風險韌性治理視角下的網絡餐飲外賣食品安全治理

◎ 陳招希

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

1 網絡餐飲行業發展及其風險

隨著“互聯網＋”行業的興起及其帶來的便利性，互聯網公司發現了網絡訂餐行業的前景，紛紛投入資金占領市場。2003年至2012年，我國“互聯網+”餐飲平臺大量涌現，該時期出現了大量網絡餐飲平臺，“點我吧”“零號線”“到家美食匯”等“互聯網＋”餐飲企業相繼成立。據國家信息中心數據，2017年我國外賣市場規模為3 012.944 億，2021年我國外賣市場規模達1 萬億，同比增長50.23%，該年外賣市場規模約占全國餐飲業收入比重21.4%。2017年我國外賣用戶規模約為3.43 億，截至2021年12月，外賣用戶數量達5.44 億（同比增長30.14%）[1]。從以上數據可知，網絡訂餐深刻影響著國人的生活，已然成為人們日常生活難以分開的一部分。

伴隨網絡訂餐行業的發展以及網絡訂餐用戶的增加，餐飲安全問題逐漸暴露在人們的視野，相關部門加大了對該行業的監管。2018年，最高人民檢察院檢察公益訴訟典型案例中含有關于網絡餐飲外賣的案例——北京市海淀區網絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟案。北京市海淀區人民檢察院在履職中發現，經營地位于海淀區的美團外賣、百度外賣、百度糯米等網絡餐飲服務第三方平臺上，入駐平臺商家在提供網絡餐飲服務方面存在違法行為，主要表現為違反我國《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等相關規定，餐飲服務提供者缺乏經營許可證、實體經營門店信息不真實、未公示法規要求公示的信息。總體而言，網絡餐飲外賣食品安全風險主要發生在商家入駐、外賣生產、外賣配送和消費售后4 個環節。近年來，為應對新時期所帶來的風險，風險治理國際組織與風險治理研究領域專家學者提出韌性治理理論進行回應并取得一定效果。因此，本文從風險的韌性治理視角分析我國網絡餐飲風險治理存在的問題，并為網絡餐飲食品安全監管提供更加有效的應對之策，更好的保障人們的食品安全。

2 我國網絡餐飲風險治理存在的問題

2.1 治理理念缺乏韌性

①治理理念滯后，未能有效應對新興網絡餐飲行業的風險。網絡餐飲行業自興起以來，在發展初期缺乏政策法規監管的背景下，該行業中許多第三方平臺運用價格優惠以及補貼手段搶占客戶市場，降低商家準入門檻甚至幫助不合規的商家入駐平臺經營。②傳統“命令—控制”型監管理念仍對網絡餐飲監管具有影響，這類監管理念監管手段主要以各種懲罰機制為主，缺乏正向激勵手段，使得被監管主體缺乏參與網絡餐飲治理的熱情，平臺與商家自律意識普遍缺乏。③監管部門對社會監管力量的關注和運用程度不足，未能充分發揮社會組織、企業以及公民對該行業的監管功能，難以形成協同共治的多元治理格局[2]。

2.2 治理制度韌性不足

2.2.1 正式制度韌性不足

①我國與網絡餐飲食品安全有關的法規，主要是針對網絡餐飲平臺的義務和違規處罰規定，未能制定細致的監管網絡餐飲生產、存儲、運輸全過程的法規，難以全面系統地防控網絡餐飲食品安全風險[3]。②網絡餐飲食品安全標準混亂。網絡餐飲不同于傳統餐飲，在一次性餐具、餐飲包裝、配送箱、配送時長等方面的統一標準未建立，相關監管部門難以對其進行標準化監督，從而增加了網絡餐飲風險[4]。③執法模式不夠先進，對網絡餐飲風險回應效果不佳，難以實現長期效果[5]。④執法手段單一。網絡餐飲監管部門執法手段以負面懲罰為主，缺乏正向激勵手段，不可避免地對商家造成利益損失，影響了企業生產經營的積極性，使得網絡餐飲市場主體對政府監管產生抵觸、反抗心理，難以獲得更佳的監管效能[6]。

