構建城鄉人口雙向流動與融合的制度保障體系
——從權利開放理論到村莊開放實踐的分析線索

錢文榮 鄭淋議

一、問題的提出

人口流動對城鄉經濟社會發展的積極作用不容忽視(段成榮，1998)。1984年中央一號文件正式放開人口流動限制以來，大規模的人口流動，尤其是農村勞動力向城市非農部門流動，不僅推動了中國工業化、城市化進程(張廣勝、田洲宇，2018)，也提高了農村居民的物質生活水平，縮小了城鄉居民收入差距(李實，1999；孫文凱，2007)，成為造就中國經濟奇跡的長期密鑰(蔡昉，2013；都陽等，2014)。而且，在嚴峻的疫情形勢下，農村勞動力有序地復工復產，也為國民經濟的恢復和穩定提供了強有力的支持和保障。《2020年農民工監測調查報告》顯示，2020年，全國農民工總量為28560萬人，其中，外出農民工16959萬人，本地農民工11601萬人(1)資料來源：《2020年農民工監測調查報告》：http://www.gov.cn/shuju/2021-04/30/。。不過，已有研究指出，盡管中國農村勞動力流動對經濟增長有長足貢獻，但是，近年來其邊際貢獻已經出現遞減趨勢。為進一步創造中國經濟奇跡，面向城鄉一體化的制度創新不可或缺(伍山林，2016)。

當前，中國已經進入城鄉融合發展新階段，城鄉之間的要素流動日益頻繁，流動規模日益龐大，流動影響也日益深遠。以人口要素為例，第七次全國人口普查數據顯示，2020年，全國人戶分離人口達到49276萬人，其中，市轄區內人戶分離人口為11694萬人，流動人口為37582萬人，其中，跨省流動人口為12484萬人(2)資料來源：《第七次全國人口普查主要數據情況》：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/。，為經濟社會發展注入了鮮活動力。但也應當看到，在以城市為中心的發展邏輯下，目前城鄉要素之間的流動仍然是由農村向城市的單向流動，城市向農村的要素流動依然存在不少制度障礙(張露、羅必良，2021)，這嚴重加劇了農業農村發展的不平衡、不充分問題。為此，2019年5月，中共中央國務院出臺了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動各類要素在城鄉間的雙向流動和平等交換。

城鄉人口的雙向流動是城鄉融合發展的基礎。只有人口在城鄉之間充分自由流動，才能帶動與之相關的資本、技術等要素隨之流動(杜啟平，2020)，改變以城市利益為主導、由城市單方面制定人口流動政策的現象(陳釗、陸銘，2008)，城鄉融合發展才能得以真正的實現。不過，大部分相關研究依然主要關注于以城市為主導的城鄉人口流動與融合，聚焦城市的戶籍制度改革，強調推動農民市民化和新型城鎮化，爭取農民與市民在教育、醫療、就業、社保等方方面面的權利平等(黃祖輝等，1989；洪銀興等，2021)，而鮮有學者探討以鄉村發展為目標的城鄉人口的雙向流動與融合，關注城鄉融合背景下鄉村不同主體的權利安排。誠然，城市和鄉村具有不同的功能定位，盡管隨著城鎮化的快速推進，部分村莊的消失將是一個漸進的歷史過程，不過，中國情景下即便城鎮化率達到70%，鄉村人口仍高達數億(陳錫文，2018)。因此，實施鄉村振興戰略并推動以鄉村發展為目標的城鄉人口雙向流動與融合實際上既是國情農情決定下的必然要求，也是國家實現全面現代化的必經之路。

城鄉人口流動是中國歷史上最為壯觀的大事件，對中國現代化進程產生了深遠的影響(錢文榮，2015)。由于中國四十多年的各項改革本質上是政府主導發展下的經濟權利開放，因此，進一步促進城鄉人口的雙向流動與融合，打通城鄉的制度改革，尤其是推動權利的有序開放，是整個經濟結構轉型的關鍵(劉守英，2018)。有鑒于此，本文基于權利開放理論，以村莊下農村居民(3)農村居民、農民和村民均指同一對象，本文為方便不同情景下的表述采取混合使用的方式。鄉村、農村，同理。的權利為突破口，探討鄉村如何從打開進城渠道向開放村莊轉變，以期為促進以鄉村發展為目標的城鄉人口的雙向流動與融合提供有益鏡鑒。

