探析如何在新形勢下加大對生態環境保護財政投入

通榆縣生態環境監測站 田繼光，張光杰

一、現階段生態環境保護存在的問題及原因

（一）生態環境保護機構力量不足

1.生態環境監測力量不足

主要體現在人員力量不足。縣級環境監測機構一般編制較少，女性占比較高，現場監測采樣男性力量不足。新形勢下需補充人員力量會受到多方面制約，一方面環境監測工作環境多在環境污染產生現場，具有一定的風險，技術瓶頸較高，專業院校的畢業生少，愿意回縣級城市工作的畢業生更少，導致環境監測人員難以得到有效的補充；另一方面愈發嚴格的環境監測標準也是當前環境監測人員難以跨越的一道門檻；再就是環境監測化驗分析有時會直接接觸有毒有害物質，很多縣都未將環境監測津貼納入財政預算，致使環境監測人員工作積極性受到影響。

2.生態環境監管力量不足

從縱向上看，缺少主要實施了省級以下的垂直管理體系改革；從橫向上看，其已經實現了多部門的綜合執法改革。從目前改革成果看，多數地方僅改變了名稱，編制及人員、經費均未落實到位，仍是環境監察大隊原班人員，經費也并沒有增加。以通榆縣為例，生態環境綜合執法隊伍組建后，原通榆縣環境監察大隊按照國務院2018年《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》劃入相應職能，但編制及人員沒有變化。自2017年以來，各級環保督察已經形成常態化，涉及水、氣、聲、土、林、草等多方面生態環境建設，新組建的生態環境保護綜合行政執法隊伍(原通榆縣環境監察大隊)的18名環境執法人員要承擔著通榆縣8476平方公里的生態環境監督管理職責，特別是通榆縣處于國家重點生態功能區，肩負著縣域生態環境質量監測和監督管理工作任務，加上通榆縣兩個自然保護區(向海國家級自然保護區和包拉溫都省級自然保護區)的環境監督管理及秸稈全域禁燒管控，任務空前艱巨，環境執法人員所肩負的責任越來越重大，工作量急劇增加，而人員力量卻嚴重不足。

（二）環境治理成本高，環境保護力量不足

我國全面推進態文明建設成效已經顯現，讓我們實實在在地在環境治理方面付出了高成本代價，特別是在欠發達的縣級城市，縣級財政經費緊張，用于生態環境保護資金明顯不足。以通榆縣為例，2019年其在全力開展脫貧攻堅的同時，開展了農村環境綜合整治。整治前，雖然農村生態環境建設取得了一定成效，但隨著農村經濟的快速發展，還有很多問題普遍存在。為此，通榆縣利用幾個月時間開展了農村人居環境“六清”整治工作，經多方想辦法，籌措資金，投入大量經費，縣級財政較為吃緊。

（三）生態環境保護基礎設施欠缺

隨著中國城市化規模的不斷擴大，以及城市人口的快速增長，城市污水處理設施明顯不足，城區有的地段的生產生活污水還沒有完全納入管網處理，城區道路產生的揚塵污染治理條件還不夠成熟。鄉村振興建設工作雖不斷深入，但多數鄉村的環衛設施仍很薄弱，建立生活垃圾中轉站成本較高，大部分鄉村還沒有能力建立起“村收集、鄉轉運、縣處理”的農村廢棄物集中處理模式，垃圾集中處理難度還比較大，多數農村還不能全面開展環境污染綜合治理，只能分批次、分步驟地陸續推進農村環境綜合整治。以通榆縣為例，近年來縣委縣政府高度重視生態環境保護與建設，但是由于環保工作起步相對較晚，各項環保基礎設施明顯滯后于社會經濟發展的需求。如投入使用的縣城污水處理廠難以適應縣城建成區水污染防治要求，雖然大的污染源企業也已經在不斷注入新資金開展節能降耗、進行清潔產品的開發與使用，但中小企業還處在粗放發展階段，沒有力量投入大量資金發展清潔生產。

