村莊何以開放？
——基于城鄉融合視角

2021-12-30 19:08:32謝東東趙澤皓孔祥智

南方經濟 2021年8期

關鍵詞：農村

謝東東趙澤皓孔祥智

一、引言

自改革開放以來，我國逐漸打破城鄉二元經濟社會體制，大量農村人、地、錢等要素涌入城市，為我國國民經濟發展提供源源不斷動力，取得了舉世矚目的發展成就。當前，我們正處于百年未有之大變局之中，經濟發展戰略環境面臨復雜變化，為此中央不斷強調轉變外向型經濟發展方式，堅持擴大內需，加快形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。暢通國內大循環需要依托強大的國內市場，誠然，我國具有超大市場的發展優勢(國務院發展研究中心課題組，2020)，但是也面臨著市場體系不健全、市場發育不充分、要素流動不暢的問題(1)參見中國政府網，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》， 2020年5月18日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-05/18/content_5512696.htm。。而正如城鄉發展不平衡是最大的發展不平衡、農村發展不充分是最大的發展不充分一樣，農村市場體系不健全、城鄉要素流動不暢的問題也是整體市場體系建設中的重點和難點，因此2021年中央“一號文件”提出“構建新發展格局，潛力后勁在‘三農’”和“應對國內外各種風險挑戰，基礎支撐在‘三農’”兩個論斷，所以暢通城鄉經濟循環正是暢通國內大循環的重要基礎和保證，其重要性不言而喻、其收益亦不可限量。

農村市場體系不健全、城鄉要素流動不暢的突出特征是農村要素市場化配置呈現水平低、效率低、范圍小，且要素流動趨勢上總體呈現從農村至城市單向聚集。固然這背后是受農村勞動力、土地要素相較于城市而言價格較低、城市工業和服務業部門相較于鄉村產業而言生產率較高從而要素潛在報酬較高，以及鄉村在地理區位、生活方式、文化習俗都具有相對的封閉性等特點支配，因此在世界范圍內，都具有相似性，但是這一問題也與我國特殊的發展經歷密切相關。已有研究過多關注農村要素如何融入城市的問題，比如呼吁農村承包地流轉、宅基地置換抵押以推動勞動力外遷(厲以寧，2008)；開展戶籍制度改革實現農民工市民化(蔡昉，2013)；建立統一規范的就業市場和城鄉勞動力平等就業制度(國務院發展研究中心農村部課題組，2014)；推進新型城鎮化包容性發展，增進農民工身份認同(陳云松、張翼，2015)；開展農村宅基地和戶籍制度聯合松綁發展城市化(周文等，2017)。但總體來看，關注城市要素如何融入鄉村的研究寥若晨星。本文秉持城鄉融合背景下要素流動應是城鄉雙向互動的基本特點，采取鄉村向城市開放的視角，在梳理新中國成立以來我國城鄉關系演化的基礎上，從理論和實踐案例兩個角度探討鄉村對城市要素的開放必要性以及如何開放、開放所面臨的困難，旨在豐富學界討論，填補已有研究領域空白點和薄弱點。

二、從城鄉分割到城鄉融合

城鄉要素流動問題內嵌于我國城鄉發展問題之中，這既有受經濟發展規律支配的共性，也有特殊發展經歷的個性，尤其是與新中國成立初期重工業優先發展戰略有著密切關系，許多學者的研究都關注到了這一點(蔡昉、楊濤，2000；陳斌開、林毅夫，2013)。隨著國家在歷史進程中發展戰略導向變化，我們在站起來、富起來、強起來三個歷史階段中，城鄉經濟社會發展呈現從形成分割、打破分割、開始融合的演進脈絡。

1.站起來：獨立自主開展工業化建設，形成城鄉分割

新中國成立初期，為了國防需要和國家政治安全，我們采取了重工業優先發展的傾斜戰略，但是彼時作為落后的農業國，我國要素稟賦呈現勞動力充裕而資本稀缺的現實局面，難以滿足重工業發展的資本需求，為此市場機制難以支撐重工業產業發展，政府干預勢在必行。我們通過在農村實施了三項制度——統購統銷制度、集體所有制度和戶籍管理制度，構建了分割的城鄉二元經濟社會結構來確保重工業優先發展戰略得以貫徹。