二、理論基礎與分析進路

權利開放理論由諾斯(North)、瓦利斯(Wallis)和溫格斯特(Weingast)等學者分別于2009年和2015年提出。他們區分了人類社會的三種權利秩序，即覓食秩序(Foraging Order)、權利限制秩序(Limited access Social Order)或稱自然國家(Natural State)、以及權利開放秩序(Open Access Social Order)，并通過長尺度的人類歷史研究和大范圍的跨國研究，檢驗和論證了國家窮富的差別根源。研究表明，國家經濟穩定增長的關鍵在于能否實現從權利限制秩序向權利開放秩序的社會轉型，而發展中國家之所以經常出現經濟波動和不穩定，其根源就在于沒有建立權利開放秩序的制度基礎(North et al.，2009,2015)。

在人類歷史上的多數時期，權利限制秩序往往占據著主導地位。在權利限制秩序中，不同群體之間的權利安排是不對等的，少數精英群體壟斷了經濟與政治權利，而普通公民的權利卻難以獲得法律的承認和保護。人與人之間的關系主要依靠血緣、地緣、業緣等身份形成，重復博弈較為普遍，交易通常發生在熟人之間，特權身份和社會等級在往來交易中起著支配作用，主導著個體和組織的行動，交易范圍相對狹小和封閉(North et al.，2015)。身份、暴力等替代價格機制成為資源配置的主要選擇，個體和組織不能自由進入與退出，市場缺乏競爭，難以有效發展(路乾，2018)。在權利開放秩序中，法律政策對待不同群體一視同仁，無論身份高低及與當權者關系親疏，全體公民普遍享有“非人格權利”(Impersonal Right)，而不同于少數精英群體基于身份形成所壟斷的特權。社會秩序的維持也不依靠壟斷或攫取經濟租金，而是依賴于政治與經濟的開放競爭，個體與組織可以自由進入與退出，經濟與政治權利已經從少數精英群體擴大到每一位公民。人與人之間的關系主要依賴“非人格交換”(Impersonal Exchange)的新規則，而不依靠基于特權身份和社會等級的重復博弈，法律法規等正式制度在往來交易中占據主導地位，交易由熟人拓展到陌生人，交易范圍相對廣闊和開放(North et al.，2015)。總之，相較于權利限制秩序，權利開放秩序是一套開放包容的社會秩序，在這種權利秩序下，每位公民都可以享受同等的權利保護，交易與法治也不依賴于特權身份和社會等級，這為費孝通意義上的熟人社會向陌生人社會的轉變奠定了基礎(劉守英、路乾，2017)。

權利開放理論具有廣泛的理論適用性，目前，諾斯、瓦利斯和溫格斯特已經相繼應用該理論研究了英國、法國、美國、贊比亞、剛果(金)、墨西哥、智利、孟加拉國、印度、菲律賓、韓國等十數個國家的經濟、政治與發展問題。事實上，集體化時期以來中國的改革開放也可以較好地被權利開放理論所解釋。在諾斯等人的基礎上，劉守英、路乾(2017)通過構建產權理論與社會秩序的關聯，分析了產權安排及保護與社會秩序演進的關系，研究發現，產權保護上的人格化以及從權利限制秩序向權利開放秩序轉型的梗阻是發展中國家落后的主要原因，只有建立權利開放秩序，放開經濟組織的準入與競爭，才能促進經濟社會的長期、平穩、可持續發展。進一步地，劉守英(2018)在解讀中國經濟奇跡時指出，經濟權利的有序開放不僅是創造中國經濟奇跡的制度力量，也是推動城鄉中國轉型的制度保障。延續該分析框架，張清勇等(2021)利用權利開放理論，分析了中國農村宅基地的發展與變遷，進而指出日趨封閉的宅基地制度已經不能適應新情況，十八大以來宅基地制度改革逐漸從權利封閉向權利開放發展(4)張清勇等(2021)直接將權利限制秩序等價于權利封閉秩序，使之更符合中國語境下“開放”與“封閉”的對應。，未來應繼續推動權利的有序開放。考慮到改革開放以來農村居民的權利也大致經歷了限制到開放的過程，因此，本文也嘗試運用權利開放理論，分析農村居民的權利安排是如何從權利限制走向權利開放的，以及如何通過權利的有序開放進一步推動以鄉村發展為目標的城鄉人口的雙向流動與融合。

