基于公眾參與環境影響評價制度探索

楊文，芮俊偉

1.南京國環科技股份有限公司；2.無錫藍空環保科技有限公司

環境影響評估主要評估人類活動對環境的影響，并提出糾正措施，這些措施是環境保護中“規避第一”概念的體現。環境影響評估是指許多規劃建設項目具有一定風險的最終實施，也關系到許多當事方的利益。公眾作為環境影響評估的主體，有權參與環境影響評估，相關機構應完善公眾參與制度，使公眾參與發揮應有的作用。同時，要防止在建設項目實施后惡意反對項目實施，阻礙經濟與環境的和諧發展。

一、環境影響評價體系的概念

對某一地區規劃建設項目實施后可能產生的環境影響進行分析、預測和評估，提出對環境不利影響的預防措施或解決辦法，并進行后續監測，即環境影響評估的概念。環境影響評估數據可以為社會生產提供信息和基礎，是使環境數據后開發的地區維持良好生態環境的有效科學技術手段。其中，土壤環境評估是評估和評價土壤環境質量，確定項目實施后可能存在的土壤沙質物質，分析土壤污染程度，并提出減少污染的措施。生態環境保護部門將根據土壤環境評估結果評估在該地區開展項目的可行性。如果土壤環境評估后的質量數據不能達到國家環境監測標準，開發人員必須重新選擇建設用地，有關人員必須治理該地區的土壤環境。

二、環境影響評價與全過程環保管理之間的聯系

環境影響評價在全國的環境保護管理中扮演著重要的角色，對全過程環境保護管理的進程具有明顯的影響作用。人為環境管理的主要內容包括人為活動的各個環節與步驟必須要以保護自然環境為基礎。無論是在人為活動的前期、中期還是后期，環境影響評價都會發揮自身的作用。環境影響評價在人類活動前期，能夠科學預告活動對環境的影響程度，將環保理念融入施工的整個過程中。環境影響評價在人類活動后期，可以根據施工項目具體的情況和特點，不斷監督與檢測工程項目對自然環境的影響與制約，并緊密結合監測的結果，制定健全、完善的環境保護措施。環境影響評價是真正實現全過程環保管理的有效方法和手段，能夠將保護自然環境的理念融合于人類活動的各個進程中，實現可持續性發展。

三、環境影響評價中存在的問題分析

（一）參與途徑單一

我國法律明確規定多種參與環境影響評價的途徑，但很多建設單位、環評單位僅選擇公眾填寫參與意見調查表的方式，這種信息獲取方式較為耗時且僅能夠獲得局限性的信息，對公眾參與實效會造成一定限制。

（二）公眾參與的意見反饋機制不健全

我國《環評法》和《規劃環境影響評價條例》雖規定了建設單位和規劃編制單位報批審查的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明，但并沒有規定對公眾的意見進行反饋的內容。導致實踐中大多環境影響報告書對公眾意見的反饋情況的記載都十分模糊，甚至會出現一些單位“只聽取、不采納”現象的發生，使得公眾參與“形同虛設”。而且和大篇幅闡述持贊成態度的公眾意見不同，有關單位往往對持反對態度的公眾意見的處理非常輕率，報告中對公眾反對的原因未作詳細說明，也沒有解釋對公眾意見采納或者不采納的理由。因缺少對公眾的實際反饋，所以公眾對自己提出的意見采納與否的理由是什么都無從得知，這將會大大打擊公眾主動參與環評的積極性。條例中只規定了建設單位承擔向公眾反饋采納情況的義務，至于規劃方面還未予以規定，而且實踐中建設單位能否真正履行還有待觀察。

（三）缺乏公眾參與實效評估指標體系

為實現對公眾參與環境影響評價，評估指標體系的設立極為關鍵，但由于現階段我國缺乏統一的評估體系，環境影響評價中的公眾參與受到一定阻礙。指標范圍過小或過大、缺乏客觀性、偏向某一方均屬于常見問題，忽視了公眾角度的分析加之相關頂層設計的缺乏也對體系的建立健全造成一定制約。

