張謇經濟法律觀及當代啟示

華 蕊

（蘇州大學 王健法學院， 江蘇 蘇州 215006）

張謇（1853—1926 年）所處的時代內憂外患交加，新興知識分子出于求富自強的目的，學習西方的先進管理經驗和科學技術，逐漸認識到從器物層面到制度層面學習的重要性，在此期間，他們展現了對憲政的執著追求與至誠信仰。在憲政觀念的指引下，近代中國進行了大規模的修律和經濟立法活動，形成了以中國本土憲政為基礎的法制實踐。張謇擔任北洋政府農商總長期間的一系列改革措施為近代工商業的發展營造了相對良好的法治環境，其經營實業的創新理念和實踐在近代工商業發展史上留下深刻印記，其經濟法律觀也在中國經濟法律思想史上留下了厚重的一頁。深入剖析張謇的一系列經濟舉措，可知一以貫之的是強調法律意識，重視法律制度建設，依靠法律保護民族企業和解決現實問題，這與我國當下倡導全面依法治國，完善法治化營商環境的理念高度契合。因此，充分挖掘張謇經濟法律觀的思想內涵，考察其時代意義便顯得尤為重要。為此，本文以張謇經濟法律觀為視角，從近代營商環境的時代背景與發展軌跡出發，探討張謇的經濟法律觀于當今法治營商環境建設的可參考之處。

1 張謇經濟法律觀及其實踐

清政府晚期國力衰微，傳統封建經濟制度對工商業發展造成極大阻礙，外國資本的掠奪也嚴重制約了中國民族資本的生存空間。面對內憂外患的境況，張謇提出了一系列舉措，主張在思想和制度上追求革新，重視法律在國家經濟發展中的地位，強調民族工商業企業的體制改革，著重發揮外資的積極作用。在這一實踐過程中，張謇的經濟法律觀逐漸形成。

1.1 經濟活動乞靈于法律

張謇認為“法律作用，以積極言，則有誘掖指導之功；以消極言，則有糾正制裁之力”[1]162。經濟活動的健康有序發展需要有一套相對完善的制度，即一切經濟活動都應“乞靈于法律”。彼時，封建守舊勢力權勢依舊熏天，經濟方面的立法始終難產，直至清政府末路之際，法律制度才得以成形，張謇在這一過程中扮演了重要角色。

《馬關條約》的簽訂，使中國的民族危機空前嚴重，張謇認識到法與經濟相輔相成的關系，大力提倡實業救國的同時也主張“立法護商”。正如張謇在《代鄂督條陳立國自強疏》中所述，中國過去“但有征商之政，而少護商之法”，當致力于改善無法可依、混亂無序的營商環境，以法律保護民族工商業發展。正值兩江總督劉坤一就“變通政治”事宜向張謇等人尋求建議，張謇便于1901 年2 月作《變法平議》[2]15。《變法平議》一改激進式變法的態度，按照中央政府六部職能劃分,提出改革主張，認為工商業、公司、銀行、礦山等都“當定章程”，可在遵循中國“禁令風俗”的基礎上參照外國法律，修訂民法和經濟法等[3]。《變法平議》顯然是張謇在考察實際情況之后經過深思熟慮凝練出的一些可行之法，并非紙上談兵。

1913 年末，張謇以農林、工商總長之職再度入仕。就任后，張謇即在《實業政見宣言書》中從法律、金融、稅則、獎勵四個方面提出了振興實業之法，認為其“皆農工商行政范圍中應行之事”，并提出了振興實業的“棉鐵主義”[1]164。此番任職中，張謇有了發展全國工業的通盤規劃，在政府頒行的具體政策中可見其諸多鞭辟入里的見解，客觀上極大豐富了其經濟思想[4]。張謇認為“農林工商部第一計劃，即在立法”[1]162，應當依據法律實施工商業政策和行政行為，即“俾本部得所依據，用策進行”[1]163。張謇還認為農工商的順利發展“視乎資金之能否融通”，應重視金融的作用。他主張以中央銀行為金融基礎，以地方銀行為輔，施行銀行條例，發揮民間金融機構的作用，同時進一步“改定幣制，增加通貨”[1]163。張謇主張借助稅法以實現工商政策，達到宏觀調控的目的，針對不同產業“或輕減以獎勵之，或重征以抑制之”[1]163。對經營具有更大風險的企業，應以獎勵補助，“蓋誘掖之，使之發展”，并注意獎勵和補助的限制，即“獎勵須課其成效，補助則莫如保息”[1]164。