三、打通進城渠道：人口的鄉城單向流動與融入

遷徙權和居住權是公民自由權的重要組成部分，也是城鄉人口雙向流動與融合最為關鍵的權利安排。改革開放以來，公民的遷徙權和居住權逐步走向開放，尤其是農村居民的遷徙權和居住權，呈現出從權利限制向權利開放轉變的趨勢。

(一)改革開放以來農村居民遷徙與居住權利的歷史演變

20世紀70年代末，黨的十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕，確立了以經濟建設為重心的發展思路，長期封閉的農民進城渠道也由此逐漸打開。改革開放四十年來，農村居民的遷徙與居住權利越來越受到重視，農村居民向城市的流動與融入也經歷了從小范圍、小規模的就地、就近為主向大范圍、大規模的跨省、跨區域為主的歷史轉變。

總體而言，改革開放以來農村居民進城渠道的開放大致經歷了四個階段。第一階段：特殊群體的小規模開放，專業技術干部可落戶城鎮。1980年，中央出臺《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》打開了農村居民向城市流動的第一條渠道，由此，“農轉非”正式進入大眾視野，部分特殊農村居民被允許遷入城鎮。該規定強調，依然生活在農村且符合規定條件要求的專業技術干部家屬，可以將戶口遷入城鎮并由國家供應口糧，且該類人員不受公安部門審批的比例限制。

第二階段：全體農村居民的小范圍開放，農村居民可到集鎮落戶，就地城鎮化、就近城鎮化較為普遍。1984 年，中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》首次規定，除專業技術干部家屬之外的農村居民也可以合法進城落戶，廣大普通居民的遷徙與居住權利開始受到重視。該文件明確指出，“各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。此后，廣大普通農民進城的多種渠道逐步得到打通。1985年，中央一號文件《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》強調擴大城鄉經濟交往，允許農民在各級政府統一管理下，進入小城鎮務工創業，提供勞務，從事二三產業。

第三階段：全體農村居民的大規模開放，農村居民可落戶中小城鎮，跨省、跨區域流動逐步涌現。進入20世紀90年代，鄧小平的南方談話以及中共十四大社會主義市場經濟體制的確立，迎來了經濟快速發展的春天，這為農村居民的跨省、跨區域流動創造了客觀條件。1994年，中央出臺《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，對用人單位、農村勞動力、職業介紹機構都做了明確的規范。在此之后，“民工潮”大量出現，就地城鎮化和異地城鎮化并存，“孔雀東南飛”現象持續至今。不過，為緩解“民工潮”帶來的社會壓力，中央堅持“控制大城市規模、合理發展中等城市、積極發展小城市”的建設方針，開始將小城鎮建設作為城市化道路的現實選擇。從1995年到2000年，中央相繼出臺《小城鎮綜合改革試點指導意見》、《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，提出要發展小城鎮，實行按居住地和就業原則確定身份的戶籍登記制度，對于在小城鎮擁有穩定的就業條件和合法固定的住所的農村居民，可以依法申請辦理城鎮戶口，享受城鎮居民同等的入學、參軍、就業等方面權利。進入21世紀之后，伴隨著中國加入WTO，經濟對外開放程度不斷加深，勞動力需求日益旺盛，土地城鎮化發展迅速，中央更加重視農村勞動力的跨省、跨區域流動，更加強調“大中小城市和小城鎮協調發展”。在2001年通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，明確提出要“取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動”。此后，多個中央文件再次重申上述政策要點，支持農村勞動力的跨省、跨區域流動。比如，在2004年中央一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》中，明確提出要“進一步清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定和不合理收費，簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手續，防止變換手法向進城就業農民及用工單位亂收費”。

