近年來國內社會組織參與社會治理的困境研究綜述*

湖北文理學院政法學院 夏國鋒，李竹穎

一、引言

近年來社會組織參與社會治理的問題已經引起了學界的廣泛關注，學者們紛紛從不同的視角，對社會組織參與社會治理的相關議題進行了研究分析。通過對既有相關研究文獻的梳理，不在少數的研究在討論社會組織參與社會治理議題的討論中，都或多或少地涉及對社會組織在社會治理中的參與困境分析。既有相關研究中，頗具主流的觀點認為，當今社會組織參與社會治理過程中的諸多問題多聚焦在法律制度、政府政策支持和社會組織自身存在的不足等方面。

二、社會組織與社會治理的概念界定

（一）社會組織

社會組織的概念源自西方，但明確概念的提出卻是我國。西方沒有非常明確的社會組織的概念定義，他們通常將社會組織稱為非政府組織或者非營利組織等等，還有許多具有公益組織的社會團體也被納入社會組織的大范疇之內。事實上，我國對于社會組織概念的界定經歷了多個過程。早期，我國學界一般將之界定或稱之為“民間組織”或“社會團體”；如今，“社會組織”的概念不斷明確且廣為采用。2006年黨的十六屆六中全會通過的《決定》中第一次明確使用了社會組織的概念，由此以往對它的諸多傳統稱謂不斷被“社會組織”這一概念所被取代[1]。2006年所確立的社會組織概念一直沿用至今，得到了我國社會、學界以及政府的廣泛認可，這也為學界的研究交流提供了概念術語上的便利。

（二）社會治理

社會治理的概念最初是由治理一詞演進形成的。孔偉（2014）認為治理這個專業術語的最初形成是在20世紀末世界銀行對非洲發展局勢進行探討時最初使用的概念。

在那之后，“治理”一詞在國際上開始通用并被人們廣泛應用于各個學科領域的專業問題討論之中[4]。“社會治理”就是在這樣的基礎上產生的，是對于社會整體大變局的時代概括。張康之（2016）從宏觀角度，對社會治理的概念進行界定，認為它指社會管理的所有活動的統稱[5]。俞可平（2017）從中觀角度，在對社會治理界定時，賦予其新的意義，將以前舊有的社會管理概念納入社會治理的概念體系之中，并為其加入了社會自治的內容[6]。林尚立（2015）從微觀角度在對社會治理概念的探討中，對社會管理與社會治理兩個概念的不同之處進行了詳細區別，認為由社會自身主體力量主導進行地對于社會事務與社會秩序的安排和構建活動是社會治理的根本概念，而由國家權力主體及政府機構主導進行的社會秩序安排和構建則屬于社會管理的概念范疇，二者具有根本區別[7]。

從現有的代表性概念定義以及現實中社會組織參與社會治理的要求可以看出，時代呼喚政府與社會達成協同共治的治理局面。本研究綜述中所使用的社會治理，則是基于中觀方面的概念定義。

三、社會組織參與社會治理的困境研究

通過對既有相關文獻的閱讀與簡要梳理，近年來國內關于社會組織參與社會治理困境議題的研究，主要存在兩大視角：即外部視角和內部視角。所謂外部視角，即從社會組織參與社會治理的外部法制環境和政府政策支持兩個層面進行分析討論；所謂內部視角，即主要聚集在對社會組織自身的問題。因而，社會組織參與社會治理的困境，歸納起來主要存在法律制度建設困境、政府政策支持困境和社會組織自身建設困境等三個研究面向。

（一）關于制度建設困境層面的研究

社會組織作為集體團體，在參與社會治理的過程中非常需要良好的制度與法治環境。制度建設方面的因素包含了社會組織參與社會治理的制度及其相關法律法規制度。而制度建設方面的不足是阻礙社會組織參與社會治理的最根本困境。祁潔（2015）通過調查研究發現我國的社會組織發展起步較晚，對于社會治理的參與意識較低，雖然在現實中也存在一些具有規范與管理作用的條例，但這些條例及規定不足以對社會組織參與社會治理過程中的一系列利益問題進行解決，缺乏獨立明確的法律制度保障規范[10]。