二、新形勢下在生態環境保護方面加大財政投入的對策思考

（一）在隊伍能力建設方面加大財政支持，充實環境保護力量

要解決縣級生態環境保護隊伍能力建設不足問題，一是可以通過增加編制招錄專業技術人才補充縣級環境保護力量；二是通過加大專項經費支出，積極推動環境保護隊伍專業素質培養，通過專業培訓提高現有技術人員的專業知識和技術水平，并積極開展崗位研究；三是將環境監測津貼納入地方財政預算，發放到位，以充分調動環境監測技術人員的工作積極性；四是通過采取政府購買服務的形式解決。以通榆縣為例，縣委、縣政府非常重視生態環境建設，在縣級編制絕對緊張的情況下，克服重重困難，為通榆縣生態環境監測站增加了10個事業編制，這為通榆縣的環境監測和國家重點功能區縣域考核提供了強而有力的人力保障。

（二）在環境治理成本方面加大財政支持，加大環境保護與修復力度

1.將環評文件評審費用納入財政預算，鼓勵企業做好事前生態環境成本估算

依據《國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》（國辦發〔2015〕31號）：“清理規范的措施（一）清理中介服務事項，依照規定應由審批部門委托相關機構為其審批提供的技術性服務，納入行政審批程序，一律由審批部門委托開展，不得增加或變相增加申請人的義務”“審批部門在審批過程中委托開展的技術性服務活動，必須通過競爭方式選擇服務機構，服務費用一律由審批部門支付并納入部門預算”及《建設項目環境保護管理條例》“環境保護行政主管部門可以組織技術機構對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表進行技術評估，并承擔相應費用”的條款，應將建設項目環評文件專家評審費用列入財政預算，全面落實涉企優惠政策，減輕企業負擔，進而推動項目按期開工建設。

2.加大政府污染整治支出預算，推動環境污染綜合整治

新形勢下企業，政府財政部門要增加對環境污染整治投入，大力支持企業污染綜合整治工作。一是應逐年安排相應的企業污染整治專項資金，采取獎勵與貼息有機結合的方式，促進企業污染綜合整治；二是逐步完善并開展生態補償制度，以促進生態工程建設；三是建立污染治理獎勵基金，激勵相關企業和個人，調動企業和個人發展循環經濟、做好環境保護的熱情。以通榆縣為例，大型企業通過技術改造，已經探索出了較為有效的清潔生產模式，發展循環經濟既保護了環境，也為企業帶來了更多的利益，雖然其前期投入較大，但產出效益較高。而大部分中小企業受資金因素制約，很難開展技術改造。如果政府財政一方面對大型企業環境保護方面給予資金激勵，鼓勵大型企業對污染防治設施提標改造，發揮他們的引領帶動作用，另一方面對中小企業加大財政在環境保護方面的扶持力度，加以嚴格的環境執法，就會在很大程度上減少污染物的排放量，推進企業綠色高質量發展。

3.加強政策扶持，推廣清潔生產，促進循環經濟發展

政府要繼續加大引導力度，通過制定各類政策，打贏"污染防治攻堅戰"，根據地區發展實際，制定環境保護長遠規劃，統籌城鄉發展，有計劃、有步驟地實施重點工程，逐步改善城鄉環境。認真執行排污許可管理制度，強化對生產全過程污染防治監督管理，指導企業自主發展循環經濟，引導企業實施清潔生產，提高工業三廢綜合利用率。要推進工業園區準入機制，限制污染企業入園。關閉或轉產層次較低、難以治理、群眾反映強烈的污染企業。同時，還要提升城區污水和垃圾處理、中水再利用、熱電聯產管理的水平，促進城市垃圾分類利用，進一步完善節能建設和生態住宅建設，創建循環型社會。開展生態化村莊建設，促進農村有機廢棄物資源化使用，推行有機肥和可降解農藥薄膜使用，構建環保和諧的生態型鄉村。

