國企的城市食品應急保障能力評價分析

孫佳*，姜啟軍

上海海洋大學經濟管理學院（上海 201306）

在自然災害、事故災難、公共衛生等重大突發事件下，食品供給保障是確保城市民生安全的重要基礎。國有企業作為應急物資保障體系的重要組成部分，堅定“城市食品保障服務”發展方向[1]，承擔城市應急保障的部分職責。超大城市受資源儲量、土地面積等因素制約，初級農產品自給能力很低，如上海地區的85%糧食、90%豬肉和60%蔬菜依賴外來供給。成熟的城市運輸與貿易網絡屬于常態化配置，可確保城市食品供給，一旦發生重大突發事件，可能出現大量人口滯留、食品運輸通道受阻等問題。城市食品應急保障呈現時間緊迫性、需求集聚性、食品供給環節多約束性等特點，因此超大城市食品的應急保障工作任務艱巨、要求更高。2020年的新冠肺炎疫情使城市食品供給顯得十分脆弱。面對突如其來的疫情，北京首農食品集團、上海光明食品集團等綜合類食品國企奮勇擔當，在保障城市居民的“米袋子、菜籃子”等方面，發揮抗疫“突擊隊”作用。但同時也發現，國企在城市食品應急保障過程中存在一些短板。因此，明確國企在保障城市食品供給中的不足，對于提升城市食品應急保障能力具有重要作用。

1 文獻評述

圍繞突發事件下食品應急保障問題，學者們多是分析國家食品安全保障現狀并提出建議。如：李晶等[2]圍繞應急機制、應急快檢、應急演練、應急決策、應急處置、應急供應等領域，分析我國食品安全突發事件應急保障現狀；劉威等[3]探討突發公共衛生事件對中國食物供給及農業發展的沖擊，提出完善物資儲備保障體系與管理機制等政策建議；艾淑芳[4]指出突發事件下食品供應的必要性及特點，提出建立食品應急保障供給機制的措施。

圍繞突發事件下國企承擔城市應急保障問題，現有研究多集中于如何提升國企應急保障能力。如：馮曉巍[5]提出市屬國企建立產、宰、加、銷一站式全產業鏈模式等建議來應對非洲豬瘟；高軍等[6]初步探索重大突發事件下中央企業應急管理能力評價指標體系的構建，但并沒有深入分析國企在城市應急保障方面的能力表現和不足之處。

總體而言，在研究內容上，關于食品保障的研究大多集中于數量安全和質量安全，流通安全等涉及較少；在研究尺度上，主要是對全國、地區或整個行業的食品供給能力的宏觀性研究，對國企保障城市食品供給的研究涉及較少；在研究方法上，目前缺少科學、系統的有關國企保障城市食品供給能力與水平的評價指標與方法。

2 突發事件下國企的城市食品應急保障能力評價研究

2.1 國企的城市食品應急保障能力內涵

突發事件下國企的城市食品應急保障能力可分為廣義和狹義2種類型。狹義上指突發事件發生后保障城市食品供應的綜合能力，具體表現為應急物資儲備能力及運輸調度能力等。應急物資儲備是確保城市食品供給的物質基礎，其能力涉及應急物資需求預測、應急物資儲備布局、規模、結構及儲備輪換使用機制等[7]。應急運輸調度能力涉及應急物流網絡結構、節點設置、運行機制和協同運作等[8]。廣義上，國企的城市食品應急保障能力指突發事件下城市食品供應鏈全流程的應急保障綜合能力。對廣義的國企城市食品應急保障能力開展研究，具體表現為應急物資的生產、流通、儲備、配送能力，應急組織能力，應急專業人員儲備能力，風險預警能力和全產業鏈協同能力等，確保“產得出、供得上、存得住、送得到”。具體內涵如下。

