法治化營商環境的實踐探索

中共長沙市委黨校 王紅

一、法治化營商環境的界定

世界銀行為評估全球經濟體投資環境狀況，從2003年開始，每年都會發布一份《營商環境報告》。目前，在全球范圍內有191個經濟體參與了世界銀行的營商評估，該報告的評估指標科學構建起了對一個國家營商環境優劣的評價體系，并在全球范圍內產生了廣泛影響。由此，營商環境進入世界各國政府的治理視野，在全球化背景下，該概念也成為投資者進行投資決策的一項重要參考。我國將打造國際化、便利化、法治化營商環境作為優化營商環境的階段性目標。其中，法治化營商環境被學界認為是優化營商環境的根本性措施與關鍵環節。學界也從多種角度對法治化營商環境開展了理論研究，例如，從制度建設的角度來看，研究構建法治化營商環境所應做的立法準備；從深化改革的角度，解析政府提出優化營商環境的本質是為了降低市場交易中的制度成本，法治作為制度的載體，在這輪制度改革中的保障作用不容忽視?？偨Y上述的觀點不難得出，法治化營商環境是在市場發展到一定階段后，國家為更大效度地激發市場要素，為市場主體投資和生產經營行為所提供的一種完善且有效的制度激勵，在穩定預期、激發活力及優化政企關系方面，法治發揮著不可替代的重要作用。

二、我國法治化營商環境的功能

（一）穩定市場主體的預期

一是對市場規則的穩定預期。深層次地推進改革要求制度設計目標，以穩定市場預期作為必選項，而法的穩定性特征與市場對制度的穩定性需求不謀而合。因此，好的營商環境應當是法治化的，法治是最好的營商環境，成為市場主體、政府等各方達成的一種共識。那么如何實現營商環境的法治化呢？這就要求一方政府的營商政策以法律形式予以固定呈現，用法的權威為其背書。只有政策上升為法律制度，市場主體才能在穩定的預期中從事投資經營活動。同時，法治化追求的還有制度安排上的統一化，盡量規避部門之間各自為政，實現政策在法治層面相協調。構建法治化營商環境的目標之一就是擺脫市場規則中的“人治思維”，克服規則的隨意性，實現各項制度安排在法治軌道上持續推進。二是對經營收益的穩定預期。法治化的市場環境要求政府為市場主體的合法財產予以法律保障。中央明確提出要對企業和企業家合法財產給予平等保護，近年新興類型的財產形式如數據和網絡虛擬財產，其法律地位的認定一直存疑，其法律地位的不確定性給市場活動帶來了模糊空間。今年生效實施的民法典對這些新型財產形式的民事法律地位及財產屬性予以了明確，這對提振投資者對市場的信心起到了積極的正向作用。三是對司法公正的穩定預期。司法是依法平等保護各類市場主體合法權益的最后一道防線。公正司法建立在精準、恰當適用法律的基礎上，兌現在嚴格、到位的司法執行上。對市場主體來說是一場最為生動的法治實踐課，能促進市場主體在投資經營活動中自覺依照法律規范市場行為，正向激勵市場主體合法經營，同時，也使市場主體對其活動有明確預期。反言之，不公正的司法對營商環境的破壞力往往是致命的。

（二）激發社會主體活力

一是發掘市場創新活力。保護知識產權實質是保護創新，隨著知識產權保護意識越來越強化，全國上下各級相關部門積極圍繞知識產權出臺保護舉措。2020年，最高人民檢察院成立了知識產權檢察辦公室，深圳頒布了全國首個知識產權保護法案，并設立知識產權司法保護專章。湖南出臺《關于強化知識產權保護的實施意見》，明確了司法、行政、經濟、技術、社會治理保護五大層面20條知識產權保護的有力舉措。二是釋放市場創業活力。小微企業及創業者是市場經濟的毛細血管，是市場最具活力的一部分，一個高度法治化的營商環境能為創業活力的迸發提供充足的空間。近年來，包括湖南在內的全國各地陸續修訂出臺了一些針對中小企業發展的促進條例，這為中小企業的長期穩定發展提供了制度保障。三是提升市場主體的競爭力。市場經濟的本質是法治經濟。構建法治化營商環境意味著對于市場經濟中的短板、缺點，通過法律的途徑加以完善和解決，這也是我國經貿能夠更好地融入世界市場、增強我國企業國際競爭力的有效措施。

