西南地區農村楓橋式派出所建設實證研究

南京森林警察學院 曹津宇，朱濠

在20世中葉浙江省諸暨市楓橋鎮敢于創新，當地干部與群眾共同商議，創造出全新的基層社會治安治理體系—依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決矛盾。

自誕生50年以來,楓橋經驗隨著社會形勢發展和基層治安環境的改變而得到更多的延伸與創新,不斷被賦予新的內涵與意義。其思想從“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決沖突,實現捕人少、治安好”發展到新時代背景下的“矛盾不上交、平安不出門、服務不缺位”。楓橋經驗其思想與世界第四次警務革命中心不謀而合,“楓橋經驗”實際上是警務革命與中國實際相結合的社區警務模式，其提倡并要求構建警民和諧相處、相輔相成的新局面,符合世界范圍對社區警務的定義,因此被譽為社區警務的“東方模式”。

在2019年召開的全國公安機關建設楓橋式公安派出所活動推進會明確指出,楓橋式派出所就是堅持好、發展好“楓橋經驗”并貫徹落實好黨的各項方針政策的派出所。要始終明確以人民滿意的目標定位,確立以民為本的警務理念,堅持為民服務的根本宗旨。服務群眾、引導群眾、組織群眾、宣傳群眾,做反映群眾愿望、滿足群眾需求、得到群眾參與、體現群眾創造、贏得群眾信任的派出所。[1]

一、楓橋式派出所建設的必要性

農村地區的鄉鎮派出所是公安機關在鄉鎮一級的派出機構,作為國家強制力的執行者之一,國家運用行政單位的逐級分層來實現對國家的全面治理,而鄉鎮派出所無疑便是處于國家權力的末梢,是與農村地區基礎社會聯系最為密切、交流最為直接的管理部門之一,因此,鄉鎮派出所在農村地區社會基礎治安治理體系改革中扮演著重要的角色,其代表著國家權力機關履行相應的職責,是基層社會最能體現國家管理職能的機構。隨著國家治理現代化的不斷推進,在民主化、自治化的浪潮下,鄉鎮派出所作為國家權力的代表,是國家權力在基層地區的象征,而權力的實施需要更加文明,暴力與強制的治理模式已經逐漸被淘汰,“楓橋經驗”的本質符合英、美等西方國家社區警務的要求。因此在農村地區建設“楓橋式”派出所是符合國際警務改革潮流和我國基層社會治理需要的必要之舉。

由于經濟水平發展不同,各地農村地區管理體系改革進度不同,以經濟較為發達的浙江省為例,其楓橋式派出所建設較為完善,雖然隨著現代化國家政權的建構不斷完善和推進國家治理現代化,但是西南農村地區由于地理環境和經濟發展等因素的制約,基層楓橋式派出所的落實情況有待研究,同時也缺乏相應的理論支持。于是文本分析總結現階段云南農村楓橋式派出所建設開展的現狀,對農村地區公安機關警務改革提出建議。

二、西南農村地區楓橋式派出所建設現狀—以云南省昆明市祿勸彝族苗族自治縣公安局崇德派出所為例

（一）派出所簡介

祿勸彝族苗族自治縣是云南省昆明市下轄縣之一,下屬管轄3個鎮、13個鄉,2個社區及195個行政村。崇德派出所位于祿勸彝族苗族自治縣南部,距離縣城屏山鎮7公里,東臨翠華鎮螳螂箐村委會,西面與武定縣交界,東南隔普渡河與富民縣東鄉隔河相望。

崇德派出所始建于1992年,轄區國土面積144.03平方公里,下轄7個村委會,轄區常駐人口20637人。現有7名民警、1名文職人員、協警10人。

（二）基層社會治理組織建設情況

以崇德派出所轄區內的角家營為例,在派出所的協助下,角家營村委會設有專門的村民調解室,由村里較有威望的、有文化的村民擔任調解員。而村民調解室主要是分擔派出所的治安調解職責,對村里的日常瑣事進行調解,如夫妻矛盾、鄰里矛盾等情況較為輕微的、不涉及違法犯罪的矛盾能夠在村委會就得到解決,做到“矛盾不上交,就地解決矛盾”,充分組織群眾,依靠群眾化解矛盾。

同時在派出所和街道辦的帶領下,角家營村推進“網格化管理體系”建設,每10戶作為一個單元,每個單元設置1名戶長,推薦有一定威望、熟悉村寨情況、了解社情民意、知曉村寨人際關系網絡、掌握當地語言的老同志和鄉賢能人擔任戶長,充分調動群眾積極性,使群眾積極參與社會治理等日常治理工作,如疫情防控、防盜監督等。營造村民的自我服務、自我管理、互幫互助、協商自治的和諧農村社區氛圍。

