定的消極影響。這既違背了建立銜接暢通的高等教育系統的價值理念，也妨礙了高等教育更好地服務于現代知識經濟社會發展的需要。

（五）認證無法保護學生權益

美國高等教育認證是高等教育內部專業人士進行的一項同行評估活動。在傳統意義上，它代表的是高校和教師的立場，而缺少學生立場，因而常常會忽略學生的利益。比如，認證的過程和結果的公開程度不高。盡管20世紀70年代，聯邦政府就促進認證的透明化，但“認證系統的大部分仍處于黑匣子中”“其透明度非常有限”[25]。有些高校進行虛假宣傳，欺騙學生;有些高校官司纏身;有些高校瀕臨倒閉;認證機構對這些信息都不能及時公開。認證缺乏透明度導致教育質量相關信息的不對稱，削弱了其質量預警、監督和保障作用，損害到學生的根本利益。另外，聯邦政府在對認證機構的監管中，也會出現忽略學生利益的情況。例如，聯邦教育部認可的標準規定，當認證機構發現高校或專業不遵守認證標準時，必須立即啟動懲罰性措施。由于這些高校沒有足夠的時間安排學生去其他院校學習，當懲罰措施是取消高校的認證時，就對學生非常不利。對于即將畢業的學生來說，如果學校失去認證資格，他們就畢業自沒有獲得認證的學校，對將來的就業和申請從業執照都會造成很大的困難。[26]

認證本來是高等教育眾多利益相關者信任和依賴的制度，學生和家長靠它選擇學校，聯邦政府靠它分配學生資助，州政府靠它頒發從業執照，用人機構靠它判斷畢業生學歷質量。認證出現的各種問題，對這些利益相關者產生的影響是較大的，所造成的各種次生問題會波及整個社會。為此，對認證進行改革成為本次《高等教育法》再授權關注的焦點之一。

三、認證改革的具體舉措分析

在美國聯邦政府層面，直接參與高等教育認證改革政策制定的是立法機構（包括議員、負責高等教育立法審議的委員會和國會特別工作組）和行政機構（主要指聯邦教育部），高等教育界（包括認證界）則通過咨詢商議、公開信評論等方式間接參與。針對認證出現的問題，從2012年至今，直接參與主體提出了一系列改革建議性文件，如2012—2018年，聯邦教育部認可的咨詢機構全國院校質量與誠信咨詢委員會共提出的3份政策建議報告;2015年3月參議院教育委員會主席拉瑪·亞歷山大公布的白皮書草案《高等教育認證：理念和建議》;參議院建立的“高等教育聯邦監管特別工作組”（The Task Force on Federal Regulation of Higher Education）公布的報告;2016年9月，參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）提出的《認證改革和加強問責法案》議案;2018年12月，聯邦教育部發布的《反思高等教育之認證改革》;2019年10月，眾議院議員博比·司科特（Bobby Scott）等提出的《大學教育負擔能力法》議案，其中也有改革認證的條款;2020年6月2日，眾議員羅麗·特拉漢（Lori Trahan）提出的《認證改革法案》的議案;2020年7月，聯邦教育部公布修改后的新的認可標準。這些報告和議案提出的改革建議有些已經付諸實施，有些仍在討論中，下面從這兩方面對這些舉措進行分析。

（一）已實施的改革舉措

1.精簡聯邦監管，增加認證靈活性

對于認證負擔過重，核心功能低效的問題，國會、聯邦教育部以及高等教育界非常一致地認為：最重要的根源是聯邦政府對認證機構的監管過多過細。2020年7月，聯邦教育部公布的新的認可標準修改了“實質性變化通報”的內容，刪除了一些不必要的要求，縮小了需通報的范疇，明確規定高校只需通報那些“影響大、風險高”的變化，如學校或其專業在教育目標和任務、法律地位、所有權和管控形式上發生變動;增設與最后一次評估時的專業明顯偏離或教學方式有重要改變的專業;將本科專業拓展為研究生專業;新校區校址的增設等[27]。此外，還引入了實質性合規（substantial compliance）的概念。所謂“實質性合規”是指“認證機構向聯邦教育部證實其已經有了必要的認證政策、實踐和標準，總體上忠實地執行這些政策、標準和實踐，或擁有必要的認證政策、實踐和標準，但存在著需要進行微小修改才能表明其實踐合規[28]。這一改革加大了聯邦教育部認可的寬容度和靈活性，使認證組織不必因為無關緊要的小問題而重新走一遍認可程序。聯邦教育部改革的主旨是非常清晰的，即通過精簡監管來給高校和認證機構減負，從而讓其能夠將精力放在更重要的與質量相關的要求上。

