黨內法規實施評估制度研究

張凌鳳

（廣東省直屬機關工作委員會黨校 廣東廣州 510600）

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強有力的領導下，黨內法規制度建設取得了顯著成效，黨內法規制度體系的四梁八柱逐漸搭牢，已經達到了“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系”[1]的目標要求，黨依規管黨治黨的能力和水平顯著提高。雖然，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）對黨內法規實施后評估工作作出了明確規定，但由于缺乏系統化、制度化的規范保障，實施效果不盡如意，加強對黨內法規實施評估制度建設迫在眉睫。

一、建立黨內法規實施評估制度的必要性分析

（一）黨內法規實施評估制度是構建科學完備的黨內法規制度體系的重要組成部分

黨內法規制度體系是一項系統性的工程，包括黨內法規立法、修改、廢止、解釋、備案、清理、評估等各個環節，每個環節環環緊扣、同向發力，有條不紊推進各項黨內法規制度有序運作，共同構成科學完備健全的黨內法規制度體系。黨內法規制度體系建設本身不是一蹴而就、一勞永逸的，需要在實踐過程中不斷豐富、完善。黨內法規實施評估制度能夠很好地對黨內法規實施效果進行科學分析研判，及時發現當中存在的問題，并提出有針對性的解決方法，從而促進黨內法規體系不斷完善、優化，為黨內法規的“立、改、廢”等工作提供重要依據，對推進黨內法規制度體系優化和更新，確保黨內法規制度切實有效實施具有重要意義。

（二）建立黨內法規實施評估制度是全面從嚴治黨、依規治黨的有力保障

黨的十九大報告明確：“新時代黨的建設總要求是堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”[2]。全面從嚴治黨是黨管黨治黨的重大舉措，依規治黨作為管黨治黨的有力抓手，是深入推動全面從嚴治黨的重要保障。加快形成科學完備健全的黨內法規制度體系是全面從嚴治黨和依規治黨的關鍵舉措。目前，黨內法規制度體系的基本已經形成，但是仍然存在制定工作不平衡、制定內容不夠科學全面、制定質量有待進一步提高等問題，上述問題的存在嚴重影響黨內法規的制定質量及其遵守執行，減損了全面從嚴治黨、依規治黨的實際效益。建立黨內法規實施評價制度，通過對黨內法規制度實施情況進行分析評估，對黨內法規進行查漏補缺、完善規范，確保黨內各項法規制度落到實處，真正發揮效能，為推進全面從嚴治黨不斷深入提供制度保障。

（三）建立黨內法規實施評估制度是推進黨的治理能力和治理水平現代化的迫切需要

黨的十九屆四中全會指出：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，把我國制度優勢轉化為國家治理效能。”[3]中國特色社會主義制度的最大優勢和最顯著的特點就是中國共產黨的領導，辦好中國的事，關鍵在黨。黨內法規作為管黨治黨的重要依據，對規范黨組織和黨員行為，增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力具有重要作用。當前，隨著全面從嚴治黨不斷深入，黨內法規滯后于實踐的發展和形勢任務需要，存在不適應、不協調、不銜接、不一致的現象也時有發生。這些問題，不僅影響了黨內法規執行效果，同時也影響了黨的治理能力和治理水平。要解決這些問題，必須要對黨內法規進行全方位的“體檢”和“健身”活動，通過對黨內法規實施情況進行全面檢查評估，從中發現問題，并提出相應的解決方案，從而有效地提升黨內法規質量、增強黨內法規的實效性，不斷推動黨依規治理的能力和水平提升。

二、黨內法規實施評估的構成要素

（一）評估主體

評估主體是指對黨內法規具有評估權的單位和組織，它包括黨內法規的制定主體和執行主體、第三方主體。制定主體主要是指黨內法規的制定機構、起草部門和單位，根據《條例》和《中國共產黨黨內法規備案規定》的相關規定，黨內法規的制定主體主要包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委。這類主體直接參與黨內法規的制定和起草過程，對黨內法規制定的目的、依據、內容非相對熟悉，在評估過程中具有很高權威性。執行主體主要是指參與到黨內法規中的具體執行機關，這類主體熟悉黨內法規的實施狀況，能及時發現實施過程中存在的問題，并能提出有針對性的意見和解決方案。第三方主體主要是指根據評估需要，參與到評估過程中的一些社會組織和個人，如一些與評估內容有利害關系者、專業評估機構、專家學者等根據相關部門的委托或授權參與到評估活動中，確保評估活動順利進行。在實踐中，需要根據評估內容和評估任務確定不同的評估主體，從而確保評估活動的科學性和客觀性。