（三）社會聯防情況

崇德派出所在轄區內各主要村落下設村級服務站并規定責任民警每月至少下沉村級服務站工作3日，同時在各村選取具有一定能力的治安積極分子擔任“警務聯系員”,成為派出所的得力“助手”,能第一時間了解、洞悉村子里的治安狀況。自2019年以來,在整個祿勸彝族苗族自治縣,警務助理協助收集各類農村基礎治安信息500余條,幫助或參與調解糾紛40余起,先期處理各類型警情20余起,取得了良好成效。

祿勸縣公安局聯合有關部門、相關企業,貫徹落實“雪亮工程”,提高各村鎮主要區域的監控覆蓋率。在祿勸縣公安局的指導下,崇德派出所聯合有關企業、單位,建成60余路高清視頻監控,并接入派出所監控管理系統,引導商家搭建監控探頭200余個。打破了多數村里沒有攝像頭的尷尬局面,走出了從前辦案沒有視頻資料、缺乏視頻證據的困境。

（四）鄉村文化

農村文化建設在農村地區的基層社會治理中有著重要的地位,也是公安機關認真貫徹落實群眾路線不可或缺的重要環節。崇德派出所在轄區內的地多村、大緝麻村安裝大喇叭,每日早上9點、下午5點播放時政新聞、安全知識、法律法規、科學知識等豐富村民精神文明的內容,提高村民政治素養,樹立村民法律意識、安全意識。

同時派出所聯合街道辦,組織村民繪制“新農村安全文化墻”,其內容緊扣新農村建設，以圖文的形式宣傳法律法規、弘揚文明鄉風、倡導和諧理念,在農村大力營造安全文化氛圍,提高村民安全防范意識、法律意識。由于許多村寨老年人口占比較大,安全意識、法治思想較為薄弱,為了提高村民的安全意識、法治思想,崇德派出所民警聯合各村村委會,進村舉辦多場宣傳講演,宣講內容涉及防火防電、防電信詐騙、法律知識等10余個主題,真正落實“法宣、安宣”進村入戶,逐步構建良好的基層執法軟環境。

三、現存問題

（一）鄉鎮派出所與地方自治組織職能不清

鄉鎮派出所承擔大量由上級逐級分解下來的任務,與派出所的人員比例嚴重不對等,導致派出所承擔著大量的國家管理職能,過多模糊的管理職能由政府分配給公安機關，使得農村派出所往往存在超負荷運轉的現象。

同時許多派出所與地方自治組織的交流具有單向性,派出所由于管轄范圍較大,許多問題無法及時回應,使得社會組織難以參與其中,社會群眾自治組織積極性容易遭到打壓,無法成為具有獨立特性的自治組織；或者由于對政績的追求,過于形式主義,有些派出所對村民的管理有時會單單只是為了完成上級機關所布置的任務,實際建設情況較差,自治組織也缺乏專業的指導,自己也不具有較高的積極性,形成惡性循環。

（二）鄉鎮派出所人員缺乏、基層組織專業性不強

農村地區由于人口較少,地區發展不及城市發達,導致農村地區派出所人數較少,但隨著社區警務的發展,較少的派出所民警、輔警人數無法貫徹落實“一村一警”政策,同時也會導致警力下沉難以落實到位,尤其是在邊遠山區,交通設施的不便利使得較遠村落與派出所、街道辦聯系較少,使其無法享受到基層治理的福利。

目前,農村地區的法律顧問多為兼職或掛靠,只見公示牌不見人；村組干部幾乎沒有接受過專業的法治培訓,且日常法治宣傳形式單一、載體落后,從而直接影響法治宣傳效果,基層治理多以指示、命令、動員等行政手段推進,一提法治建設,大多數人都認為是政法機關甚至是公安機關的事,“唱獨角戲”現象未從根本上改變。

