安康市瀛湖流域水環境管理問題及對策

西北大學公共管理學院 楊林濤

一、瀛湖流域水環境管理概況

（一）瀛湖流域概況

安康市地處秦巴腹地、漢水之濱，與湖北、四川、重慶接壤，是“西安后花園”“陜西南大門”。漢江自西向東貫穿安康全市，流長340公里。瀛湖位于安康市漢江上游約16km處，是安康水電站大壩攔蓄漢江水所形成的陜西省最大的河道型湖泊，正常水位為323m，水域面積約77km2，庫容量約26億m3。

（二）瀛湖流域水污染概況

隨著經濟高速發展，城鎮化加速和瀛湖庫區風景旅游的開發，瀛湖庫區生活面源、農業面源污染逐年加重，加之網箱養殖曾在“十一五”期間迅速發展，導致瀛湖水質不斷惡化，目前水體已處于中營養化，有向富營養化的趨勢。瀛湖流域水污染問題有：

（1）生活面源污染。流域范圍內居民生活污水和垃圾缺乏統一收集和處理設施，加之集鎮污水管網建設滯后，污水收集率較低，一些生活污水直排入水體，對水體造成污染。

（2）農業面源污染。安康水電站大壩蓄水使原水面抬高近80m，原下部河岸被淹沒，上部河岸發展為湖岸帶，新形成的湖岸帶較陡且窄，且沿岸坡地多被開墾為農田，易引起水土流失。水土流失過程中土壤失去氮、磷、鉀肥等，降低了土地的生產力，植被生長困難，莊稼則需施用更多化肥以穩定產量；而雨量充沛時，土壤中的化肥、吸附態氮和磷和顆粒物、營養物質等進入湖區，導致湖水氮、磷、可溶性有機污染物等含量增加，加重水污染壓力。

（3）網箱養殖污染?！笆晃濉逼陂g，安康市大力發展網箱養殖。至2012年，庫區的養殖戶已達280余戶，網箱養殖已經從2006年的100余口發展到20000余口。由于養殖密度過大，餌料過度投放，投放的餌料營養元素流失比例高，加上魚類排泄物進入水體，導致水體營養程度不斷增加，給水生生物帶來了極大的危害，影響了生態系統的完整性和穩定性。2018年瀛湖完成所有養殖網箱拆除，但網箱養殖帶來的營養物質仍會沉積在庫區底部。

（4）旅游航運污染嚴重。瀛湖旅游景點集中，游船和快艇產生的船舶排放物未通過污水處理設施處理直接排放，影響湖泊水質。

（三）瀛湖流域水環境管理現狀

1.政府主導，部門聯動

目前，瀛湖流域的水污染治理是由安康市政府主導，漢陰縣、紫陽縣、嵐皋縣、漢濱區政府分段負責、相關市級職能部門分塊管理的模式。如水利部門負責水資源統一監管，生態環境部門負責水污染防治，同時農業、住建、自然資源、交通等部門也承擔部分水生態保護職能。

2012年，安康市委、市政府成立了安康瀛湖生態旅游區管委會，主要負責瀛湖的旅游開發與生態環境保護等工作。同時，針對流域內重、難點污染問題，根據問題的性質類型將其分配給對應的業務部門，如安康水力發電廠和瀛湖生態旅游區管委會負責河岸垃圾和漂浮物打撈，市生態環境局負責工業污染源、入河湖排污口排查整治，市水利局負責區域河段岸坡建設等。

2.制定規劃，項目支撐

2012年，瀛湖湖泊生態環境保護項目被納入國家重點良好湖泊生態環境保護規劃，并于2013年被確定為全國首批15個重點良好湖泊生態環境保護項目之一。項目包括污染源治理、生態保育與修復、水源地保護、產業結構調整、生態環境保護基線調查和環境監管能力建設六大類59個子項目，建設覆蓋漢濱區的瀛湖、流水、新壩、大竹園、洪山、雙龍6個鎮107個行政村和5個居委會，3.70萬戶12.40萬人。