法治建設是一切制度建設的根本，然而我國目前對于社會組織的發展并沒有確立健全的制度以及完善的法律保障，這使社會組織只能在“懸浮表層”，無法深入參與社會治理深層問題的解決。關信平（2015）認為，已有的制度困境存在于相關硬性法律支持的不完善方面。目前我國只有宏觀上的條例及規定缺乏具體社會組織參與社會治理的工作方式以及資金投入與使用等方面的法律規定支持，這使得實際中的眾多社會組織在成立之初就舉步維艱，無法進行后續的深入發展[11]。

即使社會組織的作用與地位越來越高，但如果沒有可靠的制度支撐與法律保障，那么社會組織參與社會治理的實際行動也會成為紙上談兵。趙漣漪（2018）提出，當前這一方面的法律保障困境主要存在于法律內容的有失偏頗和重點把握不足。具體的法律內容側重于對參與社會治理的社會組織的管理，卻沒有明確的社會組織自身應該履行的義務以及所擁有的權利的規定[12]。這樣就必然使社會組織在實際工作中無法可依，進而使社會治理過程中社會組織主體的定位失去明確的依據標準。社會組織權責的不明朗，也就意味著自身職責的不明確，同時也暗示著其自身作用的有限。

陳詠梅（2018）從相關制度規約與安排缺乏確定性的規定，以及多種條約的頻繁變化性來進行制度困境方面的分析，認為當前的制度困境主要存在于社會組織參與社會治理的相關制度安排并未形成系統化的規約[13]。李恒（2019）以內蒙古地區為例分析存在的困境，直接指出了當前僅僅依靠幾個條例來進行社會組織參與社會秩序構建的現實不足和法律制度方面的空白，并批評已存在的法律制度規約的籠統和對現實社會組織主要需求的脫離[14]。

所以，從既有相關研究成果看來，幾乎達成一致的觀點認為，制度建設方面的困境尤其是法律規約制度建設的不完善，是阻礙社會組織發揮主體社會力量進而提高社會治理能力的最根本困境。

（二）關于政府政策支持層面困境的研究

社會組織參與社會治理是應對治理主體多元化的訴求以及對新型社會治理方式的探索，因此必然會涉及社會組織與政府之間的關系討論。政府是否放權以及是否對社會組織信任，都是影響社會組織參與社會治理的主要因素。目前社會組織參與社會治理的時間不長且實踐經驗還不豐富，其中一個重要困境就是缺乏政府與政策支持。陳義平（2017）指出了政府在社會組織參與社會治理的一些思想認識上的困境，比如對社會組織的治理力量的不重視，以及相關政府職能變革方面的滯后問題等等[15]。周定財（2017）將政府與社會組織的關系統籌考慮，認為社會組織參與社會治理的最主要困境在于政府缺乏對于社會組織的治理能力的信任，缺乏妥當的管理措施，也沒有進行合適的社會組織參與社會治理的門檻設定[16]。王偉進、王雄軍（2018）從政府對于社會組織的具體扶持政策以及資金落實等方面分析存在的主要困境，認為政府對社會組織進行扶持和激勵的多個方面的規范性都存在一定欠缺[17]。張婷（2018）以廣州的社會組織參與社會治理為例分析其中遭遇的主要困境，文章特別提到了因為政府不愿放權而導致的社會組織參與度明顯降低的困境現象，并從三個方面進行了具體困境的探討。一是認為政府在社會組織的發展中“管控過于嚴格”，在多個方面進行了社會組織功能職責的限制禁止，影響了社會組織治理功能的發揮；二是政府對于社會組織發揮社會治理作用的資金支持十分有限；三是政府現行的相關稅收政策并不利于社會組織在公益性領域的發展，最終導致了社會組織的發展活力不強，整體的政府與政策支持力度較弱，良好的政策環境缺乏[18]。政府對于社會組織缺乏支持并非是沒有原因的，社會組織沒能博得政府的充分信任與支持，缺乏政策保障，在一定程度上也可能受到我國傳統政治文化的影響。在分析政府與政策支持困境方面的文章中，張琳琳（2018）提到了社會組織參與社會治理缺乏政府與政策支持困境的內在原因，文章認為這是由于我國由來已久的政府本位的政治文化影響，傳統的政府包攬一切的治理理念具有深厚的現實根基[19]。