2.2.2 治理文化韌性不足

①平臺自律意識不強。平臺作為追求利益的私人企業，在未形成自律意識的局面下，放松了對商家的監管。②社會文化建設程度低。社會組織、網絡餐飲協會參與網絡餐飲食品安全治理的意識不強，其自身能力不足且缺乏參與治理的標準規范[7]。③消費者對消費劣質外賣維權意識不強。很多網絡訂餐消費者購買餐飲后沒有索要發票等票據的習慣，出現食品安全問題時，不少消費者選擇放棄維權，這導致一些不合規的商家更加肆意妄為[8]。

2.3 治理主體韌性不足

2.3.1 政府部門監管效能不佳

政府監管部門在網絡餐飲安全監管不同領域發揮著自身監管職能，各個監管主體之間內耗嚴重[9]。我國基層部門在網絡餐飲安全監管方面仍存在業務銜接不暢的現象，協同合作意愿不強，監管效果不佳[10]。

2.3.2 社會主體力量運用不足

①平臺與商家之間存在利益關系不利于平臺履行對商家監管的義務。同時，平臺之間激烈競爭搶占外賣市場，導致平臺放松了對商家的監管。所以，外賣平臺為了自身利益最大化往往不能按規定履行法規賦予的對平臺賣家的監管義務和責任[11]。②社會組織參與不夠，社會力量納入監管主體中的機制不完善。③消費者參與意識不強，積極性不高。消費者參與治理外賣行業的渠道不暢通，參與成本高收益小，基于理性經濟人，消費者經常以消極態度參與外賣風險治理，導致許多外賣食品安全問題被忽視[12]。

3 基于韌性治理的網絡餐飲食品安全治理路徑

3.1 塑造韌性治理理念

①引入組織學習理念。通過組織學習進一步明晰網絡餐飲發展過程及其產生風險的原因。對于已經產生的風險，探究風險的觸發機制與應對模式，建立該行業的風險知識庫，在發生類似風險時能從中汲取經驗及時應對，降低風險帶來的不利影響。同時，將網絡餐飲風險視為提升治理效能的機會，面對未發生的風險及其可能帶來的影響，應制定系統的應急預案，準備好應對風險的人力、物力、財力等資源，將未來風險帶來的損害降到最低。②在網絡餐飲安全領域引入利益激勵治理理念，改善“懲罰—控制”型的風險治理機制。充分發掘治理對象的激勵動因，綜合運用多種激勵工具，緩解政府治理資源的不足，激發政府部門以外主體參與治理的積極性。③在風險治理中引入協同共治的理念。政府部門適當向社會主體授權賦能，引導社會主體參與網絡餐飲風險治理實踐，為其營造更加暢通的參與治理的渠道。

3.2 完善韌性治理制度

3.2.1 提升正式制度韌性

（1）制定系統的網絡餐飲法規，全面規制風險。現行與網絡餐飲食品安全有關的法規，主要對外賣平臺義務、平臺與商家違規處罰予以規定。雖然含有餐飲制作、存儲以及配送相關法規，但不夠細致。因此，立法機關需要全面細致地對這些法規進行補充更新，對網絡餐飲安全全過程的法規進行完善。

（2）激勵與懲罰相結合，雙向規制網絡餐飲食品安全風險。優質高效的制度不僅能夠為每個人提供充分的制度激勵，而且能夠為每個人提供行為選擇制度約束條件，從而構建起權益激勵和責任處罰的有效均衡機制[13]。因此，一方面需要加大對餐飲平臺違規的處罰力度，起到威懾作用。另一方面對餐飲平臺和網絡餐飲商家提供正向激勵，促進它們遵守法規應對風險的積極性，更好地實現監管目標。