第四階段：全體農村居民的大范圍開放，農村居民可落戶大中城市，跨省、跨區域流動與融入漸成為常態。在2014年之前，盡管農村居民在小城鎮的流動與融入相對較為容易，但是在大中城市，農村居民的融入比流動的難度就要大得多，大部分都屬于臨時性遷移而非永久性遷移。為了讓農村居民在大中城市不僅能夠進得來，而且還能留得下，十八大以來，中央開啟了以人為核心的新型城鎮化改革，有序推動農業轉移人口市民化。2014年，中央發布《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，提出“不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件”，讓符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。同年，中央印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，正式提出要“取消農業和非農業戶口，建立城鄉統一的戶口登記制度”，這成為破解城鄉二元結構、推動城鄉人口流動與融入的新起點(郭東杰，2019)。

(二)農村居民遷徙與居住權利從限制到開放的經濟績效

農村居民遷徙與居住權利的有序開放，為農村人口和勞動力的轉移與市民化奠定了制度基礎，有力地促進了工業化、城市化以及農業農村現代化，成為改革開放以來中國經濟增長的重要砝碼。據統計，改革開放四十多年來，中國的流動人口規模已經從1982年的657萬人增加到2020年的3.76億人(5)資料來源：《第七次全國人口普查主要數據情況》：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/。。

第一，農村居民遷徙與居住權利的有序開放促進了工業化。改革開放以來，農村勞動力向非農產業的大規模轉移，支撐了工業化的飛速發展。從三次產業比重來看，三次產業結構已經由1978年的28.1：48.2：23.7升級為2019年的7.1：39：53.9，農業產業增加值比重大幅度下降，中國已經基本實現工業化，促成農業社會向工業社會的轉變；從產業體系來看，中國已經建成品類齊全、產能巨大的工業體系(周加來等，2019)，成為全世界唯一擁有聯合國定義的39個工業大類、191個中類和525個小類的全部工業門類的國家；從工業增加值規模來看，2019年，中國工業增加值規模已經達到31.71萬億元，其中，制造業增加值為26.92萬億元，占全球比重達到28.1%。

第二，農村居民遷徙與居住權利的有序開放促進了城市化。改革開放以來，伴隨著大量農村居民出村進城，中國的城鎮化進入快速發展期，總體上基本完成從鄉土中國向城鄉中國的轉型，未來正朝向城市中國轉型的方向發展。從常住人口城鎮化率來看，中國的常住城鎮化率已經從1978 年的17.92%增長到2020年的63.89%，目前已有9億左右的人口常年在城市生活居住；從戶籍城鎮化率來看，中國的戶籍城鎮化率也由1978年的15.82%上升到2020年的45.4%(6)資料來源：《公安部：截至2020年底我國戶籍人口城鎮化率達到45.4%》：https://baijiahao.baidu.com/。，目前已有將近一半的人口已經落戶城市；從城市數量來看，城市數量已經從1978年的193個增加到2018年的672個，其中，地級以上城市從1978年的101個增加到2018年的297個，縣級市由1978年的92個增加到2018年的375個，建制鎮從1978年的2176個增加到2018年的21297個(7)資料來源：《城鎮化水平顯著提高 城市面貌煥然一新》：http://www.gov.cn/shuju/。。

第三，農村居民遷徙與居住權利的有序開放促進了農業現代化。改革開放后，農村居民的出村進城和非農轉移，緩解了人地關系緊張的壓力，同時也造成了農村勞動力的相對稀缺，客觀上促進了農業生產經營方式的轉型以及農業規模經營的發展。從農作物耕種收綜合機械化率來看，1978年到2018年間，農作物耕種收綜合機械化率已經從最初的19.66%增加到現在的69.1%，2019年甚至超過70%，小麥、水稻、玉米均基本實現農業機械化；從服務規模來看，2018年，全國農業生產托管服務面積達到13.84億畝，從事農業生產托管的服務組織數量為37萬個，接受農業生產托管的服務對象數達到4630.17萬個，其中，小農戶數為4194.37萬戶，占服務對象總數的90.59%；從農地規模來看，第三次全國農業普查結果顯示，2016年，農地規模面積占全部實際農地耕種面積的比重就已經接近30%；從農地流轉來看，2018年，全國農地流轉面積超過5.3億畝，農地流轉率接近40%(8)資料來源：《數說新中國70年農業農村巨變》：http://www.moa.gov.cn/xw/。。