張謇于任職期間制定和頒布多項法令，有些是在清末有關法規基礎上進一步修改完善而成的，如《公司條例》與《商人通例》等[2]17。《公司條例》以清末的《公司律》為藍本，修改十余處后面世。《公司條例》有6 章251 條，其中不少條文的內容具有開創性的意義。如第3 條規定“凡公司均為法人”, 首次在法律層面上確立了公司的法人地位；第145 條中“一股東而有十一股以上者，其議決權之行使得以章程限制之”的規定可以防止公司大股東決議權的濫用。而后張謇又將《商律草案》中的總則部分改為《商人通例》。《商人通例》有7 章共73 條，其內容對工業、加工業、公用事業等所有商業主體進行了規定，部分內容具有明顯的先進性。如《商人通例》第16 條“商人得以其姓名或其他字樣為商號”及第20 條“業經注冊之商號，如有他人冒用或以類似之商號為不正之競爭者，該號商人得呈請禁止其使用，并得請求損害賠償”，就商業主體對商號的專有使用權進行了規定，保障了商人主體在經濟活動中的權益，具有一定的激勵作用。

雖然清末與民初的經濟立法帶有應急特點，仍存在局限，張謇與極力推動立法的眾人的經濟思想尚未得以完全實現，但于當時成型可究的法律法規極度匱乏的情況下，其立法活動為民族經濟的發展提供了相應的法律環境。

1.2 設計紳領商辦股份體制

《馬關條約》簽訂后，在外資涌入的刺激下，“設廠自救”的呼聲更為激昂①為挽救民族危機，許多愛國人士呼吁“設廠自救”“實業救國”，以發展實業作為救國救民的主要手段。這一呼聲表達了中國近代民族資產階級通過發展實業來挽救民族危亡的美好愿望。。1895 年冬，張謇受兩江總督張之洞的委命，招商集股，籌建通州大生紗廠，開始投身于實業[5]。因通海一帶風氣未開，張謇籌辦紗廠期間，招股困難導致的資金不足始終是最突出和最主要的問題, 其招股難在近代中國民族資本早期創辦股份制企業的過程中，也是一個突出的例證[6]。于是，張謇與官方定“紳領商辦之約”，以“官機”折價入股，另招商股。盡管有官股參與，張謇仍按照公司章程選舉董事會和監事會，拒絕官方干預[7]，這便形成了獨特的“紳領商辦”體制，賦予了企業一定的自主權。

“紳領商辦”體制是張謇對早期工業化過程中官商關系最具特色的設計，在商品經濟不發達，資金難以流向產業的時代，狹隘的小農經濟思想占據主導地位，新式企業的經營需要依靠政府的扶持。而此前中國的股份制企業主要以“官督商辦”的形式吸引民間資本，企業的經營決策權往往掌握在政府手里，政府為企業提供低息、免息貸款或減稅等優惠政策的同時，企業也難免被政府征調和剝削，官商矛盾日益加劇[8]。因此，在企業一方面需要官方保護，另一方面還要避免官方直接插手事務的矛盾局面下，士紳階級的重要地位得以顯現。張謇屬于士紳階層①在《為紗廠致南洋劉督部函》中，張謇描述自己的身份：“謇介官商之間，兼官商之任，至于計窮力竭，而后備陳計劃，待擇于公，而施行之。”，其比官僚更易獲得投資者的青睞和信任，而狀元的頭銜又賦予他與官府對話的身份從而獲得更多的創業資本。張謇實質上是以商股代表和官府代理人的雙重身份從事企業經營，承擔著“兼官商之任，通官商之情”的重任[9]。他認識到士大夫在振興實業中的作用，創辦紗廠的過程中摸索出“紳領商辦”的企業制度，以區別于“官商合營”“官督商辦”的經營模式。1896年至1899 年，他以新科狀元的身份在通州創辦了大生紗廠，官府不直接干預企業的經營，不享有決策權和管理權，到期領取官利，紗廠仍依照商辦形式經營。這一經營模式在一定程度上限制了官府的權力邊界，給予了企業更多的空間和自由，激發了企業的活力和創造力。張謇也以該種方式使大生紗廠在一定程度上具備了實質意義上的民營性質。