應急加工生產能力是確保應急物資持續供應的關鍵能力，應急物資以實物儲備為主，需要產能儲備進一步滿足應急物資峰值需求[9]。當儲備食品消耗后，快速填補物資供應的缺口，與實物儲備形成銜接有序、梯次支撐的供應保障合力。應急流通、儲備、配送能力主要指涉及食品供應的農批市場、銷售網點、糧庫、冷庫、油庫、物流基地等設施的數量、能級和布局。應急組織能力主要是指應急組織機構，包括日常管理機構和應急指揮決策機構[10]。應急專業人員儲備指培訓應急裝備、設備使用和操作的人員[11]，儲備應急物資緊急生產所需的專業生產人員、應急物資供應所需的運輸配送人員等。風險預警能力指在利用物聯網、大數據、云計算等創新技術的基礎上，預警系統精準識別風險、分析風險危害程度，及時啟動相應響應級別的能力[12]。城市食品應急保障應以當前實物儲備為主，向產能儲備、原料儲備和實物儲備相結合轉變，更注重全產業鏈的協同能力[13]，建立應急物資全產業鏈協同儲備機制和行業快速響應機制，實現資源統籌與共享。

2.2 確定評價指標體系

在分析城市食品應急保障能力的基礎上，基于PPRR應急管理理論，構建國企的城市食品應急保障能力評價體系。該理論認為應急管理主要包含預防、準備、反應和恢復4個階段。按照突發事件發生、發展、演變和消亡的生命周期，應急管理工作可劃分為預防與應急準備、監測與預警、響應處置和恢復與重建[14]。應急準備主要是企業內部相關的組織機構、規章制度、資源儲備、監測預警等，且一部分工作與應急預防等工作重合，結合上述國企的城市食品應急保障能力內涵及應急能力評價指標體系的相關研究[10,15]，把應急準備拆分為應急組織、應急儲備和監測預警。因此，最終確定國企的城市食品應急保障能力評價指標體系由6個一級指標、20個二級指標構成，如表1所示。

表1 重大突發事件下國企的城市食品應急保障能力評價指標

接表1

2.3 確定各層指標權重

2020年10月下旬，向政府應急管理部門、糧食和物資儲備局、食品類國企高管及專家學者面對面發放問卷18份。把其中16份一致性較好的有效問卷，選出眾數，得到最終各個層次的判斷矩陣，借助Excel計算得出指標權重。

由表2可知，在一級指標中，應急組織能力、應急儲備能力和應急響應能力權重最大，應急預防能力和監測預警能力次之，應急恢復最小。這說明國企的應急組織、應急儲備和應急響應能力是保障城市食品供給的重要能力。在二級指標中，應急指揮決策機構權重最大，可見應急指揮決策機構高效協調城市食品應急保障工作是緩解城市食品供給危機的關鍵。

表2 國企的城市食品應急保障能力指標權重

2.4 應用模糊綜合評價法進行實例評價

根據專家的經驗與建議，將國企的城市食品應急保障能力劃分為5個等級，分別為優秀、較好、一般、較差、很差。邀請上海地區的應急管理局、糧食和物資儲備局、食品類國企和高校等多名專家進行評價。

2.4.1 確定模糊綜合評價矩陣

匯總數據，對國企的城市食品應急保障能力的二級指標進行模糊綜合評價，其結果如下。

應急組織能力的評價矩陣Y1=X1TR1={0.490，0.413，0.096，0，0}，其中X1為對應二級指標的權重值，R1為對應的隸屬度矩陣。同理，應急預防能力Y2={0.202，0.385，0.375，0.038，0}；應急儲備能力Y3={0.214，0.377，0.315，0.094，0}；監測預警能力Y4={0.138，0.469，0.346，0.031，0}；應急響應能力Y5={0.342，0.345，0.259，0.054，0}；應急恢復能力Y6={0.165，0.598，0.038，0.038，0}。最終，國企的城市食品應急保障能力的評價矩陣為XTY={0.293，0.406，0.243，0.045，0}。根據最大隸屬度原則，新冠疫情下國企的城市食品應急保障能力處于“較好”水平。