四、全面開放村莊：人口的城鄉雙向流動與融合

改革開放以來，農民進城成為中國經濟增長的重要力量。不過，僅僅打通進城渠道還遠遠不夠，為了推動經濟高質量發展和鄉村全面振興，未來還需要推動村莊全面開放，有序放開城市居民的遷徙與居住權利，促進城鄉人口的雙向流動與融合。

(一)城鄉人口雙向流動與融合的現狀與問題

城鄉人口雙向流動與融合既是城鄉融合發展的必然要求，也是鄉村全面振興的實現路徑。然而，現階段，城鄉之間的人口流動依然是農村居民從鄉村到城市的單向流動與融入為主，城市居民流向鄉村的相對較少，且主要表現在人才下鄉、資本下鄉和市民下鄉三個方面，更不用說城市居民融入鄉村了。推進城鄉人口的流動與融合仍然重而道遠。

為破解城鄉發展不平衡問題，中央分別于2005年和2017年相繼提出社會主義新農村建設戰略和鄉村振興戰略。在此之后，人才下鄉、資本下鄉和市民下鄉等問題逐漸被重視，城鄉之間的人口流動開始從單向流動向雙向流動轉變。首先，人才下鄉開啟了城市居民向鄉村流動的先河。2007年，中央一號文件《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》率先提出，要鼓勵外出農民工返鄉創業，支持大中專畢業生和鄉土人才創辦現代農業企業。2010年，中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，要求健全科技、教育、文化、衛生等下鄉支農制度，鼓勵城市教師、城市醫生以及科研機構下鄉支援農村。在政策支持和引導下，越來越多的農民工、大學生、企業管理者、退役軍人和科技人員奔赴鄉村創業。據統計，截至2018年底，全國各類返鄉入鄉創業人員達到780萬人，相比2015年增加了330萬人，相比2017年增長了5.4%(9)資料來源：《數說新中國70年農業農村巨變》：http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/。。其次，資本下鄉提供了城市居民向鄉村流動的動力。2013年，中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》首次放開了工商資本進入農村的準入限制，要求“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”。2018年，中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》，進一步提出要“加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉村振興的指導意見”。工商資本進入農村有力地促進了農業農村經濟的發展。據統計，截至2018年底，全國縣級以上龍頭企業近9萬家，其中，省級以上重點龍頭企業1.8萬家、國家重點龍頭企業1243家。全年農產品加工業主營業務收入達到14.9萬億元，實現利潤總額1萬億元，農產品加工業主營業務收入利潤率為6.8%，農產品加工業和農業總產值比達到2.3 ∶1(10)資料來源：《2020中國新型農業經營主體發展分析報告》：http://szb.farmer.com.cn/2020/。。最后，市民下鄉演化為城市居民向鄉村流動的主流。2007年，中央一號文件《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》首次提出，要立足當地優勢，發展鄉村旅游業。2016年，中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化，實現全面小康目標的若干意見》強調，要加大對休閑農業和鄉村旅游的扶持力度。2018年，中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要“實施休閑農業和鄉村旅游精品工程”，對鄉村旅游進行提檔升級。鄉村旅游吸引了大量的城市居民，使得市民下鄉成為城鄉融合發展中的一道靚麗風景線。截至2018年，全國休閑農業和鄉村旅游接待人數達到30億人，營業收入超8000億元，全國休閑農業和鄉村旅游示范縣(市)共388個，美麗休閑鄉村710個(11)資料來源：《2020中國新型農業經營主體發展分析報告》：http://szb.farmer.com.cn/2020/。。

(二)開放村莊推進城鄉人口雙向流動與融合的挑戰

開放村莊，推進城鄉人口雙向流動與融合是城鄉融合發展的應有之義。然而，城鄉居民的遷徙與居住權利是不對等的，盡管當前農村居民落戶城市的限制正在被逐漸打破，但是城市居民落戶鄉村的通道基本是關閉的。由此導致，目前的城鄉人口的雙向流動與融合只是農村居民向城市的流動與融入加之城市居民向鄉村流動的簡單組合。

