“舊改業務”市場化可行性調研

天津市海河建設發展投資有限公司 胡中奇

一、政策背景

2017年末，國家住建部在廣州、廈門等15個重點城市啟動了我國城鎮老舊小區改造試點，截至2018年底，試點城市共改造小區100余個，惠及5.9萬戶居民，獲得了一批可推廣可復制的寶貴經驗。近日，國務院參事仇保興指出，我國城鎮需綜合改造的老舊小區保守估算總投資可高達4萬億，假設改造期五年，年度新增投資可達8000億元以上。各省市沉淀在各級財政和房管局賬戶中的住房公共維修基金尚有約5000億左右，可發揮積極作用。

2019年住建部會同發展改革委、財政部聯合印發《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，要求全面推進城鎮老舊小區改造。其內容可歸納為20個字：摸清家底、因地制宜、自下而上、各方籌資、長效管理。

2019年7月初，國務院宣布將對全國17萬個城鎮老舊小區加快進行改造，并對所有老舊小區全部進行改造。此舉填補了2018與2019年度棚改收縮對應的基建需求。

2020年4月14日，國務院常務會議要求盡快建立政府與居民、社會力量合理共同擔負改造資金的專項機制，中央財政給予相應補助，地方政府發行專項債給予傾斜，鼓勵社會資本共同參與改造運營。

2020年各地計劃改造城鎮老舊小區有約5萬個，涉及居民將近700萬戶。

在2020年7月20日國務院最新發布的《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》中，城鎮老舊小區改造內容可分為基礎類、完善類、提升類3類，并要求各省市科學編制改造規劃和年度改造計劃。文化、教育、體育等有關方面涉及城鎮老舊小區的各類設施增設或改造計劃應主動與城鎮老舊小區改造規劃和計劃有效對接，同步實施。2012年，應對各省市城市更新的“跑偏”趨勢，住建部在其發布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中明確，城市更新不沿用過度房地產化的開發建設方式，不應片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益；其中“拆除量不超過20%、拆建比不宜大于2”的具體要求更是對各地涉及推倒重來、大拆大建的形式提出了徹底整改的要求。

二、改造實施意義和內容

老舊小區主要是指建于2000年以前，公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區。此類小區與1998年房改后建設成的小區相比公共設施普遍落后，配套設施配置不齊。2020年是全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰及“十三五”規劃收官之年，在這樣的背景下，未來城市的規劃和建設將由增量規劃和建設，轉為存量規劃和建設城市更新特別是有機更新越來越引起重視。

在現實生活中，老舊小區主要存在以下問題：一是設備陳舊，管網破損、缺失、老化嚴重，安全隱患巨大；配套公共服務不足，居委會、警衛、菜市場配套不足；二是公共服務缺失，比如養老、托幼、物業，社區超市、群眾健身、機動車和非機動車的停放，老齡化社區催生的加裝電梯問題等；三是嚴重缺乏物業管理，公共環境較差，道路破損、秩序混亂、私搭亂建等，直接影響居民的幸福感、獲得感、安全感。

三、改造市場容量的測算

（1）水電氣熱智能電表舊管網改造

測算方法：根據國家明確的舊改將涉及小區3.9萬個，涉及居民700萬戶；水電氣熱的改造是最基本的改造，因此假設改造將涉及所有居民；用居民戶數乘以戶均改造費用，估算出總體的市場空間；其中進行智能化改造的小區在20%～40%之間，在基礎的改在費用上需再花費50%，經過相乘估算出智能化改造的總體市場。根據某省關于全省改造智能電表的相關規定，計劃投資120億元全面完成全省400萬戶電表改造，可以估算一戶的改造費用在3000元左右。因此，測算結果為全國老舊小區改造的電網市場容量超過210億元。

以某省高新區已改造完成的試點小區為例：舊改過程中，全面更新管網、實行獨立水表，更換表箱、增設消防栓、泵站建設等內容，共實施72棟樓、2424戶，總投資近1200萬元。可以估算一戶的水表改造相關費用在4950元。因此，可估算全國老舊小區改造的水管網市場約346.5億元。