（四）公眾參與的階段滯后

根據我國現行法律的規定，一個完整的環境影響評價程序主要包括項目論證、編制環境影響評價報告草案、審議和批準草案、編制環境影響報告書及評價后的跟蹤和監測方案這幾個階段，而公眾能夠參與的階段只有環評報告草案的編制階段。《環評法》第11條和21條分別規定公眾參與規劃和建設項目環境影響評價的時機為規劃草案送報前和建設項目環境影響報告書報批前，可以看出環境影響評價公眾能夠參與的階段很少而且參與的時間節點也較晚。在一個項目經過重重批準與決定程序，付出大量人力物力之后，公眾才參與進來，若這時公眾提出正當合理的意見，再加上替代方案的缺失，審批單位只能采納該意見進行修改，這無疑會造成前期成本的浪費。而且，相對于后期環評文件報批階段，早期的規劃論證階段對參與公眾的文化水平和專業知識要求較低，可達到廣泛參與，越到后期對公眾的素質要求就越高，就越難做到廣泛參與，從而降低了公眾參與的廣泛性。

（五）信息公開不到位

環境信息公開直接影響公眾參與環境影響評價效果，建設單位、環保部門、公眾能夠由此實現信息的交流和共享，保證環境影響評價的實效性。但結合實際調研可以發現，部分環保部門存在不公開環評報告書的情況，這類部門往往找尋各種借口，如環境信息可能危及社會穩定、經濟安全、公共安全、國家安全等。這會導致相關問題越藏越深，民眾無法了解準確而全面的環境信息，制約環境影響評價中公眾的參與并損害其知情權。此外，受激勵機制缺乏等因素的影響，很多企業也存在不愿意公開企業環境信息的問題，如預防污染的措施、強制公開范圍外的環境信息等。由于同時缺乏政府環境信息，無法做出真實決策，公眾參與實效將進一步下降。

（六）公眾參與的范圍較窄

《環境影響評價法》對于需要進行公眾參與的環境影響評價做了規定，但是如綜合利用規劃等項目沒有強制要求公眾參與環評。總體來看，我國公眾參與環境影響評價的范圍比較狹窄，公眾無法參與自己身邊、關系切身利益的小項目的環境影響評價，同時也不能參與到涉及面廣，影響大的綜合利用規劃，這些項目也與公眾息息相關，會對公眾造成切身的影響。因此，需要公眾的智慧和策略，參與范圍的限制不利于公眾參與環境影響評價。

四、公眾參與環境影響評價制度建設路徑

（一）優化公眾參與途徑

為建設公眾參與環境影響評價制度，需設法優化公眾參與途徑，結合法律規定的相關途徑，本文建議在環境影響評價不同階段選擇不同途徑。在環境影響評價初期，由于無法深入了解建設項目，在不全面的公示信息下，應選擇專家咨詢會及咨詢專家意見作為主要的公眾參與途徑；在環境影響評價中期，由于基本了解項目概況信息并能夠初步判斷其環境影響，此時應選擇公眾座談會、論證會及公眾參與意見問卷調查作為主要參與途徑；在后期，需要全面判定環境影響，此環境影響評價時應以聽證會為主要途徑。在具體實踐中，需結合項目類型、規模、影響等多種因素優選公眾的參與途徑，以此為項目順利開展、各方單位充分交流并提供支持。為保證公眾更積極地參與環境影響評價，還應設法增強公眾環境影響評價參與的意識，具體可從環保教育、環境法律法規的宣傳、環保部門的相關平臺建設等方面入手。