第一，面對薄弱的工業經濟發展基礎，龐大的資金要素需求只能從農業農村中滿足，加之農產品供給較為緊缺，由此實施農產品統購統銷制度，即由國家以較低的價格計劃征購糧棉油等絕大多數的農產品，并實行定額配給，收購指標之外的農副產品也不能在市場上自由銷售。與之同時，我們通過工農產品價格剪刀差的形式，即在產品交換中，抬高工業品價格、壓低農產品價格，二者價格反向偏離其價值，從而以較為隱蔽的方式將農業生產創造的收入用于城市重工業建設，這一方面相較于高額的稅費負擔更容易讓農民接受，另一方面也能夠憑借行政力量強行將農產品價格壓低，抑制其對生活物價水平的影響，為重工業發展提供較為有利的外部環境(孔祥智、劉同山，2013)。據嚴瑞珍教授等學者(1990)的研究，自1952年開始至1978年，我國通過工農產品交換“剪刀差”的形式為工業化建設提供的農村資金超過3900億元，其中1978年農業創造收入的1/4都以該形式流入城市工業建設。

第二，雖然是農民在工業化建設中作出了巨大貢獻，但是在另一方面來說，也是城市工業對農村創造財富的一種變相掠奪。固然這是在一窮二白的落后農業國基礎上開展工業化建設的不得已而為之，兩害相權取其輕，但是無論如何，強行低價征購農產品，損害了農民福利，降低了農民生活水平，以至于農村社會穩定受到嚴重挑戰。與之同時，統購統銷政策的成功施行的關鍵和核心就是計算產品征購量，若保持農戶作為生產經營的基本單位，勢必為統購統銷工作開展帶來難以支付的高昂代價，通過實施人民公社制度，政府征購交易的對象從數以億計的農戶變成以鄉為單位的人民公社，1956年國務院發布《關于農業生產合作社糧食統購統銷的規定》，要求：“國家對農業社的糧食統購、統銷數量，不論高級社或初級社，一般以社為單位。”隨后在實踐探索中，我們逐步構建了“三級所有、隊為基礎”的集體所有制框架，通過生產隊這一基本核算單位直接組織生產，國家掌控了農業生產的全過程。

第三，由于城市重工業的對勞動力要素的吸納作用較為有限，為了維護城市社會穩定以及保障農業生產以滿足生存需求、提供資本積累，我們采取嚴格城鄉分割戶籍管理制度控制和限制農村勞動力流入城市。1954年《憲法》明確規定“公民享有遷徙和居住的自由”，一年后國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，開始進行城鄉統一的戶口登記工作，至1957年中共中央、國務院聯合發布《關于制止農村人口盲目外流的指示》，明確要求采取教育、勸阻、動員返回、禁止招工、遣返等多種方法限制人口流動，1958年國家開始區分城市戶口和農村戶口兩大類，并嚴格控制二者之間遷徙。通過戶籍管理制度，我們人為地割裂了農村和城市，市場無法自由配置勞動力這一最能動的要素，因此城市化水平較工業發展而言長期處于滯后狀態，以至于從1952年開始工業化建設到1978年基本建立了獨立的和比較完整的工業體系和國民經濟體系之時，我國工業占國民經濟比重從17.6%增長到了44.4%，與之同時，城鎮化率卻只是從12.5%提高到了17.9%(2)數據來源：國家統計局，《中國統計年鑒》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。

與之同時，優先發展重工業的傾斜戰略也在城市中產生了大量勞動力失業問題，我們又推動城市青年上山下鄉。1957年4 月8日，《人民日報》發表社論《關于中小學畢業生參加農業生產問題》，號召青年學生畢業后投入農村生產，自上世紀50年代開始，并在文革期間達到高潮的知識青年上山下鄉運動轉移了約2千萬城市青年勞動力至農村(3)數據來源：載于陳斌開、林毅夫，2013，“發展戰略、城市化與中國城鄉收入差距”，《中國社會科學》，第4期，第84頁。，農村真正變成勞動力的“蓄水池”。但相較于大量閑置勞動力，土地的邊際報酬呈現遞減規律，土地的邊際產出水平較低，加之在此時期，我國農村人口大幅增長以及涌入城市大量人口因素，以及集體經營活動對生產激勵機制的扭曲，土地平均產出水平也同樣較低，農村經濟發展可以說陷入了“馬爾薩斯陷阱”。

2.富起來：農村要素涌入城市，打破城鄉分割

改革開放以后，原先計劃經濟時期重工業優先發展戰略衍生出的偏向城市發展的經濟制度和社會政策，對國民經濟健康發展產生較為嚴重的影響。至20世紀70年代末，我國僅有3個省能夠調出糧食，50%的糖、25%的棉依賴進口，我們實現了從糧食出口國到糧食進口國的轉變，落后的農業生產難以提供輕工業的原料、落后的城市化水平難以提供重工業的產品市場(嚴瑞珍等，1990)，城鄉二元經濟結構亟待改變。

