突發公共衛生事件強制措施法律對策分析

河南科技大學 雷悅，朱玉瑩，吳舒暢，鄭欣茹，陳文婧

一、突發公共衛生事件中強制措施的法律依據及概念

（一）突發公共衛生事件中強制措施的相關法律依據

1.醫學處置措施

（1）隔離治療：根據我國《傳染病防治法》第十二條，第三十九條第一款、第二款的規定，中華人民共和國領域內的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構采取的有關傳染病隔離治療的措施；醫療機構發現甲類傳染病病人、病原攜帶者和疑似病人時，應當予以隔離治療。

（2）強制醫學觀察及其他措施：根據我國《傳染病防治法》第三十九條第三款、第四十條，《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《應急條例》）第三十九條、第四十條的規定，疾病預防控制機構和醫療機構可以對密切接觸者在指定場所進行醫學觀察和其他必要預防措施。

2.強制控制措施

（1）控制人群聚集：根據我國《傳染病防治法》第四十二條第一款、第二款、第五款，《突發事件應對法》第四十九條第四款的規定，傳染病暴發時，縣級以上地方人民政府報上一級人民政府決定，可以限制人群聚集性活動。

（2）控制被污染食物源、公共飲用水源：根據我國《傳染病防治法》第四十二條第三款、第四款、第五十五條，《應急條例》第三十四條、第三十九條規定，突發事件應急處理指揮部、各級地方人民政府及其衛生行政部門有權控制被病原體污染的公共飲用水源、食品等。

（3）劃定疫區，封鎖疫區：根據我國《傳染病防治法》第四十條第一款、第四十三條，《突發事件應對法》第四十九條第二款，《應急條例》第三十三條的規定，疾病預防控制機構可以提出劃定疫區的建議，國務院、各級地方政府、突發事件應急處理指揮部可以封鎖疫區。此外，根據《國境衛生檢疫法》第六條之規定，在國外或者國內有檢疫傳染病大流行的時候，國務院可以下令封鎖有關的國境。

（4）強制隔離：根據《傳染病防治法》第四十一條，《應急條例》第三十三條，《國境衛生檢疫法》第十二條的規定，縣級以上人民政府在征得上級政府同意后，對已經發生甲類傳染病病例場所內的特定人員可以實施隔離措施；突發事件應急處理指揮部、國境衛生檢疫機關必要時也可對相關人員進行隔離。

（二）衛生領域行政強制措施概念的界定：

根據《行政強制法》第二條第二款之規定，可將廣義的行政強制措施概括為“行政機關依職權采取強制手段限制特定的相對人行使某項權利或強制履行某項義務的處置行為”。我們所研究的是適用于衛生領域的一種即時性行政強制措施，其具有以下特征：一、公益性，該種強制措施的適用往往是基于公共利益的目的。二、即時性，相應的強制措施是在事態緊急的情況下立即采取。三、與人身自由權利沖突性，如采取“強制隔離”，就是將人身限制在指定的空間內，暫時避免與旁人接觸。雖然其本身的價值取向是積極的，但難免會與憲法賦予公民的人身自由權利相沖突。

基于上述特征，可將“衛生領域的行政強制措施”（以下簡稱“衛生強制措施”）的概念界定為：“基于重大傳染病這種事發突然、無法預測情形之下，為維護公共利益的需要，排除緊急妨礙，來不及先行作出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產或行為采取的斷然行為。”

二、我國突發公共衛生事件中強制措施存在的問題

（一）立法層面

1.突發公共衛生事件中衛生強制措施的部分法律、法規合法性存疑

2003年“SARS”的暴發,引起了我國政府對重大傳染病這類突發公共衛生事件的重視,并及時對《傳染病防治法》進行了修訂,同時頒布了《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《應急條例》）。但由于這些法律法規的修訂與制訂過于倉促,難免出現一些矯枉過正的情況。