1.3 以開放主義引進外資

張謇所處時代，盡管中國只是初步進入世界市場，但中國的經濟發展和市場運行既受世界經濟的影響和制約，又反過來影響著世界經濟。張謇等先進分子認為發展民族經濟不能閉關鎖國，也不能用自然經濟對抗市場經濟，主張“睜眼看世界”，提出“開放主義”，倡導學習西方先進的管理經驗，引進外資，以便發展我國實業。張謇曾多次對世人闡釋“大同”的概念，他堅信世界最終走向“大同”。張謇所提倡的世界經濟大同不是通過激烈的競爭來實現的，而是以和平共處、國際合作的方式來達到的[10]。

1913 年，張謇于《籌劃利用外資振興實業辦法呈》中提出為解決“苦于人才缺乏、母財滯澀，卒至持笥而號寒，倚囷而啼饑”的困境，應“以振興實業為挽救貧弱之方，又以開放門戶、利用外資為振興實業之計”，并提出了引用外資的具體范圍、方法、標準和應適當保留的商業習慣[1]169-171。張謇還明確表示：振興實業，尤其是礦冶等重工業生產，非用開放主義，無可措手[11]。所以，對于投向的產業領域，張謇主張以法律手段引進鐵礦采掘業、石油工業等，國家直接經營一些鋼鐵工業及絲、茶改良制造之類項目，紡織工業則“交之民辦”[12]。張謇在主張中國應積極對外開放的同時，也對融入世界經濟可能出現的挑戰進行了思考：“經濟潮流，橫溢大地，中外合資營業之事，必日益增多，我無法律為之防，其危險將視無可得資的為尤甚。”[1]162在涉外經濟交往中，他認為應加強立法，制定相應的法律法規以鞏固主權，保護本國工商業。

2 張謇經濟法律觀的當代啟示

2.1 加強頂層制度設計

張謇經濟法律觀的總特征是法律制度與經濟活動相輔相成，法律制度為經濟活動提供堅實基礎，經濟活動促進法律制度的優化變革。

一方面，一切經濟活動要“乞靈于法律”，即法律制度是經濟活動順利開展的堅實基礎。張謇認為民初時工商法規極不完備，“方商人營業之始，既無法規之指導；違戾之時又無法規之糾正；失敗之后，又無法規之制裁”[1]199，在經濟活動中，法律應對營商主體起指導、糾正、制裁的重要作用。當前法治營商環境的建設也離不開法律法規的支持，法律規范和制度規則是法治的基礎載體。目前，我國法律層面涉及營商環境的內容較為分散，僅散見于《外商投資法》《行政許可法》《公司法》《企業破產法》《民法典》等相關法律法規之中[13]；關于營商環境優化的，僅有一部《優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）作為專項法規提供最基本的制度保障，缺少層級高、總攬全國營商環境建設的專項法律。鑒于此，我國應在堅持科學立法、民主立法，聽取基層意見，注重市場現實需求的基礎上，從國家層面推進相關立法工作，加快營商環境立法規劃，特別是健全優化營商環境的立法框架，為各地建設營商環境提供“有法可依”的法治環境。還要注意增強各法律法規之間的協調性與配合性，面對阻礙營商環境優化的制度問題要及時調整和解決，在優化法治營商環境層面形成完備的法律法規體系[13]。

另一方面，“法與時轉則治，治與世宜則有功”，法律制度要根據經濟生活的變遷而變革。張謇在《變法平議》中提出“法久必弊，弊則變亦變，不變亦變。不變而變者亡其精，變而變者去其腐，其理固然”的觀點[14]62。中共十八大以來，全國人大及其常委會、國務院不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，堅持立法先行，緊緊抓住提高立法質量這一關鍵。國務院出臺的《條例》對營商環境建設做出原則性規定，同時給各地留下了自由裁量的空間，各地人大和政府應在不違反上位法的情況下，因時因地制宜，結合本地經濟實際發展情況和時代背景，用好地方立法權，融入地方特色，加快配套制度“立改釋”的步伐，進一步加強《條例》內容的針對性和可操作性。

2.2 優化依法行政環境

“實業之命脈，無不系于政治”[1]162，“官商關系”的協調對于經濟發展有著至關重要的作用，張謇提出的“商自經營，官為保護，紳通官商之情”[1]53對中國經濟思想史的豐富和發展產生了重要作用，對處理好政府與企業經營者之間的關系具有重要借鑒意義。