造成城市居民并不能真正地融入鄉村的原因是多方面的，這既包括城鄉發展不平衡的現實約束，也包括戶籍制度、土地制度的制度阻隔，還包括觀念意識層面的主觀束縛。具體地，第一，從城鄉發展不平衡來看，盡管目前中國已經取得脫貧攻堅戰的全面勝利，小康社會也全面建成，城鄉差距正逐步縮小，但不可否認的是，農業農村發展不平衡和不充分問題依然較為嚴峻。相較于城市，鄉村的水、電、氣、路、網等公共基礎設施和科、教、文、衛、體等公共服務設施仍然存在較大差距。而且，鄉村產業結構單一，集體經濟薄弱，發展機會較為稀缺，很難吸引城市居民落戶鄉村。第二，從制度阻隔來看，戶籍制度和土地制度依然是阻礙城市居民落戶鄉村的主要障礙。中國情境下，戶籍制度與土地制度往往是相輔相成、互為影響的，農村戶籍與集體利益掛鉤，承包地、宅基地的初始獲得和集體收益的初始分配都必須依賴于集體成員身份(經濟身份)。因此，一旦城市居民落戶鄉村并取得相應的集體成員身份，那么他們按理也將獲得承包地、宅基地和集體收益分配的權利，進而對農村土地集體所有制造成沖擊。第三，從主觀束縛來看，由于中國歷史上曾出現的百姓流離失所和社會動蕩不安等問題大多與農民失去土地有關，故而，在有些學者看來，開放村莊存在隱憂，城市居民與農村居民“爭地”可能導致土地兼并，引發社會動蕩(溫鐵軍，2009；陳錫文，2011)。因此，為推動城鄉人口的雙向流動與融合，在賦予城市居民自由的遷徙與居住權利的基礎上，首先需要做的是完善鄉村基礎設施和公共服務，縮小城鄉發展差距，讓鄉村成為讓人向往的桃花源；其次，有必要深化農村戶籍制度和土地制度改革，將農村居民的政治身份和經濟身份分開，落戶鄉村的城市居民只享有基于政治身份的公民權利，而不享受基于經濟身份的財產權利，財產權利的獲得依賴于市場規制基礎上的自由交易；最后，有必要廓清認識誤區，實施改革配套，明確指出土地兼并的條件正發生變化，只要堅持自愿原則并對土地流轉市場做出土地規模、土地用途等方面的合理限制，那么土地兼并將是小概率事件(劉正山，2007；鄭淋議等，2020)。

五、構建制度體系：城鄉人口雙向流動與融合的保障與深化

制度是一連串事件，為了深入推進以鄉村發展為目標的城鄉人口的雙向流動與融合，在促進鄉村從打開進城渠道向開放村莊轉變的同時，必須推動權利的有序開放，維護和發展好原住民(長期生活在鄉村的農村居民)、新市民(離開鄉村并融入城市的農村居民)和新村民(離開城市并融入鄉村的農村居民)的合法權益，深化農村戶籍制度改革、農村土地制度改革、農業經營制度改革和鄉村建設制度改革，進一步推動進城農民市民化、下鄉市民村民化、農業經營職業化和鄉村經營市場化，讓鄉村出得去、進得來、留得住，成為村民創業的大舞臺。