根據《立法法》規定，我國實行多層次且有階級之分的立法體系，法律的位階高于行政法規。且我國法律體系中對法效位階[1]有明確的要求：下位法的內容不能僭越上位法規定的范圍。然而，《應急條例》作為一部行政法規，其中第四十四條將公安機關協助強制執行措施適用對象,從《傳染病防治法》規定的“確診病人”擴大到“疑似病人及他們的密切接觸者”，顯然僭越了其上位法給定的法定措施適用范圍，合法性欠缺。

且無論是《立法法》，還是《行政強制法》都明確規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的行政強制措施只能制定法律，即法律以下任何位階的規范均不具有當然的設定權[2]。顯然，《應急條例》中關于限制人身自由的強制措施的規定合法性存疑，亟待商榷。

2.衛生強制措施的具體實施缺乏明確統一、具體的規范

我國現階段對衛生強制措施的法律規定較為“籠統”，缺乏明確統一、具體的規范。

對于強制措施責任主體的職責權限規定得不夠明確。根據《傳染病防治法》《國境衛生檢疫法》和《應急條例》可知，衛生強制措施的責任主體主要是“醫療機構”“縣級以上人民政府”“應急處理指揮部”和“國境衛生檢疫機關”“公安機關”必要時也可協助強制執行。法律僅明確了哪些責任主體有權采取衛生強制措施，卻并未明確劃分各責任主體的職責權限。這容易造成各個單位、各個部門對自己的權限范圍認定模糊，出現“有權不敢用，無權濫用”的情況。此外，隨著醫療體制的不斷改革，一些“醫療機構”和患者已經成為同等法律地位的民事法律關系主體，不宜再作為隔離措施的責任主體[3]。

對強制措施地對象方面，各地方缺乏統一的標準。在疫情防控中，因無統一地對象標準，屢屢出現不同地區的不同責任主體在執行時自作主張、各行其是的現象。如：部分地區嚴格采取“一刀切”方式，將一般接觸者、可能接觸者,以及所謂“間接接觸者”(與“密切接觸者”有接觸的人員)均視為隔離對象予以隔離[4]。而有一部分地區則比較寬松，只將“病人”“病原攜帶者”予以隔離，對于“密切接觸者”核酸檢測合格即可。

在強制措施的程序方面，缺乏更具體細化的規定。《傳染病防治法》第三十九條規定“公安機關可以協助醫療機構采取強制隔離治療措施”，但并未明確公安機關可采取的具體措施。法律對程序規定的空白，往往會導致公權力的濫用。在司法實踐中，任何執法行為都需建立在程序法定的基礎上。正如丹寧勛爵所強調：“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式實現[5]。”

3.關于突發公共衛生事件中衛生強制措施的規定過于分散，缺乏相互間的一致性與協調性

我國現階段關于衛生強制措施內容的規定主要分散于《國境衛生檢疫法》《傳染病防治法》和《應急條例》中。即使只有兩部法律和一部法規，但對“限制人身自由”強制措施的規定也存在較多不一致的地方。具體體現在以下兩個方面：

其一，相關概念不一致。如：《國境衛生檢疫法》制訂時參考《國際衛生條例》,使用了“隔離”和“留驗”這兩個概念。而《傳染病防治法》使用了傳統的“隔離治療”“醫學觀察”和“隔離措施”等概念[6]。

其二，強制措施針對地對象不一致。如：《國境衛生檢疫法》中“隔離”只針對確診病人,而《傳染病防治法》中“隔離治療”則不僅針對確診病人，還包括疑似病人。

（二）執法層面

1.執法主體存在濫用職權的問題

突發公共衛生事件暴發期間，存在居委會“封小區”的情況，據《應急條例》第四十條可知，村委會、居委會在特定時期被賦予一定的執法資格和職權。而依據基層群眾自治制度[7]可知，其為基層群眾自治組織，并非傳統的行政主體，在執行過程中往往因缺乏法律意識與行政素養，進而易出現濫用職權的情況。如：在傳染病暴發期間，某些村鎮的村委會未經上級批準，擅自將通往村莊的必經之路挖斷[8]。村委會本無“斷路”之權，卻未經批準做出挖路之舉，超越了其執法界限，“本無權卻濫用”，給人民的日常生活帶來了極大的困擾。