促進循環經濟發展，關鍵是要按照市場經濟的規律，實施必要的財稅調控政策。地方財政部門要努力把握國家政策導向，結合當地實際情況，制訂一系列財稅政策，積極扶持循環經濟發展。一是充分發揮財稅政策的激勵作用。應會同有關財稅部門，出臺各項稅收政策，如對環保節能技術企業予以相應的稅費減免，并對公司因研發、生產環保型節能技術設備所進口的部分重要零配件，以及對國內企業無法生產的重要原料產品所征收的關稅、進口環節所得稅進行先征后返等。二是制定鼓勵企業產業升級的財政政策。有選擇地運用加快折舊方式、投入扣除、稅費支付，以及稅費優惠等手段，促進企業技術改造。如針對企業項目投資建設進入循環經濟發展范疇的，政府可以對特定的基礎設施項目給予土地利用優惠政策，包括降低土地使用稅和允許企業在投入建設的項目周圍特定地段開展多元化運營。同時，通過帶動和激發企業的科研開發和技術改造投入熱情，通過科學技術手段降低環境污染，或者通過技術改造和潔凈生產方式，以促進污染物排出的總量大幅度減少。三是由政府牽頭組織財政、環境保護、自然資源、住建、水利等主管部門編制和落實《環境污染綜合整治規劃》，統籌推進大、中、小企業污染防治，推動清潔生產，規劃產業園區，建設污染物集中處理設施，有效克服中小企業的環境基礎設施運營成本高、管理效益差、監管困難的問題，并利用經濟杠桿推動中小企業治污，進而自然消滅一批高耗能、高排放量、重環境污染的企業。

（三）在生態環境保護基礎設施方面加大財政投入

1.增加環境監測經費預算，為環境監測基礎設施建設提供經費保障

環保檢測設施的完善會對環保監測工作管理水平進行整體化提高，并通過引入現代化環保檢測技術設備，對舊有的設施與檢測技術、設備加以更新，使所得的環境監測數據都可以與實際的環保監督管理信息和技術標準一致。針對使用頻次較大的環境監測設施要定時進行檢測、保養，發現問題及時處理，防止由于檢測設備使用保養不善導致設施受損，進而通過對環境監測設施的有效維護和科學管理確保監測數據的實際正確性。

2.增加市政基礎建設經費預算，做好城市生態環境保護

地方政府要通過建立完善的環境保護長效機制，將財政環境保護資金投入納入年度發展計劃，并逐步加大環保資金投入力度。要根據財政收入水平，合理制定環保資金投入預算，每年將部分財政收入用于環境保護基礎設施的建設。要逐步調整投入主體結構和方法，通過設立財政導向資金投入，并采取政策支持、財政補貼、前期活動補貼等，以帶動社會資本對生態環境、公益事業的投資。積極思考對農田、森林、水體等環境資源的有償開發利用，逐步形成并健全多元化的投融資渠道。同時，積極向上爭取重大環保基礎設施建設投資，充分發揮當前我國的環境政策資源優勢，積極爭取國家專項資金，重點加強水域環境設施、農業和鄉村環境設施等的投資建設，尤其是在重大環境污染源專項整治、重污染企業綜合治理、農村改水改廁、新能源建設與開發利用等方面進行多元化融資，加大資金投入。

（四）在新形勢下要加大財政對生態環境保護的投入，就要千方百計籌措資金

資金缺口一直是制約循環經濟健康發展的主要瓶頸，財政部門要積極主動，與環保部門一道，想方設法為重點環保項目建設搞好融資服務。一是“爭”。緊緊抓住中央和省級財政資金投入方針和政策措施，參加循環經濟建設項目論證，并及時申報進入項目庫，積極爭取中央和省財政傾斜項目投資，有效減輕當地循環經濟發展的投資需求壓力。二是“引”。發揮財政“四兩撥千斤”的政策引導作用，把財政資金的“磁場”做強，有效引導各種投資機構和社會主體加大對循環經濟的投入，為循環經濟項目建設加油充電。充分運用財政貼息政策，通過政府投資導引金融資本、民間資本及國外資本投資高效環保節能技術創新領域及清潔生產領域，推動傳統產業優化升級，帶動相關產業發展，解決一批環保和循環經濟重點工程建設的資金需求。同時，積極運用外商投資，創設條件使用國際機構、境外政府機構的環保贈款和優惠信貸，采取多種形式積極運用外商投資，融入外資用于循環經濟發展。三是“投”。劃撥一定的財政資金用于加強中小企業環保意識與循環經濟推廣力度，引導中小企業建立起“誰污染，誰治理”的意識，并引導中小企業投資興建、運營污染處理項目，形成中小企業自主經營、自負盈利、自主發展的良性運營機制，進一步推動中小企業環保的市場化，推行使用以循環經濟為核心內容的技術創新和改造。

三、結語

綜上所述，在新形勢下必須加強國家公共財政對生態環保事業的支持力度，能夠促進環保體制優化，全面性提升生態環境保護水平，從最根本的環節上解決生態環境保護遇到的諸多問題，積極推動生態文明建設，增強人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。