加快推進菏澤市重點鎮建設和發展*

賈紀磊，董慶鑫，李瑩，劉銀平

1.中共菏澤市委黨校；2.菏澤市定陶區人力資源和社會保障局

2019年12月，菏澤市委市政府出臺了《關于支持重點鎮加快建設和發展的意見》，突破菏澤首先鄉村振興要突破，鄉村振興要突破，重點鎮首先要突破。在此背景下，研究菏澤市重點鎮建設和發展，為政府提供決策服務，十分有必要。

一、菏澤市重點鎮建設和發展的現狀與做法

1.幫扶成效發揮作用，制約瓶頸開始突破。市直有關部門，各縣區黨委政府立足職責，主動作為，想辦法、出實招，結合各重點鎮實際，研究制定了一系列切實可行、卓有成效的幫扶措施，將資金、項目、政策等主動向重點鎮傾斜。通過這些措施的落實落地，幫助15個重點鎮解決了大量困難問題，突破了很多瓶頸制約。如市自然資源和規劃局為每個重點鎮新增建設用地計劃指標50畝，全年審批15個重點鎮30個項目，新增建設用地面積1563.54畝。

2.綜合實力逐漸增強，財政支撐更加有力。15個重點鎮緊緊把握市委市政府支持重點鎮發展的這一難得機遇，埋頭苦干，謀事力做，經濟社會各項指標成績突出。從財政支撐來看，15個重點鎮2020年預計一般公共預算收入共13.05億元，占全市的5.48%，其中，收入過億元的鄉鎮達到7個，比去年增加了3個，最高的菜園集鎮達到1.88億元；15個鎮全年收入平均增速28.6%，高于全市增速21.4個百分點，增速最高的沙土鎮達到66%，冉堌鎮達到52.5%，增速超過30%的鎮有6個。

3.主導產業更加突出，重點項目不斷增多。目前15個重點鎮均明確了重點發展的主導產業，涉及生物醫藥、高端化工、裝備制造等市里傾力打造的“231”各產業。15個重點鎮擁有規模以上企業259家、較上年增加9家，占全市的8.1%；實現利潤總額13.6億元，增速高于全市“四上”企業16.5個百分點。從產業發展來看，15個重點鎮鎮域內納入2020年省重大項目6個，納入2020年市重點項目16個。新開工過億元項目56個，2020年累計完成投資111.35億元。

4.鎮域功能逐步完善，發展活力開始顯現。從鎮域建設來看，各重點鎮都實施了一批民生城建項目，15個重點鎮鎮區面積平均增加0.3平方公里以上，鎮駐地人口增長2500人以上。從發展活力來看，15個重點鎮均成立了投融資公司并設立了發展基金，資金市場化運作水平明顯提高，為項目建設、產業發展提供了堅實保障；各重點鎮“二號公章”均已落實到位，行政效率顯著提升，為加快發展松綁解壓、賦能增效。

二、菏澤市重點鎮建設和發展存在的問題和制約因素

1.規劃系統性不夠，滯后于發展需要。一是存在產業發展規劃、土地利用規劃、經濟發展規劃、生態環保規劃、特色文化建設規劃等專項規劃與總體規劃銜接不緊密的問題；二是缺乏“精”“特”創新理念，規劃起點低，理念落后，缺少前瞻性、戰略性，因地制宜不足，不能很好的突出特色；三是存在重總體規劃輕詳細規劃、重產業發展輕人居環境改善、重新區建設輕舊區改造、重規模擴張輕文化傳承等問題；四是規劃的實施缺乏有效監督，存在規劃與建設“兩張皮”問題。

2.整體實力不強甚至偏弱，財政收入體量不大。15個重點鎮2020年度收入雖然增幅較高，遠超于全市的平均增幅，但是和全國百強鎮，甚至省內其他地市的重點鎮相比，財政收入總量仍然過低，整體實力不強。而且，重點鎮之間的財政增幅也不平均，最高的鎮增幅到達60%,有的鎮增幅只有10%。莊寨鎮從2012年就作為全市重點鎮來培育，蘭山區義堂鎮是2011年臨沂市確定的重點鎮，這兩個鎮主導產業都是木材加工。2012年，莊寨鎮財政收入剛剛過億元，義堂鎮是2.8億元，占比為36%；2019年，莊寨鎮是1.3億元，義堂鎮是8.5億元，占比僅為15%，7年下降了21個百分點，其他重點鎮也普遍存在財政增長慢、發展滯后的問題，差距逐年拉大。