公安機關雖作為真正意義上的行政主體，受過體系化訓練，但在現實的疫情防控執法過程中濫用職權的情況也層見疊出。如：此次傳染病暴發期間，一男子因未戴口罩在小區慢跑與工作人員產生爭執，后派出所執法人員將其帶至強制隔離點進行隔離觀察。事后，經查明，該男子所在小區通風通暢，非傳染病發病區，無需戴口罩[9]。據我國《傳染病防治法》第三十九條可知，公安機關僅可協助強制執行，而無權自行決定是否要進行強制隔離觀察。在此次事件中，公安機關擅自擴張其職權范圍，不僅導致自身處于違法行政的尷尬局面，也損害了相關群眾的利益。

2.行政強制措施實施過程中存在比例性原則缺失的問題

據《突發事件應對法》第十一條可知，在執行強制措施時，應當遵循比例性原則，即無論采取何種行政措施，均應兼顧行政目標的實現和相對人權益的保護，在面對多種選擇時應采取對行政相對人損失最小的措施。但在本次對抗傳染病過程中，相關執法主體在執法過程中比例性原則缺失的例子屢見不鮮。如：湖北孝感某地，三人因違反防控指示非法聚集打麻將，執法人員將其麻將機砸毀。其中一名年輕男子因與工作人員產生沖突而被打耳光[10]。雖然防控工作者的初衷是依法履行其工作職責，但在此種情況下，防控工作者本可采取損害較小的措施如“勸阻”“呵斥”等，但其卻實施了“扇耳光”“砸麻將機”等極端行為，較大程度上損害了公民的人身權和財產權。這種比例性失調的執法行為易導致公民對政府信賴度下降，給防控工作開展帶來負面影響。因此，即使在防控傳染病的特殊時期也要執法有度，用法治思維解決問題，切勿“一刀切”和“走極端”[11]。

三、完善我國突發公共衛生事件中衛生強制措施法律體系

（一）修訂《傳染病防治法》和《應急條例》，從根本上解決部分條款的合法性問題

在《傳染病防治法》和《應急條例》中部分條款合法性欠缺的情況下,應當根據實際需要,盡快將《傳染病防治法》和《應急條例》進行“統一”修訂。建議對于公民“拒絕配合”的具體情形應根據傳染病的不同程度區別對待。對確診患者及疑似患者而言，如果不遵循一般性隔離措施，其不配合情形可從寬解釋，只要拒絕配合相關人員的工作，則可立即由公安機關人員協助采取強制隔離。而對于密切接觸者、其他醫學觀察者以及暫時不能排除傳染病的發熱患者的不配合行為，則應當從嚴解釋，如若密切接觸者拒絕在指定場所隔離，但愿意在其他場所隔離的，且該場所安全、合理，就不能認定該密切接觸者系拒絕配合的情形。

（二）統一《傳染病防治法》與《國境衛生檢疫法》對于相關概念的界定

統一強制對象的名稱。建議改變《國境衛生檢疫法》中將衛生強制對象分為“染疫人”(包括了未發病的人)、“染疫嫌疑人”和“與監測傳染病病人密切接觸的人”的做法，統一按照《傳染病防治法》的規定將其分為“病人”“病原攜帶者”“疑似病人”和“病人、疑似病人的密切接觸者”。

統一《傳染病防治法》與《國境衛生檢疫法》中關于“限制人身自由”衛生強制手段的概念以及強制手段的范圍，確保不同部門法的一致性。建議可以將“隔離”“隔離治療”“留驗”“醫學觀察”等強制手段統一規定為“隔離”,并根據“隔離”對象的不同將隔離分為“醫學治療隔離”（主要針對確診患者）、“醫學觀察隔離”（主要針對疑似患者）、“指定場所隔離”（主要針對密切接觸者、其他醫學觀察者以及暫時不能排除傳染病的發熱患者）、“居家隔離”（主要針對傳染病防控區的居民）。