(一)深化農村土地制度改革，推動進城農民市民化，讓鄉村出得去

農村土地制度改革的本質是要維護好新市民的土地權益，承包期內不以退出承包地和宅基地作為進城落戶的前提條件，并引導他們依法、自愿、有償地退出或轉讓承包經營權和宅基地資格權，平穩有序地推動農民市民化，讓農村居民安安心心地進城落戶。當前，城鎮化依然是發展的主流，推動以人為本的新型城鎮化不僅要求進城農民享有與城市居民平等的公民權利與財產權利，而且，也要求保障他們鄉村原有的合法的土地權益。具體來說，第一，要提高地權安全性，通過法律賦權的方式對承包地和宅基地進行產權界定，讓進城農民同等擁有具有法律效力的土地產權證書，并使之成為他們承包期內維護自身合法土地權益的產權憑證。第二，要提高地權完整性，通過要素市場化激活承包地和宅基地的經濟用途，拓寬土地產權證書的使用場域，發揮土地產權證書在出租、抵押、信貸、入股、轉讓、退出以及收益分配等方面的積極作用，進一步顯化承包地和宅基地的資產價值，提高進城農民承包期內合法的財產性收入。第三，要提高地權穩定性，落實《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》，在承包期內，村集體要尊重進城農民的意愿，鼓勵他們率先在集體范圍內依法、自愿、有償地退出或轉讓承包地和宅基地，而不得對其進行強制收回、調整和分割，當然，長期撂荒、閑置的除外；當承包期截止時，要通過村莊民主的方式商討是否保留進城農民的承包經營權和宅基地資格權，力爭達成社會共識和形成最大公約數，盡可能減少土地糾紛，確保土地權利交接的平穩過渡。

(二)深化農村戶籍制度改革，推動下鄉市民村民化，讓鄉村進得來

農村戶籍制度改革的本質是要將農村居民的政治身份與經濟身份分開，將財產權利與公民權利脫鉤，保障新村民擁有與原住民同等的公民權利以及經由市場交易取得的財產權利，進而讓下鄉市民真正地融入鄉村，實現“村民化”。具體來說，第一，新村民不享有承包經營權、宅基地資格權和集體收益分配權等財產權利。農村土地集體所有制下，承包經營權、宅基地資格權和集體收益分配權均是基于原住民的集體成員資格配置，本質上屬于成員權的范疇，這里邊既有自動獲取的先天因素，也有交稅納糧的歷史貢獻，不能輕易剝離。因此，城市居民在成為新村民之后，也不能直接取得上述權利。第二，新村民享有包括遷徙權、居住權、選舉權和被選舉權、知情權、監督權、宗教自由、人身自由等在內的公民權利。城市居民一旦成為新村民，根據《中華人民共和國村民委員會自治法》，那么他們也將是村莊的主人，理應成為鄉村治理的主體。因此，要放開權利限制，賦予新村民同等的公民權利，讓他們更有歸屬感、參與感和幸福感。這樣新村民也將與原住民一道共同參與鄉村治理，共同推行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，共同享有村內一切基礎設施和公共服務。第三，新村民享有土地經營權、宅基地使用權、房屋使用權以及其他經由市場交易取得的財產權利。就承包地和宅基地而言，在“三權分置”框架下，無論承包地和宅基地的所有權均屬于集體，而承包經營權和宅基地資格權則屬于擁有集體成員資格的原住民，唯一被放活的就是土地經營權、宅基地使用權與房屋使用權。因此，新村民可以通過非人格交換的市場化方式獲得土地經營權、宅基地使用權與房屋使用權，滿足日常生產生活的需要。總之，下一步改革可以堅持“穩存量、動增量”的思路，即在維護原住民的“承包經營權、宅基地資格權和集體收益分配權”等財產權利和公民權利不變的同時，鼓勵新村民通過市場交易的方式取得進城農民依法、自愿、有償地退出或轉讓的財產權利和通過依法登記落戶的方式取得公民權利，逐步推動農村居民的經濟權利由封閉的、難交易的成員權向開放的、可交易的財產權轉變，政治權利由封閉的、排他的資格權向開放的、平等的公民權轉變。

