負(fù)面清單管理模式與法治化營(yíng)商環(huán)境

江蘇師范大學(xué) 崔凌岳

營(yíng)商環(huán)境是指企業(yè)在其中進(jìn)行開(kāi)設(shè)、經(jīng)營(yíng)等貿(mào)易活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境。近年，我國(guó)提出全面深化“放管服”，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。習(xí)近平總書(shū)記指出：“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。”自2013年9月29日中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立實(shí)施后，負(fù)面清單這種管理模式在全國(guó)范圍內(nèi)快速推進(jìn)并取得了顯著成績(jī)。負(fù)面清單是一種國(guó)際通用的外商投資管理辦法，即以列表形式將法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)列入其中，而對(duì)于法律沒(méi)有明文禁止的事項(xiàng)，則默認(rèn)為法律允許的，體現(xiàn)了“法無(wú)禁止即自由”的法律理念。負(fù)面清單管理模式是法治化營(yíng)商環(huán)境的具體措施和重要保障。

一、負(fù)面清單管理模式是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的具體措施

負(fù)面清單是“不符措施”的代稱(chēng)，實(shí)質(zhì)上是一種原則上的例外，其解釋邏輯為“除非法律明文禁止，否則就是法律允許的。”負(fù)面清單制度所展現(xiàn)的法律理念即“法無(wú)禁止即自由”。負(fù)面清單制度起源于第二次世界大戰(zhàn)后簽訂的友好通商航海條約第七條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)給予另一方的國(guó)民或者企業(yè)國(guó)民待遇，允許在其境內(nèi)從事商貿(mào)、工業(yè)、金融和其他商業(yè)活動(dòng)，但公用事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外[1]。1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定是目前各個(gè)國(guó)家公認(rèn)的在負(fù)面清單方面的代表性文件。營(yíng)商環(huán)境是指企業(yè)在其中進(jìn)行開(kāi)設(shè)、經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易等企業(yè)活動(dòng)所處的環(huán)境。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，即私法所調(diào)整的對(duì)象，法治化營(yíng)商環(huán)境提倡政府簡(jiǎn)政放權(quán)，據(jù)此，從私法層面來(lái)看，負(fù)面清單是法治化營(yíng)商環(huán)境的集中體現(xiàn)。

（一）理念的一致性

可以講關(guān)于市場(chǎng)主體及其行為是否能夠進(jìn)入以及如何進(jìn)入市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)分為以下兩個(gè)方面：其一是“法律授權(quán)”即只有獲得法律法規(guī)和規(guī)范性文件的許可的主體才可以從事法律法規(guī)允許的行為。其二是只要沒(méi)有被法律法規(guī)和規(guī)范性文件明文禁止，市場(chǎng)主體就可以進(jìn)入并做出相應(yīng)的法律行為。負(fù)面清單管理模式即屬于第二種。負(fù)面清單管理模式和法治化營(yíng)商環(huán)境的理念都包括最大限度大市場(chǎng)主體的自由度，即都主張減少政府公權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的過(guò)度介入，擴(kuò)大市場(chǎng)主體依法享有的行為自由。負(fù)面清單模式揭示了營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)；市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)在法律允許范圍內(nèi)充分享有自由。孟德斯鳩也曾闡述過(guò)這種思想，“為了自由，我們才做法律的臣仆。”

（二）負(fù)面清單管理模式的適用性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，關(guān)于相關(guān)的市場(chǎng)主體如何進(jìn)入市場(chǎng)且能夠被市場(chǎng)認(rèn)可也存在著兩種決定機(jī)制[2]。一種是法律上的，顧名思義，指對(duì)市場(chǎng)主體能否在市場(chǎng)中存在是通過(guò)法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)定。另一種則是從行政層面上理解的，即用行政權(quán)來(lái)決定相關(guān)主體是否有成為市場(chǎng)主體以及進(jìn)入市場(chǎng)的資格。我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)采用的營(yíng)商環(huán)境管理模式為行政模式，即行政主體單方面行使行政權(quán)的管理模式。行使行政管理權(quán)的主要體現(xiàn)為行政審批，即行政審批主體與被審批主體之間的雙重法律關(guān)系。這種管理模式導(dǎo)致市場(chǎng)主體自治空間小，打擊群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和企業(yè)投資興業(yè)的激情。行政權(quán)過(guò)于膨脹導(dǎo)致一些政府部門(mén)推諉扯皮，滋生腐敗。近年來(lái)，法治化營(yíng)商環(huán)境都是以法律行為的方式管理市場(chǎng)主體。負(fù)面清單的管理模式是以行政的決定機(jī)制為主向法律上的決定機(jī)制的過(guò)渡，即允許市場(chǎng)主體在不違反法律的前提下，在法律禁止之外的領(lǐng)域里可以自主地創(chuàng)設(shè)各種法律關(guān)系，從而達(dá)到其所預(yù)期的法律效果。