為此，國家開始調整城鄉關系，提高糧食收購價格并降低農用生產工業品如化肥、機械價格，與之同時，隨著以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制逐漸確立，政策上不斷賦予農民對所承包土地上生產經營活動的自主權，隨著農民生產的積極性不斷被調動起來，供給上升迅猛。由此，農產品供過于求的局面倒逼產后運銷環節改革，加之統購統銷政策為工業化建設提供資本原始積累的歷史使命已經實質上完成，農產品價格市場化改革開始，市場機制還催動了農業生產結構調整。對于勞動力要素而言，政策上也開始逐步放開流動限制，1980年代國務院頒布了一系列文件提出要保障進城務工農戶的權益(4)如《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》(國發〔1984〕141號)、《國務院關于發布改革勞動制度四個規定的通知》(國發〔1986〕77號)。，隨著1992年黨的14大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，次年中央十四屆三中全會提出允許農民進入小城鎮務工經商，1995年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于加強流動人口管理工作的意見》，進一步允許農民在小城鎮落戶。

固然城鄉分割狀態被打破，但是長期以來計劃經濟體制下傾斜發展戰略的衍生政策如分割的城鄉勞動力市場、農村不合理的稅費負擔、城市偏向型的社會保障體系建設由于路徑依賴的關系，依舊影響國民經濟健康發展，城鄉關系在21世紀之前未能獲得實質改善(Yang，1999；孔祥智，2019)。這帶來了許多不良結果，首先是城鄉收入差距繼續擴大，自1984年中央發布《關于經濟體制改革的決定》提出加快城市經濟體制改革開始，1985年城鄉居民人均可支配收入比值為2.1，這一數字到了1999年增至2.65，2003年進一步擴大到了3.23(5)數據來源：國家統計局，《中國統計年鑒》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。，以至于有學者研究發現我國世界上城鄉收入差距最大的國家之一(李實，2003)。其次是農民負擔繼續加重，之前農民的負擔主要通過農業稅等(明稅)以及工農產品價格“剪刀差”(暗稅)兩個途徑，此時期以“三提五統(6)即三項村級提留，包括公積金、公益金、管理費；五項交付鄉鎮的統籌費用，包括教育費附加、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費。”為代表的負擔不斷加碼。據統計，1986-1990年，農民提交“三提五統”金額總量達到881億元，這一數字較1981-1985年多出410億元，年均增長超過20%，遠遠高于同時期農村居民收入實際增速(宋洪遠等，2000)。面對上述問題，政策上高度重視，中央于2000年開始進行農村稅費改革試點，2002年黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”，2006年全面取消農業稅，一并取消“三提五統”及其它各項規費和雜費，全部免征牧業稅。

本階段城鄉要素流動特點是農村要素開始憑借市場機制涌入城市，但是要素流動方向較為單一，尚未形成互動。資金要素方面，據周振等學者(2014)的測算，1978-2012 年農村向城市地區凈流出資金大約為26.66 萬億元(以2012 年價格計算)，流出渠道主要為稅費上繳以及金融吸儲，金融機構市場化改革的方向更是加速了農村資金的凈流出(Huang et al., 2006)。勞動力要素方面，1983年外出務工農民數量約為200萬人(7)數據來源：陳錫文，“農民工流動為社會發展帶來機遇與挑戰”，《農民日報》，2008-9-15，第3版。，至2012年全國農民工數量達到2.6億人(8)數據來源：國家統計局，《2012年全國農民工監測調查報告》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm。，大量勞動力向城市產業有序轉移。土地要素方面，我們以較低的耕地征地補償標準為城鎮化建設積累了大量資金，據陳錫文(2004)的統計，截至2001年這一數字就超過2萬億元。城鎮化嚴重滯后的局面也被打破，城鎮化水平上升到2012年的52.6%(9)數據來源：國家統計局，《中華人民共和國2012年國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-02/22/content_2338098.htm 。，較1978年上升了34.7個百分點，年均上升1.0個百分點。總體來看，盡管農村要素單一涌入城市，但是農村也實現了從站起來到富起來轉變，首先是農民收入不斷增加，2012年農村居民人均純收入達到7917元，較1978年增長58倍，扣除價格因素年均增長7.5%；其次是農民生活水平不斷提高，農村居民人均消費支出2012年達到5908元，較1978年增長49.9倍，年均名義增長12.3%；最后是農民消費結構明顯優化，2012年農村居民恩格爾系數為39.3%，較1978年下降28.4個百分點(10)數據來源：國家統計局，《1978年以來我國經濟社會發展的巨大變化》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/06/content_2522445.htm。。