（二）完善相關防治法規條例

當前，我國高度重視從政府到地方政府對生態環境的保護和管理。因此，環境污染的問題，有必要加快制定完善的預防和控制污染的法律法規，以便在高質量法律的制約下實施環境政策。加強國家污染防治可以有效利用有限的土地資源。在國家層面，我國頒布了《土壤污染防治法》，明確規定在整個發展過程中應貫徹環境保護理念，確保在開發建設過程中有法律限制，防止人為破壞造成土壤污染。同時明確了土地環境監測和控制的權利和義務，加強對土地權執行情況的監測。應對污染土壤進行有效處理，使地方當局有義務根據實際污染程度和污染類型制定適當和有效的針對性處理和預防措施，并監測執行情況。

（三）重視環保非政府組織在環境影響評價中的作用

非政府環保組織是人民自發組織的環保組織，屬于人民非營利組織。它們擁有相關組織體系，不屬于任何機構，具有較強的獨立性，在環保企業中自愿投入勞動和實力，知識水平強、領導能力強。隨著人們環保意識的增強，越來越多的人加入環保組織，環保組織的實力和水平得到了很大的提高，并在環保方面發揮著越來越重要的作用。作為獨立的環保組織，他們是公眾的成員，可以參與環境影響評估。他們的參與加強了公眾在環境影響評估方面的權力。同時，環境保護組織更有能力獲得更多信息、更專業的判斷和分析，并向公眾提供反饋，以協助公眾進行適當的環境影響評估，同時有效地監督輿論的反饋。環境保護組織的參與提高了公眾參與環境影響評估的組織、專業水平和有效性，使公眾能夠更有效地參與環境影響評估。

（四）運營環境管理

現階段我國環保管理工作中存在環保管理部門缺乏相關人員的問題，特別是在企業中，這種情況經常存在。為了更好地進行環保管理，企業應充分認識到自身的責任和義務，針對各個部門和工作人員的職責進行科學、合理劃分。企業獲取了排污許可證后，應當嚴格根據相關的執行標準與要求進行排污工作，及時安裝監控設備，定時、定期公開企業當中的相關管理地信息。主動、積極接受環境保護主管部門的監督與審查工作，發現違規操作與行為時，應嚴格按照環境保護主管單位中的制度對其進行嚴厲查處。

（五）健全公眾意見的反饋機制

公眾意見反饋機制的健全也是完善環境影響評價制度中公眾參與的關鍵。政府部門、建設單位在征求公眾意見之后，應對公眾意見的處理反饋情況信息進行公示，將意見采納與否的具體理由進行詳細說明并公示，對留下聯系方式的公眾還應通過電話等方式來反饋。新媒體時代，義務主體還可以借助新媒體平臺獲取公眾參與的輿論動向，對收到的公眾意見及時進行反饋，將分散的公眾意見進行整合，對利益訴求相同、質疑較多的問題進行集中的解釋答疑。提交意見的公眾可以在公開的媒體平臺上及時知曉其意見的采納情況，其他公眾也可以通過該平臺知悉意見的處理情況從而避免重復提交類似意見。做好公眾意見反饋工作不僅可以保障公眾參與環評的實際效果，還有利于緩和公眾與政府之間的矛盾。

（六）完善定量預測技術

土壤污染有時深入地表，所以具有隱蔽性，而且其還具有多樣性的特點。目前，評價土壤環境的方法主要是對目標區域進行采樣檢測，而對目標區域的土壤環境影響定量預測能力較弱，在很多情況下都是根據之前的經驗來判定某行業對土壤環境的影響。完善定量預測技術可以提前做好土壤保護措施，根據長期的土壤環境監測數據和重點行業用地調查結果，加強土壤環境污染狀況分析和污染物遷移規律的研究，重點研發土壤環境影響預測模型和新的土壤環境評價技術。預測模型和技術手段的應用可以預測在項目進行中可能會對土壤造成什么影響，有利于提前防護。

五、結束語

環境影響評價工作對于全過程環保管理具有重要的意義和作用，在項目具體實施的過程中，環境影響評價工作是最重要的組成部分。應當進一步保證環境影響評價工作的質量，建設部門需要加大項目從施工到竣工全過程的環保管理，進一步促進環境監督工作，提升環境監測數據的可靠性與準確性。