（二）評估對象

評估對象主要是指評估主體所選擇的被用于評估的黨內法規。評估的作用在于“發現問題、反饋問題、解決問題”，如何正確地選擇評估對象是開展評估工作的前提條件，尤其是對一些不合時宜、不切實際、質量不高、功效不大的黨內法規進行有針對性篩查。現實中，根據評估對象的性質不同可以分為以下幾類：一是尚未審議存在爭議的黨內法規，這類黨內法規尚處于起草階段，對其進行評估能夠避免在未充分調研論證的基礎上盲目的“立法”，導致黨內法規無效實施；二是經過相關部門清理后，需要修改的黨內法規，針對這類評估對象，主要對既存的問題進行梳理分析，并提出相對處理辦法和意見建議；三是暫行或試行黨內法規，在實施了一段時間后，對其實施的效果進行評估，從而做出是否繼續實施或是否進行修改的建議；四是實施過程中存在較大爭議的黨內法規，這類的評估對象是否存在瑕疵，能否繼續履行有待進一步斟酌；五是其他有待評估的黨內法規。針對不同評估對象，評估的方法和標準有所區別，只有明確了評估對象，才能制定行之有效的評估方案，從而得出有益的評估結論。

（三）評估標準

評估標準主要是指在對黨內法規進行評估過程中所依據的各項指標因素，主要解決評估依據問題，對整個評估工作的開展具有重要的指引和導向作用。它不僅包括對黨內法規本身質量的價值判斷，還包括對黨內法規實施效果的事實判斷。不同的評估對象，評估標準會有差異，制定科學、系統、可操作的評估標準是黨內法規實施評估體系的重要組織部分，對黨內法規實施評估結論的產生具有決定性的作用。根據評估標準的適用范圍不同，可以將其分為一般標準和具體標準，所謂一般標準，又稱共性標準、普遍性標準，它是對黨內法規實施的基本要求，是最基本的價值追求，這樣的標準主要適用于對黨內法規的一般性評價，包括合法性標準、合理性標準、協調性標準、規范性標準等。具體標準，又稱個性標準、特殊性標準，它是對某一具體的黨內法規實施的具體要求，根據黨內法規的目標、任務不同，在評價標準的設置更加針對性和具體性，或者是將一般性的標準具體化。在實踐中，針對不同的評估對象選擇的評估標準有所差別，其中評估對象的性質和數量對評估標準的影響也較大[4]，無論是一般評估標準還是具體評估標準，在選擇適用的時候都需要具體問題具體分析。

（四）評估結果

評估結果是指通過對黨內法規進行全面客觀公正的評估所得出的綜合性結論，并以此作為黨內法規制定、修改、廢止或繼續實施的重要依據。評估結果受多方面的因素影響，評估主體的專業化程度、評估標準的可操作性、評估對象的復雜性、評估方法的科學性等等都會給評估結果帶來一定影響。評估的目的在于針對性地指出黨內法規存在的問題并給出相應的對策措施，最終作用于黨內法規的制定和完善，增進黨內法規的可操作性[5]。如果評估的結果不能對黨內法規制定和完善產生有效影響，就會失去評估的意義，最終評估活動將淪為一種形式。而這種有效影響產生的前提是評估結果必須真實有效，即評估結果必須滿足客觀性、可靠性與有效性的要求。評估結果的真實有效程度與評估結果被采納程度是成正向關系的，評估結果越真實可靠，其被用于指導黨內法規實施的可能性越大。只有評估結果真正有效地作用于黨內法規實踐，并對其產生一定的影響，這才能真正完成評估任務，實現評估價值。

三、黨內法規實施評估的主要內容

黨內法規實施評估貫徹于黨內法規從制定到落實的全過程，根據黨內法規的實施階段不同，可以分為實施前的預評估、實施中的評估、實施后的評估。

（一）實施前的預評估

實施前的預評估是指對黨內法規制定的依據、條件、目的、可行性等內容進行分析評估，它強調的是對黨內法規的制定草案和制定過程的評估，屬于黨內法規實施前的預評估，目的是為了避免不必要的立規或不必要的內容入規，在源頭上對黨內法規的制定質量把關，從而減少和避免立規資源的浪費，提高黨內法規的實施效率。對黨內法規實施前的預評估，包括了對其政治性標準評估、合法性標準評估和合理性標準評估等。政治性標準評估主要是在制定過程中對黨內法規具體內容是否堅持黨的領導、是否符合黨的基本路線方針政策、是否遵循黨的基本原則、是否體現黨的根本宗旨等內容進行評估。合法性標準評估主要是指對黨內法規是否同憲法和國家法律規定的內容相抵觸、相沖突、相違背，是否以黨章為根本遵循，在對同一事項的規定是否同其上位階的黨內法規規定相一致，是否與其同階位的黨內法規相沖突等內容進行評估。合理性標準評估主要是指對黨內法規的內容是否符合黨的建設客觀實際，黨內法規的制定過程是否充分體現民主集中制度，以及黨內法規制定后對其有效實施可能存在的阻礙因素等內容進行評估。當前，對黨內法規實施評估的研究主要是對黨內法規實施后的執行情況和實施效果的評估，對黨內法規實施前的預評估未予以足夠重視。