此外，由市生態環境局牽頭，市發改委、財政局、水利局、林業局、瀛湖旅游區管委會等參與，根據《水質較好湖泊生態環境保護總體規劃》要求制定了《瀛湖生態環境保護規劃（2019-2025年）》《安康市瀛湖生態環境保護2020年工作要點》等瀛湖的中長期保護規劃和方案。

3.積極執行“河（湖）長制”

安康市委市政府緊緊圍繞加快西北生態經濟強市的發展目標，以加強水環境管理、防治水污染、改善水生態為主要任務，印發《安康市全面深化河長制實施方案》，在全市全面深化執行河長制。隨后，市委市政府又印發了《安康市推行湖長制實施意見》《方案》中對常年水域面積1平方公里以上的天然湖泊及水庫（含水電站水庫）實施湖長制。其中，瀛湖市級湖長由任安康瀛湖生態旅游區管委會黨工委書記擔任，瀛湖市級責任湖長由任漢江安康段市級責任河長的市級領導擔任。

實行湖長制既是責任制，又是工作協調促進機制。湖長主要發揮領導和組織作用。各有關部門按照相關規定，結合自身職責開展湖泊水環境保護工作。

二、瀛湖水污染治理存在問題

（一）流域治理主體的碎片化

一是流域內縣區政府各自為戰。在對流域內重點污染源的治理中，各縣區政府自行施策。比如從瀛湖庫區網箱養殖取締工作來看，流域內4縣區就呈現出不同的工作表現。面對位于流域的漢濱區對所轄區域內網箱養殖、水上餐廳等進行的執法行動，不少漁民將自有的網箱、水上浮動設施帶到上游的嵐皋縣轄區的流域段進行躲避，同時，相關縣區的整治進度和工作力度也不一樣，對整體整治效果產生負面影響。

二是屬地管理職責不清。漢濱區政府、瀛湖生態旅游區管委會在履行生態環境屬地管理職能時，存在著職責認識不清、職責劃分不明確的問題；瀛湖生態旅游區涉及核心區內的環境保護、水資源管理、林業資源管理等行政執法監督工作，市、區相關主管部門委托授權尚未進一步落實。漢濱區生態環境保護綜合執法大隊未將環保行政執法工作委托給瀛湖生態旅游區綜合執法大隊（目前僅承擔國土、規劃、建設、漁業執法工作）；瀛湖生態旅游區還未設立生態環境管理專門工作機構，環境保護監管能力不足，以及庫區周邊鎮沒有生態環境保護機構和人員編制，相關工作落不實、能動性低，導致在生態環境工作也“單打獨斗”，沒有形成合力。

（二）現有協調機構不完善

現階段專門的瀛湖流域綜合管理機構尚未建立?，F有區域的管理機構瀛湖生態旅游區管理委員會存在行政級別低、職能單一、職責不明等諸多問題。加之瀛湖旅游區未設立生態環境機構，缺乏環境行政監管主體，行政管理手段受限，綜合執法力量薄弱，導致瀛湖管委會對庫區屬地的縣區政府治污行為實施監督方面缺乏行政實權。

（三）水環境執法力量薄弱

一是流域庫區內的生態環境執法部門間缺少統一的制度安排和行動規劃，沒有形成長期穩固的工作模式。二是執法人員少，隊伍水平參差不齊。水污染防治的執法工作技術水平要求高，專業化要求強，很多執法人員在法律法規知識、環境科學技術知識等方面素質往往達不到專業執法隊伍的水平。三是聯合執法力量不足，受到聯合執法職權交叉沖突、聯合執法責任主體不明確、監督主體不完善、責任追究缺乏程序性規定等機制影響，瀛湖庫區的尚未形成有效的聯合執法機制。

