論行政規范性文件的合法性審查

云南師范大學法學與社會學學院 靳晨陽

在我國，無論是法律的施行還是政令的實施，大多都是通過行政規范性文件予以落實的。一直以來，行政規范性文件發揮了特有的效能。然而，與其發揮的作用相比，行政規范性文件在運用中暴露出的弊端同樣令人矚目，比如各級行政機關為自身利益利用行政規范性文件的現象屢見不鮮，行政規范性文件侵犯公民權利和自由的現象時有發生。這不僅影響了人民群眾對法治的直接感受，也對法治政府、法治社會的進程造成影響。本文的研究對象是行政規范性文件，從概念、分類、存在的問題和相應的解決對策四個方面對其合法性審查展開論證。

一、行政規范性文件的合法性審查的概念

本文所稱的行政規范性文件是指行政主體在法律范圍內制定除行政立法外的決定和命令。規定行政相對人的權利和義務是其主要內容，普遍的約束力是其效力范圍，即其是一個在一定時間內可以反復適用的抽象性文件。

二、行政規范性文件的合法性審查的分類

在我國，按照審查方式的不同來分類，行政規范性文件審查分為人大備案審查、行政復議、行政合法性審核和司法附帶審查，這四種審查模式對我國行政規范性文件起到了重要的監督作用。

（一）人大備案審查

《中華人民共和國憲法》賦予人大對違背憲法決定和命令的撤銷權，這也是人大對行政規范性文件審查的法律由來。此前，國務院辦公廳下發了專門的通知，要求地方各級政府制定行政規范性文件必須在人大備案，這也是在進一步加強人大對行政規范性文件的監督管理，強調備案的重要地位。但是實際上，由于憲法沒有規定各級人大常委會應主動審查行政規范性文件，常有行政規范性文件雖然已經備案卻不會被實質性審查的情況發生。另外，政府級別的行政規范性文件存在向上級政府與本級人大雙重備案的情況，備案審查更為混亂。

（二）行政合法性審核

在《憲法》第86條、第108條中也對國務院及縣級以上人民政府的撤銷權作了規定。2018年國務院辦公廳出臺指導意見，對行政合法性審核主體有哪些、需要經過怎樣的審核程序、審核機關有哪些審核職責和責任作出明確規定，使行政合法性審查上升到一個新高度。之后，河南省、江蘇省等政府辦公廳也在其基礎上結合當地實際情況，對《指導意見》進行實踐。行政合法性審核確實對行政規范性文件的審查發揮了很大作用，但是從另一方面來說，這種審核也有弊端。首先，各地實際情況不同，難以統一管理。其次，其屬于內部機關的審核，難免會出現一些問題，不如外部審核的力度強。

（三）行政復議

依據我國現行法律規定，行政相對人在行政復議的同時可以對行政規范性文件的合法性提出審查要求。這種審查涵蓋面較廣，是行政機關內部監督的一種形式，但是此審查只可以依附于具體的行政行為，存在一定的弊端，再加上“自己做自己案件的法官”也有違公正原則。

（四）司法附帶審查

我國《行政訴訟法》明確規定了行政規范性文件的附帶性審查。伴隨著我國法沿進程的不斷推進，人民法律意識逐漸增強，行政訴訟案件的數量不斷攀升，與前面三種審查模式相比，司法附帶審查存在審查程序不具體、審查內容不明確、沒有強制力等缺陷，且法院作為審查主體是否合適也是一個值得思考的問題，因而附帶審查在整個行政規范性文件監督體系中僅作為一種補充。

三、論行政規范性文件的合法性審查存在的問題

（一）合法性審查范圍界限不清

縱觀我國法律，其中并沒有提及行政規范性文件這個概念，這一名詞僅在國務院辦公廳出臺的一個指導意見中涉及，這就導致一些政府部門無法準確把握行政規范性文件的概念，容易出現角色混亂、定位不清的情況。在實踐中，行業協會、行政機關內設機構等都對外發布行政規范性文件，這些文件雖然不符合法律上行政規范性文件的概念，但在實際上卻發揮著行政規范性文件的作用。再加上實踐中有的地方認為是否可以進行合法性審查，主要看其是否履行行政管理職能，這就會導致一些實際上不是行政規范性文件的文件被審查且可能順利通過審查，造成混亂局面。

（二）合法性審查機構能力不足

從我國目前情況來看，行政規范性文件審查問題中主要存在的一種類型是下位法內容與上位法相抵觸，還有另外一種不經常出現的行政規范性文件不合法類型是其內容沒有與上位法和上位政策相抵觸，但是卻不合法的情況，這類審查的難度更大。面對這種情況，首先要解決的是配備一支專業的合法性審查隊伍，只有專業化的合法性審查機構才能明確審查標準是什么，才能及時發現下位法與上位法是否構成沖突、沖突標準是什么，形成嚴格的審查意見。