（三）對(duì)法律行為無(wú)效事由的限制

在高度集中型的體制下，極易產(chǎn)生廣泛且無(wú)邊界的法律行為無(wú)效制度，使大量的法律行為不發(fā)生效率。這種制度逐漸演化為以“正面清單”為形式的肯定模式，例如《與服務(wù)貿(mào)易有關(guān)的總協(xié)定》中提出，一個(gè)部門(mén)是否開(kāi)放的決定權(quán)歸屬于各WTO成員，而對(duì)于未列入的服務(wù)部門(mén)則屬于保留范圍，暫時(shí)不實(shí)行自由化。在過(guò)去執(zhí)行“正面清單”的管理模式下，一方面，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)以及其行為方式設(shè)有很多的限制條件和強(qiáng)制性規(guī)范，導(dǎo)致市場(chǎng)主體實(shí)施的大量法律行為受到限制甚至被判定為無(wú)效。另一方面，對(duì)于市場(chǎng)的發(fā)展也存在一定的局限性，由于市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)存在諸多障礙，并且行為會(huì)受到法律的否定性評(píng)價(jià)大量行為被宣告無(wú)效，從而導(dǎo)致市場(chǎng)中缺乏活力和創(chuàng)新。因此要想真正地貫徹法治化營(yíng)商環(huán)境，負(fù)面清單的管理模式尤為重要。負(fù)面清單制度可以有效控制政府公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)主體以及市場(chǎng)行為的過(guò)度干預(yù)，使得市場(chǎng)主體的法律行為達(dá)到其所預(yù)期的效果，保障市場(chǎng)主體可以依從自己的自由意志從事商事活動(dòng)。實(shí)行負(fù)面清單管理模式，可明確列舉出市場(chǎng)主體不可為的事項(xiàng)、明確法律行為的無(wú)效事由，從而減少“空白地帶”的范圍，減少公權(quán)力對(duì)于私人主體的過(guò)多限制。

二、負(fù)面清單管理模式是法治化營(yíng)商環(huán)境的重要保障

法治化營(yíng)商環(huán)境更多體現(xiàn)為一種提倡商事主體資質(zhì)的理念，然而缺乏具體制度支撐的理念注定難以發(fā)揮其真正的作用。負(fù)面清單對(duì)“法無(wú)禁止”的沉默空間作出了界定，更重要的是對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件設(shè)定的準(zhǔn)入限制也作出了規(guī)范。負(fù)面清單最本質(zhì)的核心是指從法律層面上對(duì)于市場(chǎng)主體不得進(jìn)入的領(lǐng)域進(jìn)行明確界定，這從根本上對(duì)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻進(jìn)行了規(guī)范和限制，從而極大地保障了法治化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)現(xiàn)。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)市場(chǎng)主體不斷擴(kuò)大其自由的過(guò)程。從最初的《經(jīng)濟(jì)合同法》中的“協(xié)商一致原則”到《合同法》制定時(shí)采用的“自愿”的說(shuō)法，再到今天，雖然“自由”還未得到立法的明確確認(rèn)，但在市場(chǎng)實(shí)踐中，特別是在負(fù)面清單模式的推廣下，自由理念已經(jīng)深入人心。隨著改革步伐的逐漸推進(jìn)，通過(guò)負(fù)面清單的管理模式促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化政府職能，最終保障營(yíng)商環(huán)境的法治化。近五年來(lái)，國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)減少了近半數(shù)，非行政許可審批已經(jīng)退出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的舞臺(tái)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少90%，行政審批終結(jié)服務(wù)事項(xiàng)壓減74%，企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間縮短三分之一以上，減少和限制行政許可已取得額鮮明的成績(jī)。但是，在實(shí)踐生活中，中央減少的卻被，地方行政部門(mén)變相增加，削減行政審批的道路仍有重重障礙。我國(guó)營(yíng)商環(huán)境與國(guó)際先進(jìn)的國(guó)家和地區(qū)仍存在著較大的差距，特別是獲得信貸等指標(biāo)排名仍比較靠后。因此負(fù)面清單管理模式要為公法特別是行政法規(guī)的干預(yù)帶來(lái)便利，既要保障市場(chǎng)交易的安全，又不能過(guò)多地妨礙市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)享有的自由，從而建造一個(gè)良好、法治的營(yíng)商環(huán)境。