2.4.2 評價結果分析

根據評價結果，結合最大隸屬度原則，匯總新冠疫情下國企的城市食品應急保障能力的各項指標等級，如表3所示。

總體來說，面對新冠疫情，國企在保障超大城市食品供給方面評價較好，但從表3發現，培訓演練、應急設施設備儲備、應急專業人員儲備、應急物資生產和配送能力評價等級“一般”，仍需較大改進，具體分析如下。

表3 新冠疫情下國企的城市食品應急保障能力評價綜合結果

（1）在應急預防能力中，培訓演練指標顯示能力“一般”，主要表現為國企規劃用于培訓演練的資金不足，且傾向于演練高頻常規的內部安全生產事件，較少涉及小概率高損失的企業外部突發事件，很難提升“急難險重”突發事件的處置救援等應急預防能力。

（2）在應急儲備能力中，應急設施設備儲備和應急專業人員儲備能力評價“一般”。調研發現，城市中大部分物資儲備庫功能單一，通常只有儲備功能，缺少加工運營功能，儲備庫點利用率低。糧庫、冷庫、物流中轉設施、加工企業、庫點、農批市場之間的空間布局不合理造成國企在應急物資運輸配送過程中效率較低。應急人力資源儲備不足的原因主要在于疫情初期，道路阻斷導致大部分外地員工無法返城，這對于超大城市中的國企開展復工復產、應急加工生產、物流配送等帶來嚴重的人力不足問題，直接影響企業的城市應急保障能力。

（3）在應急響應能力中，應急物資生產和配送能力評價“一般”。原因在于，北京、上海、廣州等超大城市，受土地、原料、人工成本、環保壓力的影響，米面油等傳統食品加工廠、養豬場被迫向城市郊區或周邊地區搬遷，城市食品自給能力弱，對外依賴度高，應急產能不足。面對疫情等極端情況，各地區限制交通和人員流動，物資運輸困難，造成短時間內豬肉、農產品等供應不足。此外，調研還發現應急聯動能力對國企保障城市食品供給效率影響很大。面對突發事件，國企各自為戰，采取點對點的應對方式，缺少全產業鏈的協作能力以及線上線下的協同能力，在外部聯動方面還需進一步提升。

3 對策建議

3.1 設立城市應急專項資金，加強應急演練

應急專項資金用于保障承擔城市食品應急保障的國企關于監測預警、宣傳教育、培訓演練、設備升級、技術改造等方面的工作，定期開展應急演練，把企業應急管理隊伍建設和培訓作為應急管理的重要環節，促使突發事件下國企的城市食品應急保障由被動應對向主動保障轉變。

3.2 優化城市食品系統功能布局，提高應急設施設備水平

從城市食品系統的整體角度出發，聚焦食品供應鏈能力，發揮國企在關鍵物資和急需品的供給保障作用。把涉及國企承擔應急保障的糧庫、冷庫、農批市場、超市等作為城市重要基礎設施來規劃，優化糧庫、冷庫、農批市場等硬件設施的數量、能級和空間布局。

3.3 借鑒共享員工模式，保障應急專業人員

2020年新冠肺炎疫情期間，“企業延遲復工，全民居家隔離”的防疫措施導致不同行業間出現“閑得慌”與“用工荒”的情況，共享員工模式成為企業復工復產的新動能[16]。國企可借鑒共享員工模式的管理經驗，利用其他企業的閑置勞動力資源，最大程度調動社會力量保障城市食品供給。

3.4 聚焦全產業鏈協作，強化應急物資供應能力

建立龍頭國企驅動的跨區域產業聯盟，深化全產業鏈協同合作機制，形成應急資源優勢互補的區域性防范體系。將電商納入城市應急保障體系，把國企的基地、倉儲、加工、物流、終端銷售和電商平臺（如京東、叮咚）緊密結合，形成線上線下協同的城市食品應急保障能力體系和管理制度。