（四）多元主體參與缺乏

目前，瀛湖流域水污染治理主要以政府部門為主體，基本沒有公眾和企業的參與。一方面，政府部門缺少完備的公眾參與機制，比如瀛湖項目實施時，缺乏對水污染治理項目進展信息的定期公開，無法讓大眾了解到工程項目信息，自然也不能吸引到更多社會資源。另一方面，社會公眾也缺乏主體意識，在缺少主動積極參與和投入水污染治理的意識。比如在瀛湖庫區網箱養殖的治理中，庫區兩岸居民仍十分被動，對于網箱養殖引起的水質惡化、引起的水質發臭現象置之不理，沒有積極監督舉報。因為附近村民基本沒有在意這種行為，維權意識也是缺乏，導致社會公眾監督空白。

三、相關建議

（一）流域內政府間深化合作，統籌推進水污染治理

一是流域內漢濱區、漢陰縣、紫陽縣、嵐皋縣政府政府及部門間要擯棄傳統治理理念，打破行政區和職能部門局限，形成共同的瀛湖水環境保護的價值理念，相互依存，共同合作，提升整體治理水平。二是以流域規劃編制為抓手，區域間共同開展流域環境承載能力分析。結合流域水環境、水資源、水生態狀況、流域各行政區域經濟社會發展特征等，確定流域生態空間，優化流域產業布局等，從根本上強化流域污染源頭管控。

（二）建立瀛湖流域權威管理機構

目前瀛湖流域沒有一個統一的、專門的生態環境保護綜合管理機構，建議設置瀛湖水環境保護管理委員會，按照“大瀛湖管理”“大瀛湖治理”的思路對流域內所有水體的水量與水質實行統一規劃和管理。具體來說，瀛湖水環境保護管理委員會可以下設專業規劃機構、專家咨詢組、信息溝通機構等多部門，構建出多層次、系統化的體系，統籌流域水資源管理、水環境保護、水污染防治等合作事宜。

（三）建立健全聯合執法長效機制

針對瀛湖流域污染源聯合執法制度不健全，執法專業要求高、難度大、人員缺乏等問題，建議探索建立瀛湖流域聯合執法專項行動與基本監管并行的長效工作機制。首先，建立瀛湖流域水污染防治行政執法信息共享平臺，使各執法主體可以通過該平臺及時掌握關鍵信息，便于開展聯合執法；其次，各屬地執法部門針對瀛湖水污染問題開展定期會商交流，對轄區內各自監測到的污染物數據信息進行共享，為聯合執法提供技術支撐。再次，加強水環境行政執法隊伍建設，將更多專業知識強的人才納入執法隊伍，提升執法水平；最后，強化對聯合水污染防治行政執法過程的監督機制，既要完善水污染防治行政機關內部的監督和約束機制，規范跨區域水污染防治行執法活動，又要充分發揮社會監督職能，完善新聞媒體對流域執法活動的監督。

（四）鼓勵市場、社會協作共治

安康市作為陜西省較為貧困的地級市，觀念、信息都較落后，水污染的治理也一直都是完全以地方政府為主體，市場和社會公眾的參與。但隨著社會經濟高速發展，流域水污染的治理這種典型的公共領域內社會問題復雜程度加加深，不能只依靠政府“單打獨斗”，這里就要借助市場與社會的力量來共同為地方政府的水污染治理增添新的力量。

首先，需要加強生態環保宣傳。提高宣傳力度不僅有利于有效減少庫區附近居民污染水體的行為，還能號召更多群眾參與到瀛湖流域水環境管理和保護工作中。同時，面對瀛湖流域農業面源污染治理乏力的局面，應積極引導農戶了解農業面源的水污染治理項目，并鼓勵其主動接觸和參與治理進展。屬地的縣區政府更應組織專業機構為農戶提供專業的技術指導，促使農民群體積極應用更加生態環保的新農業技術，例如配置比例合適的有機肥，以此來全方位地減少農業面源污染。其次，從市場層面來看，建議政府在流域水污染的治理中積極引進市場機制，拓寬水環境管理和水污染防治資金來源，提高水環境基礎設施建設效率。最后，建議市政府通過多種渠道積極引導各類非官方或者半官方的民間組織、高等院校、社會團體等盡可能參與，與政府部門進行協作治理，最大程度發揮社會智囊資源、共同改善瀛湖流域水環境。