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，減少審批

對(duì)于法治化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)要繼續(xù)堅(jiān)持“簡(jiǎn)約”之道，大道至簡(jiǎn)，政簡(jiǎn)易從。負(fù)面清單制度的推行督促政府不可以在“沉默空間”增加其他的審批程序，即使是需要政府進(jìn)行規(guī)范的領(lǐng)域也要有法律上明確的規(guī)定，并且要對(duì)其設(shè)置的市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件進(jìn)行合理說(shuō)明，從而在根本上杜絕政府自由裁量權(quán)的無(wú)邊際擴(kuò)大。

（二）規(guī)范政府的信息公開(kāi)

在實(shí)行負(fù)面清單的制度后，政府的行政理念從“法無(wú)禁止即自由”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺o(wú)授權(quán)即禁止”，即凡是法律沒(méi)有明確禁止市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入或行為的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)都不得另設(shè)審批，而應(yīng)轉(zhuǎn)而以備案、登記等監(jiān)管方式執(zhí)行，這就要求政府要有一套完備的公示公信的制度體系，保證規(guī)則透明，流程規(guī)范，促使行政行為更加的公開(kāi)、透明。

（三）規(guī)范政府的監(jiān)管

在實(shí)行正面清單的模式下，行政機(jī)關(guān)不僅大量設(shè)置事前審批，其許可的權(quán)利也附帶很多事前監(jiān)管權(quán)力。在過(guò)去，行政機(jī)關(guān)可以各種條件不合格為由進(jìn)行罰款、扣押、查封，嚴(yán)重打亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序和平衡，抑制市場(chǎng)主體的自由發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)正處于新一輪的產(chǎn)業(yè)革命中，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式產(chǎn)生，市場(chǎng)日新月異，很多都是未知的，如果仍實(shí)行正面清單的模式，保守對(duì)待，則會(huì)極大程度上打擊市場(chǎng)主體的創(chuàng)新積極性。因此我們從正面清單轉(zhuǎn)向負(fù)面清單，但負(fù)面清單并不代表對(duì)新興產(chǎn)業(yè)放任不管。如電子商務(wù)、移動(dòng)支付等產(chǎn)業(yè)有一些問(wèn)題在所難免。負(fù)面清單將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)換為事后監(jiān)管，這并不代表政府不需要作為，反而更大程度上督促政府要對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行持續(xù)性的關(guān)注，而不是在審批后準(zhǔn)入后放任自由，從而更好地維護(hù)秩序。

（四）規(guī)范政府的公權(quán)力

一方面，負(fù)面清單制度很大程度上限制了行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力的行使空間，即空白區(qū)域的準(zhǔn)入。另一方面，對(duì)于需要政府進(jìn)行自由裁量的空間，該制度也列明了清晰的規(guī)范性做法。因此負(fù)面清單的管理模式不是不允許政府擁有自由裁量權(quán)，而是對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制。

法治化營(yíng)商環(huán)境在制度層面的構(gòu)建需要將負(fù)面清單管理模式和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)相結(jié)合，即使行政機(jī)關(guān)的職權(quán)“法無(wú)授權(quán)即禁止”和負(fù)面清單的“法無(wú)禁止即自由”相輔相成，體現(xiàn)“規(guī)范公權(quán)，保障私權(quán)”的法治理念。在這種理念下，市場(chǎng)主體都表現(xiàn)出強(qiáng)烈且自覺(jué)的市場(chǎng)責(zé)任意識(shí)，在這種激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，凡無(wú)法對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的市場(chǎng)主體都會(huì)被淘汰。即這種責(zé)任主要是體現(xiàn)在了市場(chǎng)主體對(duì)社會(huì)的責(zé)任，從這個(gè)角度來(lái)講，負(fù)面清單與職權(quán)法定相結(jié)合的制度雖然放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入的資格，但是強(qiáng)化了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)以及市場(chǎng)主體的責(zé)任意識(shí)。

三、負(fù)面清單適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境是激發(fā)市場(chǎng)活力加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵。負(fù)面清單管理模式通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)的方式從根本上保障營(yíng)商環(huán)境的法治化。在新生態(tài)、新技術(shù)蓬勃發(fā)展的今天,市場(chǎng)主體必然面臨著更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是在準(zhǔn)入及法律行為效力的不確定兩個(gè)方面尤為突出。