2.打破院校認證壟斷，引入競爭機制

針對認證阻礙教育創新和學生教育流動的問題，參議員亞歷山大提出的改革舉措是打破院校認證的區域性壟斷格局，引入競爭機制[29]。2020年新的認可標準將這一建議付諸實施，規定“當高校的分校或其他校址在認證機構的認證區域內的某一州時，不要求認證機構認證其在同一州的主校區;認證機構可以只認證本區域某一州內的分校或其他校址，而不必接受該州或美國境內其他院校的認證申請[30]。這一規定意味高校可以選擇不同認證機構，認證機構也可以跨越傳統的認證區域進行認證，而同一州內也會存在多個認證機構。也就是說，高校和認證機構都有了選擇權。這有利于促進認證機構將橫跨多個認證區域的遠程教育/互聯網教育等新的教育形式納入認證范疇，更為重要的是，打破了認證機構區域壟斷性，促進了認證機構之間的競爭。競爭使長期以來有著固定客戶的認證機構有了生存的危機，由此，必然會激發求生的動機。這種動機會使認證組織主動削弱其保守性，積極調整自己，適應認證服務對象的需要。它們會保持開放探索的心態，不斷追求認證范圍的拓展，在認證內容和方法上進行創新，同時也會秉持服務高校的宗旨，包容高校的各種教育改革創新的嘗試。這將在評估層面打破創新的壁壘，為維持整個高等教育系統創新發展提供適應的空間。

3.加強信息公開，保護學生利益

國會、聯邦教育部以及高等教育界都非常贊同增加認證透明度，保障學生利益。2016年6月，聯邦教育部開啟了認證機構儀表（Accreditor Dashboards）項目，要求認證機構在通過聯邦教育部認可后的周期性認可的評估中，系統公開其認證高校的各種數據信息，主要包括以下四方面：認證機構認證的高校的績效和學生學習結果;認證決策活動及收集的數據;有關學生學習成就的標準和實踐;認證機構提升專業和院校質量的活動。目前公布的具體數據包括學校基本特征、學校收入、學生畢業率、畢業生收入、學生貸款償還情況及貸款違約率、取得聯邦學生資助的總額、畢業生債務中數等[31]。2020年，聯邦教育部新的認可標準也較多地從學生的立場出發，修訂了過去認可標準中損害學生利益的相關條款。如在對違規高校的處理上，將以往的“立即采取懲罰性措施”修改為“應保留其認證或預認證資格，給予高校充分的時間轉移學生去其他學校或完成學業”;“允許認證機構可以只對違規的專業或分校進行處罰，而不是處罰所有專業或整個學校”[32];還要求認證機構制定“回溯應用認證決定政策”（Policies for Retroactive Application of an Accreditation Decision）[33]，保護高校初次認證期間首屆畢業生的利益。認證機構在評定新的高校/專業時，都要求其要有一屆畢業生。而這一屆畢業生在畢業時，高校/專業尚在認證過程中，還未獲得認證，導致其學歷就來自非認證學校。非認證學校的學歷對學生未來升學和就業都是很不利的，也不公平。增加回溯性認證是為了避免在認證過程中損害學生利益。不難看出，聯邦教育部在維護學生利益方面是比較全面和精細的。

綜合看來，已實施的三項舉措抓住了認證問題的主要根源——監管過多，打破了一個弊端明顯的傳統——區域性壟斷，最后落在維護學生利益上。這三方面是國會、聯邦教育部和高等教育界（認證界）觀點比較相近的層面，因此較容易達成共識，并付諸實施。但在其他層面，存在不少分歧和爭論。

（二）商討中的改革舉措

1.教育部應設立學生學業成就標準

針對認證質量保障功能低效，導致學生學習效果不理想的問題，參眾兩院議員提出了聯邦政府干預學生學業成就評價標準制定的改革建議。參議員沃倫等人認為，聯邦教育部應要求認證組織必須用畢業率、貸款償還率、貸款違約率、就業率等指標衡量學生的學業成就，同時還應為高校設立這些指標的基礎門檻[34]。眾議員司科特等人的議案則建議成立由聯邦教育部、認證組織、各類型高校以及學生代表組成的技術小組，由該小組制定一套評定學生完成學業情況（畢業率和上學/轉學率）、學習過程（留級以及學分累積）以及就業情況（執照獲取、工作安排）的指標[35]，而且聯邦教育部應要求認證組織設立就業和績效標準，如果設立標準過低，聯邦教育部有權否決。[36]

議員們的建議遭到了高等教育界的強烈反對，引發了很大的爭議。CHEA分別于2016年針對沃倫的議案、于2019年針對司科特的議案發表公開信，指出議員們的這些建議是“用政府權威取代學術評判和決策，是政府權力向認證和高校的擴張”，“降低了高校和專業自身目標的作用”，“而且使用統一的學業成就標準，不同培養目標和類型的高校并不能夠衡量出真正的學生培養質量”[37]。事實上，議員們提出的這些量化指標大都是一些易于收集且十分表面化的數據，很多指標，如聯邦學生貸款的違約率的數據和經濟發展、就業狀況、個人生活等多種復雜因素有關，的確很難說明學生獲得的知識和能力水平以及學校的教育質量。而且，數據的收集、整理、公開需要高校、認證組織和聯邦教育部付出一定人力、財力和時間上的成本。因此，這一舉措的實施難度和有效性都難以確定。