（二）實施中的評估

實施中的評估主要是指對黨內法規的實施狀態進行評估，它強調的是對黨內法規在實施過程中執行情況的評估，屬于操作性評估和執行性評估，目的是通過評估發現黨內法規在實踐操作過程中存在的問題，并提出解決方案，不斷提高黨內法規的執行力，使黨內法規的內容能夠易于操作，便于實施。對黨內法規實施中的評估，包括對黨內法規的內容及其實施方式進行可行性和可操作性的評估，比如黨內法規的應用程度如何，黨內法規的內容是否具體、操作是否便捷、程序是否嚴謹、配套措施是否完備、自由裁量的范圍是否恰當等等。長期以來，黨內法規“重制定輕執行”的問題使得一些黨內法規成為擺在墻上的“花架子”“紙老虎”，現實中“牛欄關貓”的現象也是時有發生，黨內法規執行難問題是當前急需解決的重要問題。加強對黨內法規在實施過程中的可操作性和可行性評估，通過評估及時發現黨內法規在執行過程中存在的問題，分析其原因，并根據問題對癥下藥及時糾正偏差，是不斷提高黨內法規質量、增強黨內法規的執行力的重要途徑之一。

（三）實施后的評估

實施后的評估主要是指對黨內法規的實施效果進行評估，它強調的是對黨內法規實施后是否達到預期效果、實施實效和收益情況的評估，屬于效益評估和跟蹤評估，目的是通過對黨內法規實施效果和預期目標之間進行分析評估，對于差距比較大的，分析原因，并從中吸取教訓，不斷提高黨內法規制定的預測能力和制定技術，不斷優化黨內法規，增強黨內法規的實施效能。黨內法規實施后的評估主要包括：一是對黨內法規實施后是否達到預期效果的評估，如是同立規時預設的目標是否一致，所規范的不良現象的發生率是否有所降低[6]等；二是實施后對黨的建設及國家治理的具體收效的評估，如是否對管黨治黨、治國理政產生具體影響，在黨內及社會適用中滿意程度等；三是對實施成本收益情況的評估，如是否有利于黨內法規最大效果的發揮，實施成本與規范效果是否成比例等。隨著時代的發展，對黨的自身建設和治理能力提出更高的要求，黨內法規實施后的評估，通過對黨內法規實施后的整體效果進行評估，能夠及時發現黨內法規的不足，并對其做出適時的調整和完善，使其更加適應黨的建設的需要，為優化黨內法規體系提供重要保障。

四、完善黨內法規實施評估制度的意見建議

（一）加強黨內法規實施評估的立法

目前，對黨內法規的實施評估依然停留在形式的規定而非實質上的運用，加強對黨內法規實施評估的立法，通過不斷完善黨內法規實施評估法規和細則，對評估工作作出具體化和可操作性的規定，為黨內法規實施評估活動的開展提供制度依據和現實支撐。一是建立規范化評估制度。明確黨內法規實施評估的主體及其職責權限，科學地界定黨內法規實施評估的對象、評估的標準、評估的程序、評估結果的運用等內容，運用規范化程序，不斷提高黨內法規實施評估的規范性和實踐性，讓評估工作常態化、制度化。二是建立評估后續補充制度。不斷健全與黨內法規實施評估相關制度，包括做好對評估后黨內法規“立、改、廢”工作，加強對黨內法規制定和實施過程的監督檢查，加快健全對違反黨內法規行為追責問責制度等，通過建立健全的評估后續補充制度，確保黨內法規實施評估落到實處，不斷完善和優化黨內法規制定、實施和運用。