（三）合法性審查責任分擔不清晰

實踐中，關于憲法和地方組織法中規定的撤銷權缺少與之相對應的保障措施，這一情況同樣存在于行政規范性文件的監督管理中。行政規范性文件經過審查后，發現存在違法問題需要追責，但是對合法性審查機構、負責人員、直接審核人員等人員在承擔責任的分配問題上模糊、無法確定，這使得存在違法情形的行政規范性文件常常不能被及時發現，就算及時發現了也很難得到及時糾正。另外，合法性審查機構與起草單位、論證單位、決策單位之間的職責分配也沒有具體的規定。在行政規范性文件經過審查機構提出質疑后仍然公布，最終造成了損失或不利社會影響時，合法性審查機構到底要不要承擔責任、承擔怎樣的責任、承擔多少責任，這些在我國都未有明確的規定。

四、論行政規范性文件的合法性審查的法律建議

（一）確立行政規范性文件立法規制，明確審查范圍

加強立法規制是根本。針對行政規范性文件制發主體混亂、審查范圍不明確的情況，可從兩個方面進行立法完善：一是納入《立法法》規制，通過專門規定立法活動的法律對行政規范性文件的制定和修改進行規范。二是制定專門的行政規范性文件的實施、運行細則。我國目前對于行政規范性文件進行審查的主要依據多為地方性的政府規章，不僅法律層級較低，而且難以形成統一的標準。因此，該實施細則應上升到條例的層面，作為我國對行政規范規范性文件統一的法規。該條例的內容包括但不限于行政規范性文件合法性審查的機構、審查的標準、審查的范圍和審查的程序性問題等，以此來明確當前合法性審查范圍，改變當前文件審查混亂的現狀。

（二）提高行政規范性文件的審查水平,增強審查能力

目前，我國的行政規范性文件的審查模式中，除了司法附帶審查的審查者要求較高之外，其余三種審查方式都未對審查能力進行要求。本文認為，要提升行政規范性文件的審查水平、增強審查能力，首先要做的是提高審查人員的專業水平，建立更高水準的審查隊伍。具體可以從以下方面入手：第一，提高門檻，例如，可以將通過法律職業資格考試并取得A級證書作為審查人員的準入門檻。第二，在日常生活中中應注重對審查人員專業素質的培養，例如可以在隊伍內定期舉辦關于行政規范性文件合法性審查的專題講座，對專業人員應當具備的素質和失責行為的后果等進行宣講，使審查人員的定位更清晰。第三，要鼓勵民眾參與，廣泛征求民眾意見，并提高民眾參與度和監督力度，對行政規范性文件的合法性審查結果應當公示，若有需要可以通過開展研究會、座談會、報告會或利用網絡進行調查、征詢等，來保證合法性審查的結果更具民主性、廣泛性，更有深度。

另外，明確行政規范性文件的審查標準也是提高審查水平的重要手段。只有嚴格且完善的標準才能為行政規范性文件審查人員提供好的支撐依據，具體而言，可以從以下幾個方面入手：一是宏觀層面，可以建立全國范圍內的統一審查標準，廣泛了解實踐中存在的問題，使標準更具可執行性。二是微觀層面，此處與上文提到的民眾參與有異曲同工之處，即當遇到審查標準不明晰、不確切的情況，可以通過上文所述的方法廣泛征求民眾意見，也可以舉辦研討會、專家評估會等進行討論，使評估標準既可以服眾又具有專業性，提高行政規范性文件合法性審查的整體水平。

（三）強化行政規范性文件責任追究，落實責任分配

當發生問責情況時，要防止追究責任時出現失誤，必須嚴格執行問責追責制度，在不斷豐富行政規范性文件合法性審查自身內涵、加強立法保護的同時，也要切實落實責任追究機制，嚴格的責任制度對杜絕錯誤的發生具有十分重要的警示作用。當某一行政規范性文件出現問題且相關審查人員并未及時發現、糾正時，首先應當明確問題產生的原因，是由于審查人員自身的專業能力問題還是由于其過錯、疏忽導致問題發生，對專業素養不高的審查人員應當進行再次培訓直至合格，對有過錯的審查人員要追究直接責任人的責任，給予相應的處分，同時也要追究上級管理人員的責任。

隨著人民群眾法制觀念的不斷增強，存在違法情形的行政規范性文件也越來越多的受到社會關注，行政規范性文件合法性審查的改革和創新成為現階段法制建設的必然選擇。