（三）構筑“清”“親”的政商關系

政商關系自古以來重要且復雜。十八大以來，中央提出要構建新型政商關系，最核心的就是要實現二者“清”且“親”。政商關系在營商環境上反映來看，直接決定了市場生態環境的好壞。從法治的角度來看，實現“清”“親”“政”商關系至少有三層要求：一是避免權力與資本相勾連，必須在權力與資本之間設置法治隔離帶，將權力關進制度的籠子，讓資本脫離暗箱的操控，用法治為權力和資本劃定邊界，使之嚴格在法治框架下運行。對于官商勾結、利益輸送等權力資本勾結現象處以法治重拳，打破暗箱操作，破除權力尋租，阻斷腐敗鏈條，為市場主體營建一個風清氣正的市場環境。二是政商合作親而有度。中央要求，政商之間的合作應當做到“親”而有度、“清”而有為。企業家不斷增強社會責任意識與企業家精神，將造福一方經濟、奉獻一方百姓作為企業應有的價值追求。政企合作是基于共同的價值追求，尺度之外應還有溫度，而尺度與溫度的嚴肅性與靈活性只能由法治來予以權衡，這非?？简灹⒎ㄕ吲c執法者的法律素養與法治智慧。三是政商互惠于法有據。長期以來，政商之間偶有存在“雙方法律地位不平等”的認識偏差，而法治化營商環境就是要消除這種認識偏差，這背后有政府職能轉變的邏輯——管理轉向服務，打造服務型政府。同時，實現政企互動規則的透明化、溝通便利化，最終在制度化、法治化的基礎上建立與市場經濟相適應的政商互惠關系。

三、我國構建法治化營商環境的實踐探索

（一）完善營商環境制度體系建設

從市場與政府的關系角度來看，政府是市場各項制度的構建者、履行者、監督者。因此，政府要運用職能職責，使市場經濟各要素實現效益最大化。一是健全營商法律體系。我國法治化營商環境在市場經濟的發展中逐步形成。總的來說，近年來我國營商法律法規體系建設逐步完善，針對世界銀行發布的評估指標，我國有針對性地制定、修改了一些法律法規，例如，外商投資法、公司法、反壟斷法、民法典等法律。二是中央出臺行政法規?！秲灮癄I商環境條例》的正式實施，標志著我國優化營商環境上升到國家層面，各地關于營商環境的改革舉措、經驗做法，被中央以法規制度的形式予以了總結和固定。這為各地進一步深化法治化營商環境提供了法治原則指引。三是各地出臺專項政策。例如，湖南立足“三個著力”“三個高地”，持續推進營商環境優化建設，發布了湖南省優化營商環境規定。長沙市于2020年發布了全國首例法治化營商環境報告。2021年，長沙市率先提出優化營商環境工程行動方案，為持續深化、優化營商環境提供了政策保障，成為營商環境制度建設的有力補充。

（二）提高營商環境行政執法能力

總的來說，營商環境行政執法越來越規范。一是執法機構嚴格法定。各地政府紛紛制定公布了執法機構目錄，開展執法機構確認制度和執法機構通報制度。當前工作的重點和難點集中在執法事項移交工作上，需進一步健全權力清單、責任清單動態協調機制。其次是執法人員的資格管理制度。確保執法人員獲得法律認證資格，持證執法。二是執法行為嚴格法定。確保嚴格、規范、公正、文明執法，嚴格落實行政執法“三項制度”，貫徹“雙隨機一公開”監管原則，注重程序的重要性。進一步細化行政綜合執法處罰的自由裁量標準。三是執法檢查嚴格法定。執法監督工作常態化是形勢需求，也是發展所趨。

（三）增強營商環境公正司法力度

司法是涵養良好營商環境“優質水土”的重要保障，公正司法在市場經濟領域主要是聚焦企業家等市場主體和政府關系。一是打造安定有序的社會環境，對于市場上仍然存在的一些擾亂市場秩序的違法犯罪活動，例如，欺凌、脅迫、欺詐或暴力執法苛以重罰，提高違法成本，為投資者營造安心創業、放心經營的社會氛圍。二是打造公平的市場競爭環境。企業及企業家的合法權益不受侵犯，給予企業家財產權平等保護，依法打擊涉企、涉企業家、涉知識產權的違法犯罪行為，用法治維護公平競爭。

（四）重視營商環境監管體系建設

中國營商環境世界排名在2018年實現了49個位次的躍升，名次飛躍的背后是中國營商環境的顯著改善。依法保護各類市場主體，維護公平有序的市場環境，提供規范、便捷、高效的政務服務，是我國取得可喜成績的密碼。一言以蔽之，這都是市場機制的法律保障不斷強化的結果。一是打破部門壁壘，聯合監管。國務院在2015年對“事中事后監管”進行全國性的隨機抽查，這種全新監管模式催生了各地監管模式的創新。例如，“雙隨機、一公開”監管模式為浙江首創，在全國開花?！半p隨機”聯合抽查的優點在于克服了選擇性執法、重復檢查的執法弊端。二是創新重點領域監管模式。資源交易一直被視為重點監管領域，對于該領域的執法監管主要聚焦于如何扼制串標舞弊、違法分包等違法行為。相關執法部門針對資源交易監管制度出臺了多項監管改革措施。其次，作為重點監管的新產業、新業態等重點領域，堅持包容審慎的原則，全面細致監管，而對于出現經營困難的企業，在把握執法尺度上為其留出盤活重整的空間。三是健全企業信用監管體系。進一步落實告知承諾制度，同時，進一步整合落實信用事前承諾、信用持續監管、事后信用評估的全流程，不斷完善以信用為基礎的市場監管機制。