3.強起來：生產要素雙向互動，逐步城鄉融合

隨著中華民族迎來了強起來的新時代，我國城鄉經濟社會發展也逐步開始融合，在政策上面的重要體現是2012年黨的十八大提出“推動城鄉發展一體化”，2017年黨的十九大進一步提出“城鄉融合”。就本階段較之前的變化而言，一方面，國家明確提出走以人為核心的新型城鎮化道路，強調讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，推動推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，不斷推動城市向鄉村開放水平的提高。另一方面，相較于前期要素單一從鄉村流入城市，自本階段開始，大量城市要素涌入鄉村，要素開始雙向互動。

第一是互聯網、大數據等技術要素不斷投入到鄉村。農產品銷售領域電子商務蓬勃興起，2019年全國農村網絡零售額從2014年的1800億元人民幣增加到1.7萬億元，規模擴大8.4倍。其中，農產品網絡零售額高達3975億元，同比增長27%(11)數據來源: http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-07/03/c_1123069827.htm。。僅在疫情期間，2020年一季度全國農產品網絡零售額達936.8億元,增長31.0%，電商直播超過400萬場(12)數據來源: https://tech.sina.com.cn/roll/2020-05-12/doc-iirczymk1238159.shtml。。農業生產領域技術支撐能力顯著增強，科技進步貢獻率從2012年的53.5%提升到2020年超過60%(13)數據來源：中國政府網，《農業科技進步貢獻率超60%——農業農村現代化邁上新臺階》，2021年1月7日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/07/content_5577626.htm。。

第二是在勞動力要素方面，一方面我們加快轉移人口市民化。截至2019年 1億人落戶任務提前完成，農業轉移人口自愿有序實現了市民化，各省(區、市)全部出臺居住證實施辦法，全國已發放居住證超過1億張，以居住證為載體的城鎮基本公共服務提供機制基本建立(14)資料來源：新華網，《城鎮化率44.38%：我國提前完成1億人口落戶目標》，2020年10月7日，http://www.xinhuanet.com/2020-10/07/c_1126580082.html。。另一方面，人才要素不斷投入農業農村發展，僅以脫貧攻堅為例，2013年以來，全國累計選派300多萬名第一書記和駐村干部開展精準幫扶，截至2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊，近200萬名鄉鎮干部和數百萬村干部一道奮戰在扶貧一線(15)資料來源：中國政府網，《人類減貧的中國實踐》(白皮書)，2021年4月6日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。。

第三在資金要素方面，中央明確提出加大財政“三農”投入力度，拓寬實施鄉村振興戰略資金來源，進一步提高土地出讓收入用于農業農村比例調整土地出讓收益城鄉分配格局。僅2019年全國一般公共預算擬安排農林水支出約2.2萬億元，同比增長7%(16)數據來源：財政部，《財政部就“財稅改革和財政工作”相關問題答記者問》，2019年3月7日，http://www.ce.cn/ztpd/xwzt/xzbzt/myjj_333250/index.shtml。，2020年這一數字超過2.39萬億(17)數據來源：中國政府網，《財政部新聞發布會介紹2020年財政收支情況》，2021年1月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/28/content_5583244.htm。。截至2019年末，我國涉農貸款余額35.19萬億元，“十三五”期間這一數字年均增長率超過6%(18) 數據來源：《中國人民銀行.2019年金融機構貸款投向統計報告》，2020年1月23日http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_yhfg/2020-01-23/doc-iihnzahk5981417.shtml，而2020年我國涉農貸款余額同比增長更是達到10.7%(19)數據來源：中國政府網，《2020年我國涉農貸款余額同比增長10.7%》，2021年2月17日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/17/content_5587373.htm。。

隨著城鄉要素雙向互動，城鄉融合成效顯著。就城鄉收入差距而言，2012-2020年城鄉居民人均可支配收入比從3.3下降至2.56，此外，2013-2020年脫貧地區農村居民人均可支配收入從6079元增至12588元，實現年均增長11.6%。就城鎮化水平而言，根據“七普”數據顯示，2020年我國常住人口城鎮化率提高到63.89%，十年間這一數字上漲14.21%，與之同時2020年戶籍人口城鎮化率提高到45.4%。