2.實行差別性評估

參議院高等教育聯邦監管特別工作組于2015年、 全國院校質量與誠信咨詢委員會于2018年都曾在報告中建議：聯邦教育部的認可和認證機構的認證中都實施差別性評估（Differentiated Reviews）。所謂差別性評估，就是在認可/認證結果裁定過程中，區分高績效和低績效的認證機構/高校/專業，并區別對待。對那些長期以來績效都比較杰出的認可機構或高校，在進行周期性復評時，予以簡化各種手續，縮短評估過程;對那些績效較差的，則進行更為系統和精細的引導[38]。全國咨詢委員會院校質量與誠信委員會甚至更推進了一步，建議為不同院校制定不同的認證標準，采用不同的認證程序[39]。復評是一個大量消耗資源的過程，也要經過自評、現場評估、委員會評定等一整套程序，其本意是維持認可/認證的長期效果。這對于那些績效低或者新建的認證機構/院校/專業是非常必要的，有利于保障其質量底線，并不斷改進和提升。但對于績效表現優異，質量上乘、追求標準的認證機構/院校/專業來說，代表著底線的復評就成為無多少實質意義卻成本高昂的形式。

實施差別性評估，可謂一箭三雕：一是減輕高績效認證機構/院校/專業的負擔，使其可以將用于復評的各種資源用于本校學生培養，并定位更高的教育質量目標;二是可以大幅減少認證機構的工作量，使其可以全力聚焦少數低績效的高校，為其提供更加系統和精準的引導和幫助;三是績效較差的高校/專業由于得到認證機構的特別關注，將有更大的幾率提升教育質量，從而早日走出發展的困境。但是這一改革針對的是認證的基本程序，涉及認證傳統根基。更為重要的是無論是高校還是認證機構，高績效和低績效劃分的標準是難以確定的，評定也比較困難。若有不慎，在解決當前認證負擔過重的問題之后，可能會更加降低其質量保障的核心功能。

3.全方位提高認證透明度

針對認證信息不透明，失去其應有的質量標識意義，從而損害公眾，尤其學生利益的問題，參眾兩院多個議員的議案都不約而同地提出加大認證信息公開的改革舉措。參議員沃倫的議案認為，聯邦教育部應對認證信息公開進行規范，要求認證機構應強化對正在接受欺詐調查或有訴訟的高校的認證評估，并及時公開問題高校的相關信息，發揮預警作用[40]。眾議員特拉漢的議案則認為，聯邦教育部應要求認證機構提供更為詳盡的高校信息，包括審計報告、專業評審、學生意見、風險評估、公眾評論等信息;并建議聯邦教育部網站建立公共數據庫，提供有關認證組織現場評估、最后審核和評定裁決的各種報告以及高校涉入司法訴訟等信息;聯邦教育部還應公開其對認證機構進行認可的過程及結果信息，如有關認證組織是否通過認可的評定文件以及認證組織在認可中進行申訴的相關文件。[41]

議員們之所以強調更為廣泛的信息公開，一方面是因為信息公開已經成為政府強化問責、促進高校提升績效水平的重要手段之一;另一方面則是為了保護學生的利益。將認證過程和結果及其意義，高校狀態及績效表現，甚至認證組織接受政府監管的信息都呈現在公眾面前，對于高等教育消費者——學生和家長尤為重要。學生在選擇高校時，面臨著嚴重的信息不對稱問題，常常由于缺乏準確的質量信息而受騙上當，利益受損。全面公開高校認證的相關信息能夠提高學生掌握的信息的質量和數量，減少或避免由于信息不對稱帶來的利益損害，達到保護和服務學生的目的。政策制定者們的這一建議得到高等教育界的贊同[42]，但實際上，在具體技術層面需要認證機構和高校投入較大的資源。大量的信息和數據采集也有增加認證負擔的可能。

這次聯邦政府改革緊扣認證存在的具體問題，其出發點和核心目標一如既往地鎖定教育質量和學生利益，而所采取舉措則是沿著兩個看似相反的方向展開的：一條路線是減少政府監管，為認證組織減負，另一條路線卻是增加政府監管，加強對認證的直接干預，甚至到了干預認證標準具體內容的地步，后者則是前所未有的。這兩個方向的思路看似相反，但并不矛盾，它反映出政府對其在認證中作用的調整及對監管效果的重視。美國認證制度存在問題的原因是錯綜復雜的，因而，對其改革注定是一場不斷探索、試錯和修訂的持久戰。

注釋：

①中部和西部地區都各有兩個認證組織，分別認證高級學院及大學和初級職業學院及社區學院。中部地區有中部各州高等教育認證委員會（Middle States Commission on Higher Education）和中部各州中等學校認證委員會（Middle States Commission on Secondary Schools）。西部地區有西部學校與學院協會-高級學院與大學委員會（WASC Senior College and University Commission）和西部學校與學院協會-社區及初級學院認證委員會（Accrediting Commission for Community and Junior Colleges Western Association of Schools and Colleges）。

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編輯 呂伊雯? ?校對 娜迪拉·阿不拉江