（一）負(fù)面清單模式解決新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入難

近年來(lái)我國(guó)新業(yè)態(tài)層出不窮，就以發(fā)展最快的網(wǎng)購(gòu)行業(yè)來(lái)說(shuō)，其規(guī)模自2014年在社會(huì)消費(fèi)品零售總額中的10.65%上漲至2018年的23.63%，五年間比重翻了一番，2019年預(yù)計(jì)達(dá)到11萬(wàn)億元，總量為全球第一。這些新業(yè)態(tài)的發(fā)展一方面促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，極大增強(qiáng)了民生福利，但另一方面也挑戰(zhàn)了原有的監(jiān)管方式。在新業(yè)態(tài)形成之初，法律上必然對(duì)其沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，即產(chǎn)生了法律的“沉默空間”，在這種情況下若還是實(shí)行正面清單的模式，市場(chǎng)主體將面臨三重風(fēng)險(xiǎn)：首先是市場(chǎng)準(zhǔn)入的風(fēng)險(xiǎn)，其次是面臨事前監(jiān)管所存在的監(jiān)管和處罰過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)，再次是因?yàn)榍皟身?xiàng)而造成的無(wú)效投資的風(fēng)險(xiǎn)。因此正面清單模式極大地打擊了市場(chǎng)的創(chuàng)新和投資的積極性。負(fù)面清單管理模式對(duì)于新業(yè)態(tài)市場(chǎng)采取對(duì)政府的公權(quán)進(jìn)行有效規(guī)范，只要市場(chǎng)主體不涉及損害公共利益，不違反公序良俗，都助戰(zhàn)其依法依照意思自治原則自行創(chuàng)設(shè)、變更等。但是，負(fù)面清單的模式并不是完全的放任自由，而是與正面清單相結(jié)合，特別是對(duì)于關(guān)系到重大公共利益例如醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等的領(lǐng)域加以嚴(yán)格監(jiān)管和規(guī)范。

（二）負(fù)面清單模式減少法律行為效力的不確定性

法治化營(yíng)商環(huán)境下要求保障合同效力的確定性，在正面清單的管理模式下，因?yàn)楣ù罅扛深A(yù)市場(chǎng)主體自由自治領(lǐng)域，導(dǎo)致合同效力隨時(shí)可能因?yàn)椴环险膶徟驮S可而無(wú)效，加大了交易風(fēng)險(xiǎn)，影響交易安全和效率。而在負(fù)面清單管理模式下，只有清單列明的事項(xiàng)市場(chǎng)主體不能進(jìn)入，換言之，除了這些事項(xiàng)外，的其他領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)不得增設(shè)其他的審批、許可或者變相的事前監(jiān)管，大大減少了地方性法規(guī)對(duì)合同效力帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

但仍需要注意的是，負(fù)面清單本身并不是一成不變的體系，例如我國(guó)第一個(gè)負(fù)面清單，上海自貿(mào)區(qū)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》中修正了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)目錄》）的一些分類(lèi)做法，但如果兩項(xiàng)規(guī)范產(chǎn)生沖突仍以《指導(dǎo)目錄》為依據(jù)。因此可以看出，負(fù)面清單管理模式仍在試驗(yàn)和摸索階段，換言之，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入負(fù)面清單，哪些事項(xiàng)已經(jīng)被證明可以從負(fù)面清單事項(xiàng)中清除，仍需要經(jīng)過(guò)時(shí)間的反復(fù)檢驗(yàn)。在直接作用于市場(chǎng)主體的負(fù)面清單之上，還存在著調(diào)整、解釋負(fù)面清單的規(guī)則。對(duì)于這些規(guī)則，仍需要法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，從而在根本上強(qiáng)化負(fù)面清單本身的穩(wěn)定性，加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入和行為規(guī)則的可預(yù)測(cè)性。

四、結(jié)語(yǔ)

負(fù)面清單管理模式是轉(zhuǎn)變營(yíng)商環(huán)境的具體措施和手段。該模式肯定了學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)在交易領(lǐng)域中堅(jiān)持的法律原則，即“法無(wú)禁止即自由”，在最大程度上拓寬了商事主體自由自治的空間，激發(fā)了市場(chǎng)的活力和個(gè)體的創(chuàng)新力。但我國(guó)的負(fù)面清單管理模式仍在探索階段，仍有大量沒(méi)必要的事項(xiàng)被列入其中，限制了私法主體的權(quán)利。因此各個(gè)部門(mén)仍需要協(xié)同合作、共同探索，爭(zhēng)取在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)主體活力、吸引外商投資等方面取得更高的成績(jī)，同時(shí)保障我國(guó)的交易安全與交易效率。