三、村莊開放的必然性及其現實挑戰

1.開放村莊的必要性

考慮到在工業文明時代，城鎮是國民經濟體系運行的重要支撐，人口在城市聚集一方面產生了公共服務基礎設施匹配需求，促進投資拉動經濟增長(李蘭冰等，2020)，另一方面更憑借人力資本積累、知識溢出效應提升生產效率，為國民經濟發展提供產業支撐(Glaeser and Mare，2001)，此外還有城市服務業部門發展帶動就業等因素，因而已有研究過多關注于城市對農村的開放。但是農村對城市的開放同樣不可忽視，隨著城鄉融合發展趨勢日益強化，研究城市要素融入鄉村既較為迫切又意義非凡(張露、羅必良，2021)。

首先是暢通城鄉要素雙向流動的需要。城鎮化本質來說是人口向城市空間集聚，我國的城鎮化主要驅動力是農村剩余勞動力轉移城鎮非農產業，這背后既離不開農村生產條件改善，農業生產勞動率提高所帶來的“推力”，也離不開城市工業部門擴張所提供就業機會以及更高報酬的“拉力”(Lewis，1954；Fei and Ranis，1964)。城鄉要素雙向流動本質旨在發揮市場在資源配置中的決定性作用，而市場機制發揮作用更離不開統一開放、競爭有序的市場環境(洪銀興，2014)。統一的市場打破城鄉分割，為要素流動提供了平臺，提高要素配置效率，城鄉間資源再配置效應的釋放為提升我國全要素生產率做出重要貢獻(葉興慶，2018)。大量農村要素投入城鎮，享受集聚所帶來的規模效應、學習效應，降低要素交易搜尋成本，提高匹配效率(陸銘等，2011)。但與之同時，集聚的成本也在相應提高，要素交易競爭加劇，伴隨著我國經濟進入新常態，以往高速增長模式難以持續，城市要素回報率也在下降，一個突出表現就是工業化對轉移勞動力的需求不再旺盛(向晶、鐘甫寧，2018)，農村勞動力向城市非農產業轉移是速度趨勢放緩，許多學者認為“劉易斯拐點”已經到來(蔡昉，2010；Zhang et al., 2011)，依靠勞動力廉價供給的高速城鎮化發展模式難以為繼。此外，農村更是憑借現代信息技術發展以及長期基礎設施建設，為承接專業化分工的城市產業提供了外部條件，為城市要素向鄉村擴散躲避競爭、尋求利潤提供了空間。暢通城鄉要素雙向流動，有助于推動城鄉產業發展優勢互補、互為支撐。

其次是鄉村振興戰略全面實施的現實需要。盡管在當下，農村發展面貌有所改觀，農業轉型升級有所成就，但是城鄉差距依舊明顯，鄉村發展底子薄，勞動力要素受教育水平明顯低于城市，鄉村人力資本積累不足。土地要素方面，城鄉土地未能實現同地同權，大量低效利用的集體建設用地難以進入市場，更遑論顯現市場價值。資本要素方面，農村集體經濟發展總體較為薄弱的現實局面仍未改變，新型農業經營主體生產經營融資難、融資貴的問題普遍存在，加之大量農村居民在城市購買房產，為城鎮化建設進一步貢獻資金，以我們對全國東中西部調研數據為例，購置城鎮房產的農村家庭占比大約為20%。為此，鄉村振興戰略必須置于城鄉融合的架構中推進(黃祖輝，2018)，僅依靠農村留守的勞動力和資金，難以支撐鄉村經濟發展，城市優質要素的注入應當是鄉村振興發展的重要動力，打破妨礙城鄉要素自由流動、平等交換的制度壁壘，通過投入現代要素進行改造農業發展產業，使之在農村集聚發展，解決農村發展資源匱乏的問題，對保障鄉村振興全面推進意義重大，推動城鄉要素雙向流動是實施鄉村振興戰略的根本路徑(羅必良，2017)。

最后是重視鄉村的多元價值特點，滿足城市居民多樣化需求。農業具有多功能性，除了經濟功能之外，還有重要的社會、文化、生態、安全等功能已為大家廣泛熟知。但其實農業多功能性作用的發揮離不開鄉村，在發展農村一二三產業融合的過程中，隨著農產品精深加工、鄉村旅游、休閑康養、電子商務等新產業新業態在農村不斷發展，農業的多功能性不斷向農村生產生活生態拓展。換言之，農業多功能性不斷挖掘的過程就是鄉村多元價值不斷顯現的過程，以產業發展為載體，不斷滿足城市居民的創新創業、居住生活、休閑康養、觀光旅游、勞動采摘等需求，開拓農村消費場域。加之我們必須重視新一輪數字信息技術對產業發展布局的沖擊，隨著遠程辦公技術普及、交通基礎設施改善、城市群布局優化、農村人居環境改善、生態環境保護加強，城市居民對鄉村的休閑、居住、生活需求愈演愈烈，亟待滿足。