3.產業結構不夠優化，主導產業不突出。雖然各重點鎮都明確了1至2個主導產業，發展勢頭較好，但是同質化、檔次低的情況比較突出，絕大部分鎮都把農副產品加工作為主導產業之一，其中又多以傳統的板材、紡織等原材料初加工為主，附加值低、抗風險能力差，“既好吃又好看”的高端型、稅源型產業較少。部分產業稅收雖高，但能耗高、污染大，發展面臨很大制約。技術創新能力特別是自主創新能力較弱，擁有自主知識產權、產業鏈條中的高端產品及品牌產品少；缺乏具有引領和支撐拉動作用的龍頭企業、集團企業，產業發展仍以資源能源外延式增長方式為主。與周邊地區相比，特色經濟缺乏的劣勢尤為突出，不能形成經濟帶動作用。

4.相關政策不健全，體制機制約束較多。盡管菏澤市委、市政府已明確了支持重點鎮的各項政策，各市直單位也開展卓有成效的幫扶工作，但各重點鎮在項目資金、土地指標、環境容量、招商引資、人才儲備等方面仍存在不同程度的缺口，制約著重點鎮的發展。多數重點鎮規劃建設了產業園區，但有的標準不高、配套不完善、服務不到位；還有的把園區當個筐，什么企業都往里裝，普遍存在土地“畝均效益”不高的問題。土地方面，重點鎮加速發展與建設用地指標不足矛盾日益突出，獲取新增建設用地難度極大；財稅體制方面，稅收劃分留給鎮級的比例偏低，市、縣財政轉移支付不夠。融資方面，市政基礎設施的市場化、產業化運作還沒有突破，社會資本投入城鎮建設不多，金融信貸投入渠道不暢，城鎮建設資金“瓶頸”難題非常突出。

5.城鎮化水平較低，基本公共服務有待提高。菏澤市15個重點鎮共有鎮區人口32萬人，平均每個僅僅2萬人多一點，城鎮化水平較低。一般認為，城鎮化率每提高1個百分點，將帶動就業增長2%、消費增長1.6%，拉動GDP增長1.5%。小城鎮達到5萬人規模之后，鎮域經濟也將進入一個高速增長期，成為經濟發展的一個重要增長點和動力源。在此方面，菏澤市重點鎮發展還有較大的差距。這種狀況不利于商業、教育、醫療、餐飲、娛樂等公共服務行業的發展壯大，難以形成持續的消費需求和服務需求，造成了重點鎮區人氣和商氣的不足。目前重點鎮鎮區道路、城建、水電氣暖、網絡等基礎設施建設滯后，醫院、學校、文化、養老、通信通訊等公共服務設施不完善，鎮容鎮貌、環境衛生差等原因，造成鎮區缺乏吸引力和集聚力。

三、加快菏澤市重點鎮建設和發展的對策建議

1.強化規劃龍頭，注重長效管理。一是堅持“科學規劃、多規合一、突出特色”，明確鎮區功能定位，抓好重點鎮總體規劃修編、近期建設規劃、控制性詳細規劃、專項規劃的編制，以及之間的協調銜接。規劃建設一批產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的重點鎮。采取“縣編市審”的方式，引入專業機構編制高質量、高標準的總體發展規劃。二是強調規劃的公眾參與，以保障民眾能充分參與城鎮規劃的制訂和執行。三是注重規劃的戰略性和前瞻性，小城鎮規劃期一般有十幾年的跨度，必須考慮到城鎮未來的發展潛力，為將來的持續發展留下充分的空間。四是充分考慮環境保護，特別要注重重點鎮的綠化和公園建設規劃。五是通過法律約束來保障規劃的延續性、穩定性，普遍采用法律手段對規劃的實施進行約束，防治規劃和實施“兩張皮”。