政府不應過度干預經濟，一切行政行為應在法治軌道內進行。張謇在《宣布就部任時之政策》中提及政府的作用：“是消極也。消極安望發舒？惟有一方消極，一方即于消極生積極”[1]166。在經濟法上，政府應是市場的引導者、監管者和保護者，而不是市場的決定者，政府要厘清與市場的關系，賦予市場主體一定的自主經營權。目前，受傳統管理思維的影響，部分地方政府對優化營商環境并未有深層次的理解，制度化的治理機制尚未形成，建設營商環境仍依靠慣用的行政手段、紅頭文件、領導決策等方式[15]。執法不公、程序不規范、選擇性執法的現象仍未完全避免。深化“放管服”改革的核心在于“放”，當前行政改革在簡化行政審批事項的數量上做得較多，但還有待轉變思路，真正以企業的需求為導向，以企業的滿意度為評判標準。

習近平總書記指出，“依法治理是最可靠、最穩定的治理”，強調要善于運用法治思維和法治方式進行治理。優化法治營商環境，要做到優化依法行政環境。首先，政府要增強角色轉變的意識，實現從控制者到服務者的轉變，對市場不能過度干預也不能置之不理，要完善市場準入與退出機制，保障市場主體擁有平等地位，享有平等權利。要履行市場監管職責，在保證市場監管公正性和有效性的同時，與市場主體共同打造統一、競爭、有序的市場環境。其次，政府部門要提高行政效率，優化政務服務，明確權力清單，行政審批要做到“一個窗口受理，一站式審批”。承擔行政審批職能的部門要做到集中辦理，不能無故增加公民和企業的負擔。不需要本人親自到場的行政審批工作可依托互聯網開展，節約時間和資源成本，政務服務事項爭取做到“一網通辦”。最后，要強化監督，規范行政執法程序。推進“互聯網+行政監督”工作，督促行政機關嚴格、規范、公正執法。行政監督是政府“在陽光下行使權力”的延伸，地方政府在政務公開的同時，也要接受國家、各機關、人民群眾的監督，杜絕多頭執法和以權代法現象。

2.3 推進對外開放戰略

“世界經濟之潮流噴涌而至，同則存，獨則亡；通則勝，塞則敗。”[16]張謇對外開放、引進外資的思想與當前的對外開放戰略高度契合。任何企業都不能在過度保護中獲得成長，堅持對外開放是推動經濟良性發展、促使企業砥礪發展的不二法門。

要培育我國經濟的國際競爭優勢，就要增加經濟發展的正外部性和吸引力，就要優化投資環境，促進外資穩定增長，就要堅定不移地走開放道路。正如習近平總書記強調的，新發展格局不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。當前百年變局和世紀疫情交織疊加，世界進入動蕩變革期，不穩定性不確定性顯著上升。在此背景下，貫徹中共十九屆五中全會“實行高水平對外開放”的理念，在更大范圍、更寬領域、更深層次推進對外開放的重要性愈發凸顯。

首先，“今則萬國交通，人以貨來，占我市場，我退一步，則他人即進一步”[14]193，國際經濟競爭愈發激烈，我國應加快建設開放型經濟新體制的步伐，在國際競爭中大力培育經濟發展的新優勢。應提高本土品牌以質量為核心的競爭優勢，積極開拓多元化國際市場，推進對外貿易工作穩中求進，致力于從貿易大國向貿易強國蛻變。其次，對外開放“利之所在，害亦因之”[1]169，應以《中華人民共和國外商投資法》為準繩，持續深入推進營商環境法治化的進程。國際形勢復雜多變，我國改革開放也進入攻堅期和深水區，我國應當更進一步推動涉外經濟法治進程，在保證國內經濟安全的前提下讓外資企業“想進來”和“能進來”，激發我國經濟活力和創造力。最后，“世界未來大勢，骎骎趨于大同”[14]539，應積極參與全球經濟治理，聚焦“一帶一路”建設，著力打造一條開放多元的貿易新路。要堅持共商共建共享的原則，倡導多邊主義和合作共贏，促使國際貿易環境向更公平、更和諧、更自由的方向發展。

3 結 語

在中國本土民智未啟的社會背景下，辦實業、重法治很大程度上僅僅是先進知識分子們的“清談之資”，實際踐行者可謂少之又少。張謇作為真正意義上的實業家、改革者，以其獨特的經濟法律觀，在中國近代史上留下了濃墨重彩的一筆。雖然張謇優化政治環境、發展社會經濟、改善民生福祉的美好愿景并未完全實現，但其改善營商環境的法律觀值得當代研究與借鑒。法治營商環境的建設是實現國家治理體系、治理能力現代化的重要一環，以史為鑒，以饗今日，在世界經濟格局風云變幻、我國謀求實現“經濟雙循環”的大背景之下，我國亟待繼續完善公正高效的法律法規，輔之以市場為導向的營商政策，來持續優化和改善我國的營商環境。