2.開放村莊的現實挑戰

首先，要素向農村擴散難以形成規模優勢。誠如前文所述，城市中要素競爭環境激烈，回報率下降，為了躲避競爭產業要素擴散至鄉村，傳統勞動、土地密集型農業生產方式被技術、資本密集型現代農業生產方式逐漸取代。但是挑戰在于由工農業不同的生產率決定了要素報酬，要素擴散至農村后難以形成集聚效應，鄉村固有的經營碎片化、農業經營碎片化、居住格局分散化，易造成分工滯后和產業集群受限(羅必良，2017)，規模優勢難以發揮，影響參與市場競爭。

其次，服務產業發展與公共服務供給呈現“質量雙低”的特點，影響對外來要素的吸納能力。一是鄉村人口居住較為分散，傳統農業生產由于面臨監督和激勵的問題，產業分工程度較低，隨著農村人口老齡化趨勢不斷加強以及生活水平的提升，對生活服務業的需求缺口很大，但由于居住分散、人口密度較低，服務業發展也難以發揮規模經濟優勢，無法回避成本高昂的問題。二是在政府提供的公共服務上面，我們的政策著力點是補齊鄉村公共服務的短板，總體來看公共服務的供給較為不足。毋庸諱言，城鄉之間公共服務供給存在不公平現象，大量在城市由政府承擔的服務在鄉村由集體經濟供給，尤其是在經濟發展水平較落后地區，政府的財政收入較少，鄉村公共服務的供給呈現嚴重短缺的狀況。

最后，農村集體產權制度開放性不夠，封閉性較強。黨的十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”以及“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，但是在多年來改革實踐中卻較為保守。主要表現在住房財產權、宅基地使用權以及集體經濟組織相應股份權能的流轉限制在集體經濟組織內部，農村集體經濟內部廣大資源難以在更廣泛的范圍內得到配置，2019年中共中央、國務院頒布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出“允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”，但是同時又嚴格限定于有償收回的宅基地和廢棄的集體經營性建設用地，宅基地退出的機制尚未建立，實踐探索難以展開(孔祥智、周振，2020)。

四、如何推動村莊開放

村莊開放的關鍵應是讓城鄉資源、要素能夠自由流動、平等交換，由于產權是要素流轉交易的基礎，更是資源得以優化配置的邏輯起點(曲福田、田光明，2011)。市場交易本質上是產權的交換，因此村莊開放、城鄉融合的實質應是建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。為此，我們的著力點應當是提升農村集體產權結構的開放性程度，以保障外來人口居住需求為目標，堅持以土地為媒介實現人才、資金等要素聚集，從而順應城鄉人口互動的發展趨勢。

當下農村各類土地制度中，承包地“三權分置”改革早已如火如荼開展并取得相應成效，而宅基地制度改革市場化機制遲遲未能建立健全，我們注意到學界對推動宅基地制度市場化機制改革的批評主要在于認為宅基地是具有集體成員無償獲得、福利性以及具有生存保障功能，不適合推動其產權流轉。其實，宅基地之所以具有社會保障職能是因為在農業集體化改造過程中，由于耕地作為生產資料進行集體化，但是無法解決從公有制耕地轉變為私有制宅基地的矛盾，而不得不將宅基地所有權集體化，并由集體解決新增宅基地使用權分配(田傳浩，2020)。當前的問題是現有大量宅基地閑置、利用率低下，限制農民財產權利的提升以及無法滿足城市人口下鄉居住需求，農村宅基地和住宅作為農民的基本生活資料和重要財產，更是農村發展的重要資源。為此，應積極引入宅基地使用權的市場交易機制，土地應當由市場決定資源配置，政府的各類管制應僅圍繞更好發揮政府作用，保障公共利益，絕非從根本上取代市場(李江濤等，2020)。

宅基地使用權的放活和流轉放在城鄉融合的視角中，其重要意義在于空間上進行重新整合和配置，這既能按照集聚的方式進行配置，糾正以往分散布局所帶來的不良影響，如分散的布局提高了基本公共服務供給的成本；另一方面有助于將宅基地資源配置到使用效率更高的行為主體手中，因此，若局限在農村集體經濟組織內部流轉勢必效果大打折扣，以宅基地改革為核心的村莊開放模式值得探索。但是必須說明的是，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是鼓勵城市居民在農村興建樓堂館所，而是真正吸引資金、技術、人才等要素流向農村，為此應嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，宅基地使用權的流轉開放應與村莊規劃相銜接，與鄉村產業發展規劃相匹配，真正實現一方面拓寬村集體作為土地所有者所分享土地增值收益的渠道，另一方面為村莊的振興貢獻來自城市的要素力量。

