基于外部環境因素的混合所有制職業院校非公有資本盈利困境分析

王 剛 王 景

（1.湖南生物機電職業技術學院，湖南 長沙 410127；2.深圳開放大學，廣東 深圳 518000）

0 引言

國務院于2014年在《關于加快發展現代職業教育的決定》國發〔2014〕19號中提出要探索發展混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利，首次在官方文件提出了發展混合所有制職業院校。基于政府視角，希望通過混合所有制這一新的辦學類型，激發職業院校辦學活力、拓寬辦學經費來源、深化產教融合和校企合作，最終提高人才培養質量。然而時至今日，雖然一些職業院校如蘇州工業園區職業技術學院、海南職業技術學院等對此進行了探索，但整體推進幅度較慢，取得成效不顯著，原因固然很多，其中非公有資本盈利不佳，投資回報沒有達到預期目標，無疑是一個重要原因。從實踐來看，混合所有制職業院校外部發展環境欠佳，是影響非公有資本盈利的重要因素。

1 混合所有制職業院校發展的外部環境因素

混合所有制職業院校是職業教育體制的一種創新，目前相關改革正在摸索中前進。任何一種新生事物的產生，不可避免地在內部環境和外部環境因素的交織影響下發展，混合所有制職業院校亦是如此。影響混合所有制職業院校發展的內部環境因素主要有產權安排、治理結構、管理制度、收益分配機制、進入退出機制等，這些環境因素都是在學校、投資者、學生等直接參與主體之間產生影響。影響混合所有制職業院校發展的外部環境因素主要包括法律環境、政府行為、社會文化、政治環境、經濟環境等，這些環境因素是從外部對混合所有制職業院校產生影響，尤其是法律環境、政府行為和社會文化影響尤甚。法律環境因素是指影響混合所有制職業院校發展的各種法律法規總和，包括中央政府制定的法律法規和地方政府制定的法律法規；政府行為因素是指影響混合所有制職業院校發展的政府采取的具體舉措，主要包括政府制定的涉及混合所有制職業院校的相關政策、制度，如政府制定的鼓勵混合所有制職業院校發展的稅收優惠等；社會文化因素是人們在長期的生活中逐漸形成的理論和實踐準則，這里主要是指影響混合所有制職業院校發展的文化傳統、價值觀等因素。

2 非公有資本盈利的外部環境有利因素分析

職業教育領域的混合所有制概念遷移于經濟領域，隨著經濟領域混合所有制改革的成功，社會上的有識之士提出了借鑒混合所有制企業的經驗來建立混合所有制職業院校，由此拉開了職業教育領域混合所有制改革的序幕。隨著改革的持續深入，國家愈來愈重視，職業教育實施混合所有制以及非公有資本追求盈利面臨較好的外部環境。

2.1 具有理論支撐

實踐需要理論的指導，對于混合所有制職業院校這種新生事物更是如此。關于非公有資本能不能參與教育包括職業教育，以及非公有資本能不能追求盈利已經有專家學者在理論上進行了一番探討。早在1997年，王善邁就提出義務教育應該由政府來提供，非義務教育則可以由政府與市場共同提供[1]。1999年，厲以寧提出教育單位作為私人產品的經營者，經營所得到的“盈余”“利潤”，除了用作發展教育的基金外，可以將一部分“盈余”“利潤”作為投資回報給予投資者[2]。很多專家學者對此也做了相關研究，有學者提出混合所有制職業院校的社會培訓、技術開發等屬于非公共產品，具有非公益屬性，非公有資本可以從這些項目獲取該得的收益[3]；有學者提出混合所有制職業院校要考慮包括非公有資本在內的社會投資的利益訴求，從制度上設計好盈利項目和回報形式，提升社會投資參與辦學的積極性；還有學者提出規范好非公有資本的逐利性，需要政府治理并制定規則加以調控[4]等。這些都從理論和思想上闡明了非公有資本參與教育辦學以及獲得盈利是可行的。

2.2 國家支持和鼓勵

教育領域的混合所有制改革是實踐先行，在2014年之前，就有一些職業院校試水混合所有制改革，例如，蘇州工業園區職業技術學院、海南職業技術學院、廣西理工職業技術學院等院校，都在自發進行混合所有制改革，積累了相關建設經驗，同樣也遇到了很多阻礙和有待解決的問題。2014年，國家在《關于加快發展現代職業教育的決定》首次提出探索發展混合所有制職業院校，之后國家更是制定了一系列支持發展混合所有制職業院校的文件、制度，形成了有利的政策外部環境。尤其是2019年國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》明確提出，鼓勵發展混合所有制職業院校，從“探索發展”到“鼓勵發展”意味著國家對職業教育混合所有制改革的愈益重視，也標志著混合所有制職業院校進入了新的發展階段。

2.3 混合所有制是職業教育發展的必然趨勢

職業教育發展至今，一直存在校企合作“校熱企冷”、資金來源單一、教學和實踐“兩張皮”等問題，這些問題不解決好，就會極大制約職業教育的發展。因此，無論是政府還是民間，都在積極探索職業教育發展新思路、新戰略。混合所有制的特點決定了職業院校和企業可以成為“命運共同體”，能夠優勢互補，職業院校可以充分利用企業的設備、技術、人員等優勢，根本上解決“校熱企冷”、資金來源單一、教學和實踐“兩張皮”等問題，促進職業教育可持續發展。所以，從長遠來說，混合所有制是職業教育發展的大勢所趨，混合所有制職業院校是職業教育的主力軍。