（3）完善網絡餐飲食品安全監管標準，為防控網絡餐飲風險提供基準。網絡餐飲食品安全監管標準應包括市場準入標準、生產制作標準、餐飲配送標準，通過對網絡餐飲食品經營各個階段安全標準的規定，進一步明確該行業不可逾越的底線。網絡餐飲食品安全標準體系建設的目標是保障網絡餐飲從制作到消費者食用全過程的食品安全，網絡餐飲安全標準的制定應該由市場監管總局統領協調，建立健全標準體系。

3.2.2 培養韌性治理文化

（1）培養行業自律意識，形成行業內自主防控網絡餐飲風險的文化。法律法規明確了網絡餐飲第三方平臺監管的義務與商家的責任，但是在利益的驅使下，平臺與入駐商家總是忽略了自身的責任。因此，為保障網絡餐飲食品安全，外賣平臺作為協助政府監管的重要主體，應該培育自我監管的文化，提升責任意識，積極主動履行法定義務，通過制定準入審查、實施信用評級管理、建立外賣商家激勵懲處機制等平臺規則，實現對商家全過程的監管。同時，平臺與商家自身要加強經營管理，將企業利潤目標與保障民眾食品安全目標結合，積極主動承擔防控網絡餐飲風險責任。

（2）消費者增強維權意識，積極主動應對網絡餐飲食品安全風險。消費者是網絡餐飲的直接消費對象，在市場中處于信息最不利的地位，網絡餐飲安全風險直接影響到消費者財產和人身安全，應該要維護好自身合法權益。一方面，消費者可以學習法規，通過協商、仲裁、行政裁決等手段維護自身合法利益。另一方面，消費者可以通過利用現代交流媒介和媒體以及行業協會和公益組織，借助社會力量幫助自身維護其合法利益。

3.3 構建韌性治理主體

3.3.1 明確政府角色定位

①構建網絡餐飲多元主體治理格局的前提要明確政府在治理過程中的角色定位，明晰政府監管部門的權責。網絡餐飲食品安全監管部門應優化政府大數據平臺，整合各部門監管力量，形成監管合力。各部門要明確各自分工，加強部門間聯動，通力合作，共同推動網絡餐飲食品安全監管取得實效。②政府部門應在網絡餐飲監管中扮演主導角色，在制定監管制度、監管任務分配等方面發揮主要作用，為日常監督工作提供指引。③政府應依靠自身優勢整合監管資源，為各類監管主體參與治理搭建平臺，提供更多便捷的參與方式，實現各方協同共贏的局面。

3.3.2 發揮社會主體功能

傳統風險管控模式已經不適用應對網絡餐飲安全新風險，應改變以往以政府為中心的治理模式，向社會治理主體增權賦能，建立政府主導，企業、社會組織、專家、公眾等多元主體參與的風險治理結構，增強社會風險治理力量。①落實第三方平臺的監管責任，加強第三方平臺與監管部門的溝通合作。美團外賣、餓了么等第三方平臺，應履行法規賦予它們的監管義務，做到“落實五個責任，做到五個確保”。②網絡餐飲行業協會應積極參與協同治理，在政府的領導下制定科學行業準則。鼓勵以優質網絡餐飲商家為標桿，參與制定行業標準，推動整個行業標準升級。協會可以探索建立入駐餐飲服務提供者黑名單制度，形成行業內部規制。③引導商戶、外賣配送員、消費者參與行業治理。暢通人們參與外賣治理的渠道，建立更加便利的參與機制。運用激勵手段獎勵積極參與網絡餐飲治理的消費者，提高他們參與的積極性。

4 結語

隨著“互聯網+”應用進一步發展，外賣成為人們生活不可缺少的一部分，它給人們生活帶來便捷的同時也產生了食品安全問題。這些問題與傳統食品安全問題的產生路徑不同，因此不能將治理傳統食品安全的手段運用到外賣食品安全治理中。基于此，從風險的韌性治理視角出發，分析得出外賣食品安全治理存在治理理念韌性不足、治理制度韌性不足、治理主體韌性不足等方面的問題。針對這些問題，提出塑造韌性治理理念、完善韌性治理制度、構建韌性治理主體對其進行回應。