四川郫都的實踐探索值得參考，作為成都市周邊近郊區的郫都具有較為豐富的農村改革經驗，多年來不斷探索城鄉融合發展，2007年啟動統籌城鄉綜合配套改革，2015年以來郫都區開展集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，2015年10月率先啟動了農村集體資產股份合作制改革試點，2019年12月包括郫都區在內的成都西部片區入選國家城鄉融合發展試驗區，已有的工作經驗為宅基地改革推動村莊開放奠定了良好基礎。在之前，在耕地占補平衡的原則下，成都市將農村宅基地整理復墾以“城鄉建設用地增減掛鉤”的工作機制實現了宅基地的空間轉移，通過土地區位不同、級差地租的方式帶來了巨大的增值收益。由此，政府通過土地整治將原來宅基地整理復墾為耕地，對這部分置換出來的宅基地進行補償，資金劃撥支付復墾費用、補償農民、開展新居基礎設施建設三部分，農民獲得補償資金在政府統一規劃下自主修建新房，而置換獲得的建設用地指標重新配置。在新一輪宅基地改革中，則突出了以土地為媒介實現人才、資金等要素聚集，推動村莊開放。

具體在實踐探索中，第一，政府內部明確改革隊伍。在區級層面由農業農村、自然資源、產權交易等相關部門和機構人員構成專門的指導小組，為宅基地使用權流轉在政策上、程序上全程給項目提供指導。與之同時，選擇農村集體經濟組織健全、農村宅基地管理規范、鄉村產業發展有基礎、農民群眾積極性較高的鄉村進行農村閑置宅基地盤活利用試點，街道成立專門工作小組，抽調相關科室精干力量協助村干部在資金使用、項目招引、科學規劃、矛盾調解等方面的工作，保證村莊合規合法的進行宅基地改革。而在村級層面也由村干部和村民小組長、村民議事代表(老黨員、老干部、老軍人等代表)組建專門力量，成立“拆院并院、集中建房”專項議事小組，具體負責宅基地改革工作，在廣泛發動議事代表征求村民意愿基礎上，統一協商賠償標準，并向村民發放過渡費和一定獎勵。三級工作隊伍保障了宅基地改革工作的組織開展。

第二，查清家底，做好空間規劃布局。郫都結合城鄉建設規劃修編和村(社區)體制機制改革，對片區資源進行調查摸底，登記造冊98個院落、1243戶房屋、1093畝集體建設用地等資產，加大不動產登記研究探索，完善各類土地的權屬基礎，為農村土地盤活提供物權基礎。與之同時，積極利用農戶確權頒證數據，委托相關規劃設計院，按照片區開發理念，在全區率先完成村級2020—2025年國土空間規劃編制，規劃可整理利用集體建設用地652畝(宅地基和其他建設用地560畝)，做到家底清楚、基數明確、權屬準確。

第三，統籌推進宅基地三權分置改革。郫都對于宅基地騰退整理出的建設用地指標不論是用于產業發展還是居民安置小區修建，均堅持社集體所有權不變，并以農村集體經濟組織成員身份為基礎，引導村、組集體經濟組織討論形成宅基地資格權認定辦法，完善宅基地資格權認定條件、認定程序、監管規則等制度。與之同時，培育宅基地盤活利用主體，由當地村集體以集體資產出資入股興辦的村集體資產管理公司作為主體入市交易，僅轉讓40年使用權給新村民或企業發展產業，充分保障集體經濟組織成員宅基地資格權，放活宅基地使用權。

第四，招募進村人才，推動融入鄉村。在宅基地改革的基礎上，郫都積極推動鄉村開放，實施新村民融村計劃。具體來說，以法律、政策賦予村集體的法定權利為基礎，以村內民主自治程序通過為前提，向社會公開招募熱愛并愿意傳承鄉村文化、有社會公共服務能力并愿意給予鄉村駐村服務的各類人才(稱之為新村民)，在集體土地有償使用、提供駐村服務的基礎上，賦予其新村民資格。新村民的權利主要是可有償獲得一定年限的宅基地使用權，滿足鄉村居住生活需求，也可租賃集體經濟組織的產業用房發展經營、租賃農用地體驗農業生產勞作。但是同時對新村民的申請條件也做出了相應規定，比如遵紀守法、愿為鄉村提供服務并有一定的專業技能或資深經驗，有國家認可的基礎學歷、國家認可的職業技能等級、特殊榮譽或稱號。在此基礎上，融村駐村服務需根據當地實際需求情況與新村民自身實際能力提供，服務內容可根據自身實際單選或多選擇，服務方式可有償但是須體現出針對本村優惠。滿足上述條件、自愿申請加入的人員成為新村民之后，還需面對該鄉村對其資格考評，考評期原則設定3年，考評期滿不合格的經新村民專委會同意可延長考評期，考評期滿不合格的經專委會一致同意，可終止新村民入村資格，在這所有工作流程之中，新村民都需要遵守村民自治章程，執行村民會議、村民代表會議和村民委員會的決議決定。