3 非公有資本盈利的外部環境不利因素分析

3.1 法律環境因素

正如前述，非公有資本具有逐利的天性，投入職業教育領域同樣需要合理回報，但當前我國在這方面的法律還有欠缺。我國現有涉及職業教育的法律主要有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等，構建了我國教育包括職業教育的法律體系。《中華人民共和國教育法》第二十六條規定：以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。這條規定意味著有國有資本的混合所有制職業院校為非營利性組織，而目前我國絕大部分職業院校為公辦院校，大部分混合所有制職業院校將由這些公辦院校轉制而來，非公有資本在這種情形下追求利潤面臨法律困境。《中華人民共和國高等教育法》第六十條規定：國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入。但對其投入能不能取得回報以及回報形式等均沒有論及，使非公有資本獲取投資回報缺乏法律依據。《中華人民共和國職業教育法》第二十三條提到了認定產教融合型企業并給予獎勵和補貼、政策優惠。《中華人民共和國民辦教育促進法》有提到在明確產權的情形下，投資者可以獲得一定回報。但上述兩個法律的規定仍然沒有解答針對混合所有制這種特殊情況下非公有資本的投資回報問題，如沒有明確是國有資本還是非公有資本的收益回報、怎么衡量收益回報等問題。正是因為缺乏相應法律規定，使得混合所有制職業院校發展面臨無法可依的境地，非公有資本追求合理回報也缺乏法律依據。

3.2 政府行為因素

目前，我國大多數職業院校是由政府或某個政府部門舉辦。作為職業院校的舉辦者，政府任免學校主要負責人、提供辦學經費、指導和規范辦學行為等。政府在辦學過程中，面臨職業院校要資金、要項目、要政策等壓力，急切希望能有第三方參與辦學，給自己“減壓”。關于政府行為，要分以下兩種情況分析。

（1）第一種情況是職業院校原來是由政府或者教育部門主管主辦。這種情況下，涉及教育的公益性和資本的逐利性之間的矛盾。教育包括職業教育是培養人才的社會活動，通過提供人才這種產品來推動社會進步，因此教育的根本屬性應該是公益性而不是盈利性。政府有為人們提供良好教育以及推動社會進步的職責，因此政府會守衛教育的公益性。非公有制本更多的是考慮自己的投資能否得到更大的回報，回報大于投入，非公有制本才會選擇參與混合所有制職業教育；回報小于投入，非公有制本則會選擇不參與或退出混合所有制職業教育。由此，政府會為了教育的公益性，采取一些抑制非公有資本追求利益的行為。

（2）第二種情況是由政府其他部門主管主辦，如農業部門、信息部門等。這種情況下，相比第一種情況還會涉及對學校控制權的爭奪。混合所有制職業院校成立之初，一般都是國有資本處于主導地位，非公有資本處于從屬地位，非公有資本話語權薄弱，不能完全實現自己利益的訴求。隨著混合所有制職業院校的逐步發展，非公有資本必然希望能得到更多的股份，掌握更多的話語權，獲得更多的經濟效益，極有可能出現國有資本與非公有資本爭奪控制權的情況。如果國有資本讓步，非公有資本獲得對學校的控制權，那么在保證學校正常發展情況下，非公有資本會努力實現自己的利益訴求。如果仍然是國有資本掌握控制權，非公有資本要完全實現自己的利益訴求將會更困難。

3.3 社會文化因素

社會文化因素對混合所有制職業院校發展的影響主要體現在思想認識層面，人們傳統觀念上的認識偏差嚴重遲滯了職業教育混合所有制改革的步伐。首先，長期以來，我國的學校不是“公辦”就是“私辦”，人們頭腦中已經形成了“非公即私”的思維定式，而混合所有制職業院校作為新生事物打破了這種定式，把“公”和“私”糅合在一起了，模糊了其中的界限，也模糊了人們的認識，可以預知，要人們完全接受混合所有制職業院校尚需時日。其次，我國社會的傳統觀念中一直認為教育是一項公益事業，職業教育亦如此。職業院校的首要任務是為社會培養人才，促進社會進步，不同于“賺錢”的企業，認為學校的社會責任要遠遠大于經濟利益。譬如社會上絕大部分人在擇校時首選公辦院校，其次才是民辦院校。而混合所有制職業院校中的非公有資本必然要追求自身利益，這與人們的傳統觀念格格不入，也是非公有資本陷入盈利困境的原因之一。

4 對策建議

毫無疑問，我國必將義無反顧地推動職業教育混合所有制改革，混合所有制職業院校將來也會成為職業教育的主體，盡管目前發展中面臨一些障礙，但是采取針對性的解決舉措，可能會掃清這些障礙進入發展的快車道。

4.1 完善相關法律法規

要使得混合所有制職業院校發展有法可依，必須完善相關法律法規，規范利潤分配機制，要保證投資人尤其是非公有資本的收益權利，激發其參與職業教育的熱情。首先，要制定專門針對混合所有制職業院校的法律法規，改變相應法律缺失狀況，使混合所有制職業院校的成立、退出、產權、權益分配等都有法律法規加以規范。其次，要在法律法規中明確規定非公有資本可以合理獲得回報，以及回報的形式等。

4.2 增強非公有資本話語權

建設混合所有制職業院校，無論公有資本還是非公有資本都是合作方，只有誠心誠意合作才能取得成功。合作過程中，不能有意貶低非公有資本的投入。如果非公有資本的產權比例較低，也要尊重其利益，保護其正當權益。同時，也要允許非公有資本增加股權的訴求，提升其股權比例和話語權。

4.3 摒除傳統觀念

要改變社會傳統觀念，不能對非公有資本參與職業教育追求自身回報抱有指責、鄙視的心態，在強調職業教育公益性的同時也要能包容非公有資本的逐利性，要認同非公有資本追求合理的回報。[1]王善邁，社會主義市場經濟條件下的教育資源配置方式[J].教育與經濟，1997（3）：1-6.