（三）建立更為明確具體合理的衛生強制措施執行規范，讓執法人員有法可依、有章可循

在面對重大傳染病時，衛生強制措施作為一種高強度的控制手段，為使其執行具有統一性,建立更為明確具體的執行規范很有必要。建議可以專門制訂一部《突發公共衛生事件衛生即時強制法》，旨在統一相關法律規定，從根本上改變衛生強制措施分散于不同部門法的現狀。建立執行規范至少應當明確以下問題：

對于隔離對象范圍的界定，在現實中，密切接觸者和一般接觸者的具體判斷界限難以把握。此處，可由衛生行政部門建立系統規范的傳染病防控評估體系，根據實際情況明確標準，不同地區應當確定不同的標準，具體以可能攜帶病原體且需要被隔離的公民為界限。

明確劃分各級責任主體的職責權限。建議統一將強制措施的實施主體設定為國境衛生檢疫機關、各級政府、醫療機構和公安機關(行政協助主體)，并進一步細化各級責任主體的職責權限。此外，應當對醫療機構的范圍作出嚴格限定。具體醫療機構的認定，應當是政府或衛生行政主管部門明確認定的隔離地點的醫療機構及人員。

設定嚴格的強制措施執行程序。“程序是一種理性選擇的保障機制，是對行為的抑制，是實現實體權利義務的合法方式和必要條件”[12]，故對其程序的規定必須具體、細化，且具有可操作性。具體到以下兩個方面：一、彌補法律對程序規定的空白。對于《傳染病防治法》第三十九條規定的“公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施”的具體程序應當明確，如對于拒絕隔離的患者，可以由公安機關對其進行罰款（罰款范圍應當進行限定），必要時可對其行政拘留[13]。二、進一步細化強制措施程序的步驟及標準。如：行政執法人員在采取強制措施時，應當首先表明身份，其次以書面的形式告知相對人實施強制措施的事實根據和法律依據，確保其知情權，切實做到“有法必依，執法必嚴”。

（四）設置有效的公民監督機制

權利濫用情況的出現的一個重要原因在于權利缺少制約，權力制約與權力監督實際上是一個問題的兩個面。因此，設立行之有效的監督方式是應對權利濫用的良策。而公民是強制措施的直接承受人，最能夠直接感知其權利是否受到侵害。相較于其他監督方式，公民監督是最直觀的監督方式。故設立有效的公民監督機制是十分必要的。建立有效的公民監督機制至少需要考量兩方面的因素，一方面它要求權力運行具備可監督性；另一方面它需要公民具有一定的參政渠道。因此，優化公民監督機制首先需要信息公開。比如，村委會在實行“斷路”行為之前，應將有關部門審批通過的相關文件進行公示，接受村民監督。其次需要拓寬社會公眾參政的渠道。如：政府可以考慮建立臨時的民間監督機構，專門監管傳染病防控期間濫用職權的情況，并允許該機構開展相關民意調查，提供監督渠道，將民主監督落到實處。把權利關進“監督的籠子”，防止權力的濫用。

（五）堅持“最小損害”原則細化執法措施

突發公共衛生事件依法管控，其本質是在行政目標的實現和限制公民權利二者之間做出權衡，既要避免執法不足，也要注意執法過度。所以在執行強制措施的過程中，需要充分運用比例性原則，加強精細化分類治理。如：對于嚴重違反傳染病防控要求的人員，可以采用人身管束等手段。而對于一般或輕微違反傳染病防控要求的人員，只能進行說服教育，不可采取暴力手段（其中應當對“嚴重違反”和“一般違反”的情形做出具體的解釋）。應對突發公共衛生事件時，既要實現傳染病防控的目標也要兼顧公民權利的保護，避免執法過度。