(三)深化農業經營制度改革，推動農業經營職業化，讓鄉村留得住

農業經營制度改革的本質是要統籌考慮小農戶和新型農業經營主體的發展權益，構建統一的農民職業發展體系，建立健全以家庭經營為主體、多種經營方式并存的現代農業經營制度，進而消除農民的身份歧視，讓農民真正成為令人羨慕的職業。鄉村如果沒有產業，很可能出現空心化問題，不僅原住民留不住，也難以吸引新村民。如果要用產業興旺來達到長期留人的目標，那么必須讓農民由身份農民向職業農民轉變，吸引新型農業經營主體投身農業，推動一二三產業融合發展。具體來說，第一，要將小農戶和新型農業經營主體納入全國統一的農民職業發展體系，讓農民真正成為具有職業屬性的職業。其中，這里的職業農民大致可分為兩類，一類是原住民，他們可以憑借集體成員資格自動獲得職業農民身份；另一類是新村民，他們可以通過土地流轉、入股等市場交易方式獲得職業農民身份。第二，要建立梯次分明、進退有序的職業晉升規制和農民職業退休制度，同時輔之以相應水平的社會養老保障，讓職業農民的等級與他們的社會養老保障水平掛鉤。比如，人力資源與社會保障部門可以將職業農民分為若干個等級，并根據務農年限、經營績效、獲獎榮譽、職業培訓、職業技能等多個標準按期對職業農民進行考核，完成職業農民的晉升與降格，同時幫助繳納和發放相應水平的養老金，建立職業農民發展的激勵與約束機制。第三，要順應農業經營制度從家庭經營基礎上的雙層經營向家庭經營基礎上的多元經營轉變的發展趨勢，參照公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，建立健全以家庭經營為主體、多種經營方式并存的現代農業經營制度。一方面，要推動小農戶與現代農業發展有機銜接，鼓勵發展多種形式的家庭農場。因為無論是從歷史來看，還是從全球來看，家庭始終是農業生產經營最基本、最普遍的組織形式。另一方面，要推動家庭經營、企業經營、合作經營、集體經營在內的多種形式的農業生產經營組織創新。因為伴隨著新型農業經營主體的興起，企業經營、合作經營、集體經營等其他經營形式的發展也方興未艾，新型農業經營主體已經成長為中國現代農業發展的中堅力量。

(四)深化鄉村建設制度改革，推動鄉村經營市場化，讓鄉村成為創業大舞臺

通過多年的基礎設施建設、人居環境改造，中國的美麗鄉村建設取得顯著成效。但如何讓美麗鄉村建設成果轉化為美麗經濟，從而讓鄉村建設可持續，使鄉村成為吸引市民、留住村民、推動創業的大舞臺，卻是一個始終沒有得到很好解決的問題。黨的十九屆五中全會首次提出要實施鄉村建設行動，并將鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，2021年中央一號文件《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》對此做出了全面部署，標志著鄉村建設成為一套正式制度安排。鄉村建設制度改革的本質是要在鄉村建設過程中平衡好政府和市場的關系，建設有為政府和培育有效市場，在更好發揮政府作用的同時，使市場在資源配置中起決定性作用，推動鄉村經營市場化，讓鄉村成為村民創業的大舞臺。具體來說，第一，鄉村建設離不開政府，政府在鄉村建設過程中應發揮主導作用。當前中國最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農業農村發展不充分。解決發展不平衡、不充分的矛盾，單純依靠市場力量遠遠不夠，在市場規律作用下，要素由鄉村向城市的單向流動只會讓鄉村空心化問題更為嚴峻。政府實施鄉村建設行動的目的就是要彌補市場不足，化被動為主動，強化鄉村振興的制度供給，優先保障農業農村的發展投入，重點解決好鄉村基礎設施落后和公共服務水平低下的問題。第二，鄉村建設離不開市場，市場應在資源配置中起決定性作用。“綠水青山就是金山銀山”，良好的生態資源是鄉村的最大優勢和寶貴財富。在依靠政府力量改善基礎設施和提升公共服務水平的同時，應當綜合運用各種市場經濟手段，對鄉村各種可經營性資源進行市場運作，將生態資源優勢轉化為經濟發展優勢，以促進資源在容量、結構、秩序和功能上的最大化和最優化，從而實現鄉村建設投入和產出的良性循環。第三，鄉村建設要求既要發揮政府作用又要發揮市場作用，推動鄉村的市場化運營。在鄉村建設過程中，有效市場與有為政府相得益彰、缺一不可(錢文榮等，2021)。鄉村建設要在協調政府與市場關系中扎實推進，綜合運用“看不見的手”和“看得見的手”，彌補可能的市場失靈和政府失靈，釋放鄉村發展活力，凝聚鄉村發展人氣，讓一切有利于鄉村發展的力量源泉充分涌流，走鄉村振興的可持續發展之路。