城鎮化推進下拆遷安置社區治理困境及路徑探索——基于南京市江寧區的經驗分析

南京工業大學 熊亞婷

近年來城鎮化進程迅速推進，開辟新城區、拆遷移建舊城區改變了城市的空間面貌，動遷的農民群體被集中安置在城市新建社區內，這些農民群體仍保留的鄉村痕跡增加了社區治理的難度，涌現出管理體制欠缺、文化適應失調、生態環境破壞等問題。如何改善拆遷安置社區治理工作，在現階段引起社會各界的廣泛關注，這是亟待解決的社會問題。提升拆遷安置社區社會治理能力是新時期推進新型城鎮化建設的重要要求，將推動我國社會的公平正義和城鄉間的融合發展，因此根據南京市江寧區拆遷安置社區治理情況，尋找合理的途徑打破當前社區治理僵局，以促進城鄉社區穩定發展。

一、拆遷安置社區治理工作現狀及問題

（一）安置社區居民集體公共意識欠缺

鄉村生活一般更加自由隨性，原屬村民在原來村莊地域的生活方式、風俗習慣、道德規范很少受到規范性的引導，[1]動遷后的農民由“村里人”轉變為“城里人”，居民身份、生活環境等均發生了改變，但生活方式的改變卻遠滯后于城市文化，這使得大多數居民難以適應新的生活，尤其是適應能力較低的老人。[2]我國學者常宇經過走訪社會調研發現社區文化活動達不到拆遷安置社區居民的精神需求標準，社區領導往往忽視拆遷安置社區居民的文化建設。[3]被安置的居民缺乏公民意識，缺乏維護公用設施、公共秩序等意識，難以配合社區建設工作和物業管理工作，公民自我公共規范意識不強，公共設施建設形式化使得空間可利用度大大降低，居民需求得不到滿足，容易爭搶公用設施空間，時常出現隨意停占車位、自行開辟土地種菜等不良行為。[4]

（二）安置社區居民缺乏自主性、難以融入城市文化

拆遷安置社區目前治理方式具有鄉村基層管理模式轉化城市社區治理的過渡狀態，這種社區在治理中帶有“半城半鄉”特點。[5]首先，社區的治理自主性較差，安置社區中傳統文化與現代都市文化交流碰撞，居民的整體社區自主建設意識薄弱，不愿意積極投身于社區管理工作中。[6]其次，新安置社區大多是多村混合集中到同一社區，社區居委會與新遷居民之間的溝通交流缺乏深度，兩者之間有輕微的“陌生化”傾向，居民遇到問題受原有思想觀念影響會尋求原來村委會的幫助，對社區居委會認同感較低；鄉村居民保持原有“小團體”觀念，自身利益與公共利益沖突時不配合政府、社區管理組織管理[7]。

（三）安置社區自身治理能力不足

拆遷安置社區具有自身特殊屬性，不同于城市商品住宅區、老舊社區，缺少完整成熟的管理社區生活發展的治理制度和管理方法。當前基層領導者的治理還是一種不成熟的、被動式的消極工作方式，沒有轉化治理積極性。面對安置社區內存在的衛生環境需求、居民精神與物質需求等一系列問題，基層領導者沒有深入地與群眾交流。社區自治組織處于初級適應管理階段，規范化、制度化建設流于形式。社區內的行為規范條例難以硬性約束居民日常生活實踐，居民難以從心理上真正認同這些要求。社區管理中村委會、居委會“雙軌并行”，職能劃分不明確，日常管理事務交叉管理，社區管理失效。居委會領導班子大多由原來村委會成員轉化而來，仍沿襲傳統農村治理方法，管理專業水平和工作經驗都不能適應現代城市社區管理的需要。

二、城鎮拆遷安置社區治理實踐：南京市江寧區社區治理探索

本文選擇南京市江寧區作為案例探究的原因是，江寧區地處南京市東南部，在南京城區占地較廣，下轄10個街道，129個社區、72個村，總面積1561平方公里。南京市政府歷來重視江寧區城鄉建設規劃，實施“老城換新貌”項目，結合城鄉統籌發展，加大重視安置房拆遷建設，為加快新市鎮建設步伐，解決江寧街道在拆遷安置社區治理過程中的一系列問題，近年來江寧區在治理機制方面進行有效探索，已形成具有借鑒意義的實踐經驗。

（一）打造“1+10+N”社會組織治理平臺

拆遷安置社區居民自治意識薄弱，2017年，江寧區政府根據實地調查安置社區居民不同的需求，精準定位入手，精細社區治理，把社區自治理念引入社區建設，發揮社會組織在社區治理體系中的作用，形成“1+10+N”社會組織發展服務平臺治理模式。“1”是指1個區級社會組織總部基地；“10”是指10個街道社會組織培育發展中心；“N”是指社區社會組織服務站。“1+10+N”自治模式有效突顯社會組織橋梁和引導作用，推動拆遷安置社區治理健康有序發展。2020年起江寧區在第六屆公益創投的支持下，江寧區城鎮拆遷安置社區之一的青林社區不斷創新社區治理模式。青林社區現有12家社會組織，這些社區組織群體活動涉及日常居民生活的方方面面，以“真心服務、真情回報、真誠奉獻”為主題，走進拆遷安置社區居民日常生活，解決村民環境轉換適應能力差等問題，使村民盡快適應新的管理體制，凝聚社區民心民力。