（三）矛盾糾紛復雜化

當前我國社會正處于社會結構的激速轉型期,各類社會矛盾糾紛頻發,甚至激化。已經從之前簡單的“一因一果”演變為“一因多果、多因一果、多因多果”,矛盾糾紛產生的原因多,形成的過程復雜,社會基層的矛盾糾紛由過去較為單一的民事糾紛發展為民事、經濟、行政并存的多種形式的新型矛盾,當前矛盾糾紛的后果不再涉及單個或幾個人的利益,而是涉及眾多當事人的利益,[2]所涉及的利益也可能涉及多個領域,矛盾的復雜化使得矛盾的規模不斷擴大,總量也呈現出上升趨勢,這使得基層組織的壓力加大。基層專業司法力量的缺失,以及普法進程的滯后,使得農村法律矛盾難以得到有效解決。導致人民群眾喪失對調節機制的信任感。

（四）各部門之間缺乏合作

國家機關在鄉鎮中會設立相應的派駐機關,在這些派駐單位中,有國稅、地稅、農行、農商行、防疫站等。不難發現,派出所和各派駐單位之間幾乎沒有業務往來,也很少有工作上的合作。綜合治理下的合作也是形同虛設,但這并不代表他們之間沒有關系，他們之間有一種互惠合作的關系,依靠人際關系、交情,建立在對彼此人格、能力等個人屬性認同的基礎之上。這些單位是否能進行合作、合作是否能順利完全取決于單位領導之間的關系是否緊密。在這樣的情況下很容易導致各部門之間缺乏良性的合作,降低合作的效率,使得復雜的矛盾糾紛難以得到徹底的解決。

四、解決提議

（一）堅持黨的領導,貫徹落實防治政策

習近平總書記在黨的十九大報告中,強調“必須堅持黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的”,公安工作離不開黨的領導,要始終牢記“公安姓黨”的政治本色,始終堅持黨的絕對領導,要把黨的思想、黨的建設貫穿于基層警務、基層治理的方方面面。發揮基層黨支部作用,統籌網格資源警務和社會力量,推進社區民警兼任村黨支部主任助理或其他職務。以黨建統領隊伍建設,貫徹落實黨的方針政策,提升基層民警的群眾工作能力。

（二）落實警力下沉,做好基礎民警保障

楓橋式派出所應因地制宜,根據農村群眾不同生產、生活特點,開展多種符合當地農村特色的有效警務。社區警務要切實走到群眾中去,駐村民警要當好基層治理的領頭人,貼近村民的生活,按照“警務立足基層走、警務跟著警情走、警務隨著群眾走”的原則,在基礎治理中真正把身子撲進村落,把身心融入群眾之中,成為村民的警務伙伴。創建楓橋式公安派出所應堅持強基固本,警力下沉,通過機關下派、新警鍛煉、內部整合等方式優先保障基層派出所警力,強化人員保障。[3]

積極推進社區警務室與便民服務室的建設，貫徹落實警力下沉，使得每一個社區都有與之相對應的社區警務室，將警力下沉至每一個主要村落，明確民警在基層社區入戶走訪、入村宣傳等具體工作內容，最大程度延長公安工作觸角，做到社區網格與派出所無縫連接，讓公安民警真正走到群眾之中。

（三）充分利用鄉賢精英,培養專業人員

與街道辦共同設立“調解委員會”,當矛盾產生時可以找當地的“調解委員會”協商調解。要大力吸引優秀人才，擴寬調解委員會的人員來源,可以吸納村干部、公務員、教師、醫生、鄉賢等不同崗位、年齡階段的知識分子群體，提高調解員的專業素養，成員應具備較高的交流能力，受到村落中大部分居民的認可，擁有良好的口碑，具備一定的法律素養，能有效地解決大部分基層事務。

（四）提高與各部門之間的協調與溝通,與司法機關建立合作機制

針對跨部門、跨行業的民生類矛盾糾紛,在基層組織如村民調解委員會就地解決的基礎上,依托基層組織所在派出所進行更深層次、更專業的處理，及時將派出所發現和掌握的各類矛盾糾紛予以通報反饋,組織相關人員協同有關部門參與調處。公安機關及當地政府應該搭建各個部門的聯系渠道,使得各個部門與基層組織相互關聯,使得基層組織在處理專門問題時能得到更好地解決。

提供便利的司法服務,在鄉一級設立法官工作室、巡回審判站,延伸司法深度,深化司法便民力度，搭建便民司法通道。處理日漸復雜化社會糾紛,需要不斷健全”訴調對接”機制,推動訴訟與非訴訟相互結合,同時也要發揮會好基層政府的作用。[4]開展"一鄉一庭"建設,建設基層巡回法庭,讓法院走進基層,走近群眾,將法院工作搬到鄉村、社區街道、糾紛發生地,讓更多的群眾了解、參與到司法活動之中,在群眾的監督中實現了司法的透明化。