現實中的社會組織在進行社會治理參與活動時，大多數是作為政府體制部門的下屬單位來進行工作的，政府相關部門也會直接對社會組織進行工作任務的安排，這表明社會組織還沒有完全獨立于政府。與此同時，社會組織自身的盈利性本就不強，其資金運行來源多是政府進行撥款支持，這樣從根本上來看，社會組織就具有依附于政府而存在的特征，因此在開展社會治理工作時，就難以避免地服從以及受制于政府了。

（三）關于社會組織自身層面困境的研究

社會組織參與社會治理過程中自身方面存在的困境主要是社會組織自身籌集資金能力弱，內部管理存在問題，已有的社會組織管理參與人員素質不高，缺乏專業的高素質人才以及整體的社會治理能力弱等。相關已有的研究中，大多數都能夠從社會組織自身的多個方面入手進行綜合探討，而不是僅僅局限于社會組織自身困境的某一個方面。

姚龍杰（2017）從資金、管理和人才三個方面分析參與社會治理的過程中社會組織自身存在的困境。一是資金方面，由于社會組織經費來源多依靠于政府，自身的組織工作發展潛力有限；二是內部管理方面，由于社會組織缺乏經驗的積累，也沒有規范統一的管理制度，大多數社會組織套用科層官僚式的管理方式，管理理念十分陳舊，與國際上的社會組織存在較大的差距，無法發揮國際社會組織那樣的社會治理功能；三是人才方面，社會組織缺乏專業的管理人才，相關的從業人員由于薪資待遇不高而長期得不到重視，優秀的高素質人才往往無法進一步引入社會組織[21]。

張遠紅（2018）與姚龍杰持有不同的社會組織自身困境的視角研究。張遠紅以青浦區為案例代表，從社會組織自身的體制、管理結構、社會組織在整體社會環境中所處的地位、參與社會治理的程度以及能力這五個方面進行了困境分析[22]。但是所表達的最終研究觀點卻大致一樣，都認為社會組織自身方面存在著能力不足、資金不充分、管理不健全、人才隊伍素質低等制約因素。同時，有研究者特別針對社會組織專業人才的欠缺來進行社會組織參與社會治理制約因素的研究。研究者寧德鵬（2020）特別指出了專業人才欠缺的因素導致社會組織發展受限，進而制約了社會組織參與社會治理能力的提高[23]。

對社會組織自身長期得不到健康發展的原因，社會組織力量的獨立發展還很不成熟，整體的發展水平與社會治理能力還相對有限等，我們應該認識到這與我國的社會組織發展面臨的自身困境有其獨特的歷史與社會原因相關。

四、既有研究反思與今后研究趨向

隨著政府對社會組織參與社會治理越來越重視，關于社會組織參與社會治理的相關議題的研究將呈現逐漸增加的趨勢。要提高社會組織的社會治理能力，必須要從分析現實困境著手。毫無疑問，目前的已有研究給現實存在的困境反思提供了多個視角，也為后續研究者進行深入探討提供了基礎。通過對已有研究的梳理總結，也促使我們對之有些許反思：一是研究對象的類型方面還有待拓展，應該更加重視民間自發形成的社會組織參與社會治理困境的分析；二是缺乏具體深入的微觀實踐案例分析，研究多停留在宏觀層面和應然討論上，因此所分析得出的結論觀點大都具有普遍性，能不能將其作為思考社會組織現實發展路徑的切入點，還有待實踐驗證。

因此，社會組織參與社會治理的困境研究還存在比較大的研究空間，有必要結合實際案例進行深入探討。一是可以進行具體案例的結合分析，避免宏觀性重復論述；二是要重視對民間自發形成的非營利社會組織參與社會治理困境的研究；三是在條件可具操作性的情況下，可以進行跨區域或不同區域間社會組織參與社會治理實踐的多案例比較研究，從而推動這一命題討論的廣度和深度。