2.加強簡政放權，完善政策引領。一是落實好擴權強鎮政策。制定權力清單和責任清單，切實把上級下放的權力落實好、運用好，真正把賦予重點鎮的部分縣級經濟社會管理權限落到實處，細化用人權、財權、事權、行政執法權等方面的改革措施。擴大用人自主權，在總量控制的前提下，賦予重點鎮對科級以下工作人員的招聘、任用、交流權，以及縣派出機構負責人選任的參與權、建議權等。擴大財權，設立鎮級國庫，將財政管理權由縣級財政移交給重點鎮財政，提高其財政自主權。實行財政傾斜政策，提高對重點鎮稅費返還比例，財政收入超收全留，以增強重點鎮的財力。擴大事權，重點探索在土地收儲、出讓轉包、流轉、入股等方面更有利于重點鎮發展的做法，做活做足“土地”文章。健全綜合行政執法權。編辦、司法、行政審批等部門要認真研究，逐步理順重點鎮行政執法體制機制，完善重點鎮綜合行政執法配套政策，可以整合駐重點鎮的派出分局、站、所等執法力量和資源，組建統一的鎮綜合行政執法機構，確保重點鎮獨立開展執法活動。二是突出政策引領。認真貫徹國務院出臺的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》《關于加快推進新型城鎮化建設行動方案》《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》、菏澤市委市政府《關于支持重點鎮加快建設和發展的意見》等重要文件，市、縣、鄉三級政府要形成聯動機制，確保各項政策落地生根，加快推動重點鎮發展。三是加大政策支持力度。可參考外地做法，市縣設立專項資金，每年對成績突出的重點鎮給予專項扶持。制定特殊土地政策，對重點鎮單列一定數量的新增建設用地計劃和城鄉建設用地增減掛鉤指標，用于鎮區建設。同時可將土地出讓金部分返還給重點鎮，以增強其可支配財力。

3.做大做強產業，夯實強鎮根基。一是注重發揮特色。菏澤各重點鎮要明確自己的優勢和特色，圍繞市場培育產業，注重構建一、二、三產業融合協調、相互支撐的特色產業體系，以特色產業體系引領民營經濟、物流服務、生態旅游、返鄉創業聚群發展，不斷促進重點鎮的農業產業化、產業現代化加快發展。二是下大氣力招商引資。要開動腦筋，創新招商模式，拓展招商渠道，瞄準東部沿海地區、珠三角、長三角地區轉移產業，主動出擊，做好對接，制定政策，搞好服務，吸引“既好看又好吃”的產業項目入駐重點鎮。三高標注促進產業園區建設。各重點鎮建設產業園區要注重當前和長遠，既注重現實條件，又要為未來預留發展空間，合理進行規劃和布局，把園區真正建設成為產業、人才等要素聚集的高地，夯實鎮域經濟良性發展的平臺。四是全力做好產業項目落地工作。要緊盯招商引資簽訂合同的項目，要建立專班，明確負責領導，在手續報批、規劃設計、征地拆遷、資金籌措、公共配套等方面搞好服務。要以“咬定青山不放松”的定力，確保招商引資來的項目盡快落地、盡快投產、盡快產生效益。

4.加強城鎮配套建設，完善城鎮服務功能。遵循“先地下、后地上”的基礎設施建設規律，全力建設好供電供水、垃圾處理、交通通訊、污水處理等城鎮公用設施；注重經濟和民生協調發展，搞好重點鎮的中小學教育教育、全科基礎醫療衛生、圖書館和休閑公園廣場、保障性住房等公共服務設施；建設好商店、物流、倉儲等有利于城鎮園區發展的配套設施建設。要合理規劃布局建設生產、生活、服務等功能區，促進各功能區的相互聯系和融合發展，不斷提升和完善城鎮功能。堅持既要建好，更要管好的理念，對城鎮進行精細化管理。市縣兩級政府要進一步下放相關事項審批權和城市管理權，建立健全重點鎮城鎮管理機構，理順管理體制機制，加強城鎮管理隊伍，不斷提升管理水平，著力打造生態、宜居、宜業的良好環境，增強鎮區的凝聚力和吸引力。

5.加強組織領導，嚴格考核考評。一是市縣兩級要成立重點鎮建設領導機構，落實好市委市政府相關目標要求和改革措施，進一步加強宏觀指導和綜合協調，制定支持政策、建設標準和考評辦法等。二是建立重點鎮發展目標考核體系，根據重點鎮發展實際進行差別化考核，堅持分類指導，合理設置考核指標，強化對重點鎮干部進行業績考核，將目標完成情況與干部獎金、使用掛鉤，建議對重點鎮黨政領導進行動態管理，對基礎設施、產業發展、招商引資等方面工作開展富有成效的重點鎮黨政主要負責人優先重用提拔，對不作為、少作為的要及時換崗。三是將重點鎮建設工作納入市直有關部門和縣（市、區）年度責任目標考核范圍，每年對其支持重點鎮情況進行考評，考核考評結果作為年度目標管理考核的依據之一。