根據某市對管道燃氣的老舊小區的政策可知，天然氣網的改造內容包括小區加建天然氣管道包括戶外公共管道、戶內管道和用氣具改造，政府按照每戶3300元的標準承擔改造費用，可以測算全國老舊小區改造的天然氣管網市場在231億元。

根據某省的試點小區熱改政策，市財政承擔所有費用，補貼一戶2000元；此外，只有北方地區涉及熱網改造工程，因此假設只有一半的小區需要熱改，因此可以測算全國老舊小區改造的熱管網市場在75億元。

因此全國水電氣熱智能化改造測算結果如下：

（210+246.5+231+75）×（20%-40%）×（1+50%）

=（228.75-457.5）億元

（2）智慧停車場

根據現在的市場報價，地面停車場的平均造價為2.5萬元/車位，立體停車庫的價格為9萬元/車位。老舊小區智慧停車場改造的主要是地面和立體的停車庫，不涉及地下停車場。根據試點小區對停車位的補增數據推測，每個小區約需要增添100個停車位。我們假設65%～70%的小區進行地面停車場的改造，10%～15%的小區進行立體停車場的改造，因此可以測算全國老舊小區改造的智慧停車場的總市場容量1033.5理論～1160.3億元。

（3）電梯安裝

根據目前的市場價，一部電梯的安裝價格在40-60萬元范圍內，住建部資料顯示老舊小區改造的居民近700萬戶，對應的建筑面積約6.7億平方米。假設按每2000平方米配置一部電梯測算，理論加裝電梯需求量為33萬臺，總體的市場容量為1320億～1980億元。

（4）智能門禁

以某市完成老舊小區門禁的智能化改造的試點小區為例，該小區智能門禁改造的資金投入為9000元左右，因此經估算，智能門禁總體的市場容量為3.51億。

（5）充電樁安裝

充電樁的安裝應該與車輛的比例為1:1，需要改造的老舊小區總計700萬戶，據國家統計，2019年我國電動汽車的普及比例約為4.2%，因此需要安裝的充電樁數量約為29.4萬個。充電樁的平均安裝價格約2000～8000元不等。因此，據估算，充電樁的總體的市場容量約為5.88億～23.52億元。

（6）智能戶外廣告機

根據市場價，小區用的智能戶外廣告機的價格在8000～12000元左右。待改造的老舊小區有3.9萬個，我們假設40%～60%的小區需要智能戶外廣告機，因此智能戶外廣告機的總體市場容量約為1.25億～2.8億元。

（7）智慧安防

經過對某省已經完成試點的小區進行統計，安裝一個小區的智能安防系統均價在10萬元左右，全國有3.9萬個老舊小區進行改造。因此，智能安防系統的總體市場容量約為39億元。

四、“舊改”工作面臨的主要問題

目前，從各省市“舊改”進展來看主要面臨以下問題：

一是改造內容碎片化。不同省市、不同地區改造內容不統一，缺乏總體規劃和上位標準，造成改造中的內容、形象、標準、投入差別較大，出現了反復“拉抽屜”、質量標準參差不齊，資金投入薄厚不均等現象，未能形成整體化的實施格局。

二是資金來源較為單一。老舊小區改造一直以財政資金為主。現實情況中，除中央財政補貼、地方政府專項債外，銀行信貸為舊改的重要資金來源。例如，2019年河南省獲得了專項用于城鎮老舊小區改造的中央財政資金45億元，資金規模居全國首位，占全國資金分配總量的15%，全省3383個老舊小區將受益。除了中央劃歸地方的資金外，其余資金也都是由各地、區（縣）政府結合自身任務及財政能力予以補貼實施，資金來源較為單一。雖然住建部提出采取居民、社會、財政補助三結合的多渠道投資的改造資金。但目前來看，前兩者的資金非常有限，仍以財政資金為主。