（二）“網格黨建”+“黨建陣地”

江寧區作為全省“全要素網絡”試點單位之一，以智能化信息平臺為依托，解決居民日常紛雜事務辦事來回往返奔波的困擾，推行社區黨支部進網格，黨小組進樓棟，構建“一網融合、多點支撐、全面推進”的基層黨建體系，深化大數據網格化模式，破除黨支部領導在上層理念，引導黨員干部下沉到基層社區管理，深入考察拆遷安置社區治理特點，大方向引導治理路徑，積極主動開展服務。

江寧區秣陵街道家園社區精心打造“黨建陣地”，社區黨組織大力宣傳黨的思想，領導拆遷安置社區基層治理，團結動員群眾。在2003年拆遷后社區居民被全部安置在秣陵欣旺花苑，為擴大黨建工作在黨員工作中的影響，引導規范安置社區居民治理，增強社區凝聚力，家園社區黨群服務中心打造辦公場所，以全要素網絡服務平臺為抓手，搭建為社區居民可放松、可益智、可健身、可解決問題的服務平臺，從而提升社區治理成效，提高居民服務滿意度。

（三）民意溝通制度

為暢通社區居委會和村民之間溝通渠道，提升村民對社區工作的滿意度，江寧區東虹花苑小區社區治理中認真聽取居民意見。東虹花苑小區是復建房小區，也是一批拆遷安置小區，社區環境較差，治安管理秩序混亂，社區居民委員會、業主委員會兩委會走訪了解了群眾意見。一是走訪調查。社區兩委班子成員及領導干部主動聯系居民，收集群眾信息，歸納整理歸檔意見。二是落實處理。根據居民反映最多的關于小區“車滿為患”和“電動車樓道充電”問題，社區居委會及時召開專題會議，就居民提出的承諾事項和意見建議進行分析、梳理，及時有效聯絡各個社區物管部門處理，努力做到“件件有落實、事事有回音”。

三、拆遷安置社區治理工作路徑

（一）轉變社區居民觀念，培養公共意識

社區安置居民在社區治理體系中發揮著監督、制衡其他治理主體的作用，在參與治理過程中首先應當轉變觀念，增強責任意識和主體意識，積極與社區兩委溝通表達群眾意見。[8]居民的參與就是社區發展的內生力和向心力，缺乏居民的監督和制衡，管理的局面就會陷入混亂。基層政府、居委會應當做好群眾工作，通過民意溝通制度切實走訪調查居民真實需求，深入調查研究，了解和把握群眾的真實意愿，定時召開社區居委會議、議事會，收集居民不同意見，調動群眾社區治理參與的自主性、社區管理的關注度。

社區居民的居住地雖然從農村轉變到城區，空間上實現了轉移，但空間觀念還未發生轉變，還保留著原有農村生活習慣，農村文化與現代城區文化碰撞必然產生矛盾沖突。要想提高公眾素養，政府和居委會要加大宣傳教育，定期向居民宣傳公共意識和公共空間的使用規則，居委會工作要密切聯系社區群眾，仔細聽取群眾困惑和意見。

（二）鼓勵社會組織第三方融合參與社區治理

拆遷安置社區治理明確定位基層政府和社區居委會職能，且還應接納社會第三方社會組織參與到社區管理中，以解決當前社區治理中政府、社區居委會不方便解決或管理不到位的事務。在社區居委會引導下，社會組織大力培育一些貼合居民自身特點和現實需求的社區項目，以連接社區居民和社區骨干、領導階層間緊密關系，極大調動社區不同群體參與社區活動的積極性，融合消除城鄉文化碰撞摩擦，讓各個群體中的社區居民體會到溫暖感和歸屬感。“1+10+N”社會組織治理平臺強調基層管理組織也要積極配合社會組織活動，改變傳統村落家長式領導方式，并逐步過渡到城市社區居委會。著力在組織結構和體制上與城市社區居委會接軌，同時還應按照拆遷安置社區的生活空間特點和管理要求，落實安置社區居民的真實訴求，提升社區服務水平。

（三）發揮基層黨建引領作用

黨的領導是基礎性、根本性的，是社區各項工作的主導力量，要時刻擴大基層黨建在社區群眾中的影響。基層黨委是黨時刻考察基層群眾自治情況的窗口，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、推動改革發展的群眾陣地，它有責任引導社區治理的各方面沿著正確方向和提供及時必要的服務。基層黨建應當建立社區黨支部，在群眾工作中搭建寶貴的陣地堡壘，社區黨支部應始終發揮黨的思想政治領導作用，確保社區治理的正確政治方向，在社區治理管理混亂局面下指出正確發展道路和解決方向。信息化時代，基層治理運用大數據“網格黨建”便民利民同時，極大調動群眾參與社區治理積極性，構建黨建體系，黨下沉到群眾生活，真實有效為人民辦事。

四、結論

拆遷安置社區是當前城鎮化進程中重要的居住類型，其特定的居住特征和潛在的居住問題對社區治理提出了新的要求。解決安置社區治理工作的層層困難需要相關部門加大重視，推動新型城鎮化改革建設需要政府、居委會基層組織以及每一位居民動身起來，深層次分析治理問題產生的原因，結合社區實際環境尋找有效路徑，在黨的領導下落實相關解決措施，共同提升安置社區治理水平。