郫都通過上述具體實踐，通過宅基地有償騰退、三權分置等政策，盤活利用宅基地，滿足鄉村振興產業用地需求和人才進村需求，提升了鄉村發展的內生動力。當地Q村利用騰退的宅基地作為重要資源，瞄準城市中高收入家庭及“候鳥”群體為目標，打造土地權利共享，吸引城市居民下鄉，以新村民新農人的身份與原住民共享產權、產品、生活、生態。改革之前，當地戶均宅基地占用土地面積較多(通常3口之家占據300平方米)，按照人均35平方米設計搬遷至集中安置點(戶均騰退大約200平方米宅基地指標)，與之同時堅持對外在集體土地有償使用、提供駐村服務的基礎上，引進批新村民，如全國名老中醫，文化培訓師、園藝大師，有償給予上述新村民每人300平方米宅基地(其中200平作為工作室)40年使用權，新村民擔負提供公共服務的責任，如在村中定期開設義診、免費興辦書畫幼兒培訓等活動，促進鄉村服務質量提升。

郫都通過宅基地改革搭建了人才下鄉機制，引進鄉村產業創意策劃、旅游管理等緊缺人才成為新村民。與之同時，改革有助于提升農村居民財產性收益水平，宅基地使用權轉讓價格由村集體確定并報政府備案，以Q村為例，每畝宅基地使用權轉讓價格為每畝68萬元(約1000元一平方米)，村集體對轉讓收益按照5∶2∶2∶1進行分配，村集體經濟組織保留50%作為繼續發展資金，20%作為本村村民分紅，20%作為村集體管理費用，余下10%作為村公益金。總體來看，郫都通過提高宅基地產權結構開放性來推動鄉村開放，構建起兼顧村集體與個人發展，并在城鄉間重新對人口要素、土地要素和資本要素進行合理配置的體制機制。

郫都以宅基地改革為抓手探索推動開放村莊、促進城鄉要素互動的實踐有如下啟示。首先，堅持農民的主體地位，宅基地有償騰退工作必須廣泛征求村民意見，充分聽取村民訴求，獲取村民支持，村莊空間布局規劃務必符合村民意愿，宅基地改革收益務必惠及村民。其次，提升農村宅基地產權結構開放性必須立足村莊發展實際，通過激活農村宅基地使用權交易市場，滿足本村莊緊缺的外來人口居住需求實現以土地為媒介集聚其他技術、資金要素提升鄉村發展內生動力，一方面用城市要素下鄉助力本村產業發展，另一方面提升鄉村公共服務質量，不斷提高村民的獲得感和滿足感。最后，堅持宅基地集體所有制不動搖，盡管宅基地使用權流轉范圍擴大到了集體經濟組織成員之外，但是對新村民更要構建考核約束機制，規避城里人下鄉投機建設別墅大院、樓堂館所需求，以國土開發高效、空間格局優化助力城鄉要素互動。

五、結論與討論

暢通城鄉經濟循環，推動城鄉融合發展，其重點是推動要素在城鄉間合理配置，平等交換。自新中國成立以來的重工業傾斜發展戰略影響了我國城鄉經濟社會發展，隨著國家在歷史進程中發展戰略導向變化，我們在站起來、富起來、強起來三個歷史階段中，城鄉經濟社會發展呈現從形成分割、打破分割、開始融合的演進脈絡，城鄉經濟社會融合發展的趨勢日益明顯，鄉村向城市開放的迫切性也在與日俱增。推動鄉村開放，這既是暢通城鄉經濟循環、推動鄉村振興戰略全面實施的現實需要，又是挖掘鄉村多元價值、滿足城鄉居民多樣需求的必由之路；但是也面臨著城市要素向農村擴散難以發揮規模優勢、鄉村服務業發展水平與公共服務質量低下、集體產權制度封閉性較強的現實挑戰。推動村莊開放應提高農村宅基地集體產權結構的開放性水平，打通城市居民下鄉通道，滿足下鄉群體的居住需求，以土地要素為媒介集聚其他要素助力鄉村發展。