三是政策支持分散化。從國家到地方，不同項目的工程子項缺少統一的政策支持，使得“舊改”工作市場化缺乏清晰可行的政策指導，投資風險尚不可控。

四是組織工作被動化。由于缺少市場化的機制，多以行政任務進行攤派，因此造成組織舊改成為任務，未能有效激發市場活力，缺少主動作為的積極性。

五、未來“舊改工作”的路徑

我認為未來“舊改工作”應堅持“先民生、后提升、再配增”的原則，從問題出發，順應群眾期盼，滿足居民安全需求和基本生活需求，同時在其模式方面應加大市場化模式的匹配，促進“舊改工作”長效、健康、可持續發展。設想的路徑如下：

一是摸清家底。政府部門或投資人應摸清當地城鎮老舊小區類型、居民改造愿望等需求，分級明確城鎮老舊小區改造的標準和對象范圍。舊改的目標應該從保障基本生活開始，逐步提升居住品質。應根據所在城市情況來制定相應的改造清單。

二是統一規劃。通過摸清家底，對不同老舊小區結合所在地區情況進行分類處置，比如對商務區的老舊小區和商業區的老舊小區必然在改造的形式、內容上有所不同。

三是設定標準、多套可選。通過有效規劃，應分門別類列出問題清單，結合問題清單對應有解決方案及實施標準形成套餐式管理，以便于后期工程控制。

四是加強群眾參與。推動“業主主體、社區主導、政府引領、各方支持”的組織原則，加強調研活動，通過政府引導和統籌協調，動員群眾廣泛參與意愿調查。例如對廣西當地某小區的改造項目列出了三張紙的改造內容清單，包括基本市政基礎設施、公共環境、公共服務，讓居民自行勾選出最迫切需要解決的問題。

五是建設+運營全過程管理。將前期工作、工程實施、維護保養等進行統籌考慮，形成設計、施工、維護、運營的一體化方案，改變以往老舊小區提升改造過程中出現的各參與方不交流的情況，建立長效管理機制。特別將建設+運營概念融入，通過前期市場化附加工程的加入，運營者可通過平臺接入、社區信息數字化等方式，增加“舊改“項目市場化收入，提升市場化可行性。

六是模式標準化。應出臺有政策指導性的模式。建立確定的運作盈利模式。例如資產證券化將水費、網費等市政設施的收費收益權打包發行ABS，并再開發新的金融工具，借助金融杠桿實施項目。同時，也可以在項目建設中合理融入運營項目，比如便利店、立體停車場等，通過PPP或類PPP的模式實施投資，提升項目社會資本吸引力。

六、建議模式

（一）“捆綁式”模式

將舊城土地整理出讓和“舊改”項目相結合。在儲備地塊出讓條件中對臨近地塊進行統一規劃、統一改造、統一整修。具體的捆綁原則如下：一是將居住功能和商業功能結合考慮；二是將級差地租高的地塊與級差地租低的地塊聯合開發；三是將約束條件高的地塊與約束條件低的地塊綜合考慮；四是周邊配套功能完善的地塊與周邊配套功能欠缺的地塊綜合考慮。

另外，結合舊城改造片區的區位價值和實際條件，為所謂的難取得資金平衡的舊城改造片區引入新的盈利產業或者配套設施，增加地塊的高附加值，提升區位價值。

（二）市場化運作為主與政府組織結合模式

對于有特殊價值區域的舊改項目，如風貌保護區，可以采取意向騰遷、整體經營的思路進行運作。由項目改造單位提出風貌建筑利用計劃，由政府部門結合居民意愿進行騰遷，在不改變房屋的所有權前提下，通過為原居民提供租房補貼的形式騰遷原有住房，改造再利用，通過運營收入在保證風貌保護區建筑價值的同時提升原住民生活居住水平。

（三）PPP模式

參照棚改和區域化開發PPP模式，對大規模的舊改項目可以從規劃角度配備相應的運營資產，例如菜市場、停車樓、養老院、便利店、超市等。通過政府財政付費、拉長項目周期的方式引入市場化資金，降低政府財政壓力，同時更高效地提升“舊改”項目的活力。

目前，社會資本參與老舊小區改造的熱情不高，而利潤率低、投資回報周期長，商業模式不明，服務供求關系不確定，是老舊小區改造的商業痛點。因此，發揮城投類企業等平臺公司的作用將是城市更新未來發展的關鍵，也是此類企業轉型發展的契機。