（二）規范黨內法規實施評估程序

黨內法規實施評估程序是指黨內法規實施評估所遵循的各項步驟，它是整個黨內法規實施評估制度的重要組成部分，是保證評估活動有序順利開展的必要條件。黨內法規實施評估的具體程序包括：一是啟動評估程序。評估程序的啟動是評估活動的起點，是評估活動順利開展的前提。評估程序的啟動必須要明確啟動條件和啟動主體，也就是什么情況下可以對黨內法規啟動評估程序，以及誰有權啟動對黨內法規實施評估的問題。二是確定評估對象。在有限的評估資源條件下，不可能對所有黨內法規都進行評估，這不現實，也沒有必要。選擇具有評估必要的黨內法規開展評估工作，能提高評估工作針對性和實效性，而怎樣確定評估對象則是一個技術問題。三是選擇評估主體。如前面所說，評估主體包括制定主體、執行主體和第三方主體，根據不同的評估對象、評估內容和評估任務，選擇不同的評估主體，并形成相應的評估機構，如實施前的預評估主要是以制定主體為主，實施中的評估主體主要以執行主體為主，實施后的評估主體更多地強調多方主體參與。四是制定評估方案。評估方案需要因地制宜，對癥下藥，根據不同的評估對象，確定不同的評估方案。一套完整的評估方案應該包括評估目的、評估內容、評估方法、評估時間、評估經費預算等方面的內容，是確保評估工作順利開展的基礎。五是收集和處理評估信息。評估信息是否客觀、真實直接關系到評估結果的客觀性和可靠性。全面詳盡地收集評估信息，并在此基礎上運用科學的方法對收集的信息進行整理和分析，是黨內法規實施評估不可或缺的一個環節，它直接影響之后評估報告的質量。六是形成評估報告。評估報告是通過一系列評估活動最終呈現出來的評估結果，是在對黨內法規制定、執行情況和實施效果進行全面、綜合、客觀的分析基礎上，對其存在的問題和不足提出的結論性評價，為黨內法規制定、修改、調整、繼續實施等提供了重要的參考作用。

（三）完善黨內法規實施評估方法

黨內法規實施評估方法是指在黨內法規實施評估過程中所采用的方式方法。評估方法的科學與否直接關系到評估結果的科學與否，所以選擇合適的評估方法是整個評估工作的關鍵環節。一是定性評估和定量評估相結合。定性評估主要是對黨內法規進行質的評估，多側重于對事物性質和發展趨勢的評估，包括采用專題調研、問卷調查、實地考察、專家論證等方法。定量評估主要是把黨內法規實施情況量化成具體數據的評估，多側重于通過數量關系統計分析的評估，包括采用數據比較分析、成本收益分析等方法。二是內部評估和外部評估相結合。內部評估主要是指黨內法規的制定主體和執行主體的評估，由于他們直接參與了黨內法規的制定和執行，具有一定的權威性和專業性，但這種評估也具有一定的局限性，有“自己做自己的裁判”的嫌疑。外部評估主要是指第三方主體參與的評估，通過委托或授權一些專家或者專業機構等參與到評估過程中，確保評估更加客觀、公正。在評估過程中既要充分發揮內部評估的作用，也要積極調動外部評估的力量，才能得出客觀全面的評估結果。三是分項評估和綜合評估相結合。分項評估主要是從局部入手，對影響評估的各項指標逐一進行評估。而綜合評估主要是從整體出發，把評估的各項指標結合起來進行評估。根據評估的不同階段所采用的評估方法不同，可以以一種評估方法為主，另外的評估方法作為補充，也可以同時幾種評估方法一起運用，也可以先用這種評估方法，再用其他評估方法，視具體情況而定。

（四）建立黨內法規評估結果回應機制

黨內法規評價結果回應機制是指黨內法規制定主體或實施主體在收悉評估結果所提及的問題和建議時，采取什么方式和措施予以回應，從而確保評估結果有效運用的制度機制。健全黨內法規評價結果回應機制能夠避免評估活動流于形式，充分發揮評估結果對黨內法規的指導作用。一是建立評估責任主體和評估結果實施主體的溝通機制。在實踐中，根據評估需要會吸收其他主體或委托第三方主體參與到評估工作。而評估結果實施主體主要是由黨內法規的制定主體和執行主體構成。當評估責任主體和評估結果實施主體不一致時，加強雙方的信息溝通，充分發揮各方主體的作用和功能，不僅有利于提高評估結果運用的效能，還有利于增強評估結果的認同感。二是建立評估結果運用機制。評估結果的運用是一系列評估工作的最終目的指向，直接關系到整個評估活動的成功與否。如果是立法方面的問題，對于評估后發現黨內法規文本質量存在問題影響到制度實施的，可以由黨內法規制定部門依據評估結果所提出的相關建議作出或補充、或修改、或廢止的決定；如果是執法方面的問題，對于評估后發現黨內法規實施過程中存在問題，則需要綜合考慮影響實施的各項因素，在確保執法做到嚴格、公正、文明的同時，確保實施效能的最大化實現。三是建立評估反饋跟蹤機制。對于一項需要長期實行的制度而言，對其評估反饋不應該是一次性的，而應該形成常態化、制度化的長效跟蹤機制。黨內法規制定主體和執行主體，要認真研究評估報告中提出的問題和對策建議，并在一定時間做出反饋意見，評估主體要對評估結果反饋情況進行跟蹤調查，如有必要還可進行再次評估，以達到評估效果。