科層制嵌入與運動式治理——“第一書記”駐村幫扶的機制與實踐

同濟大學 肖斌文

一、問題的提出

“第一書記”駐村參與基層社會治理是黨和國家做出的重要戰略舉措，意在通過外部力量的嵌入推動鄉村經濟社會發展，達到務實基層、鍛煉干部的目的。在精準扶貧背景下，2014年國務院扶貧辦等部門聯合制定《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求各地“建立干部駐村幫扶工作制度”，從黨政機關等單位中選派優秀中青年干部參與駐村幫扶工作。截至2017年6月，全國已有19.5萬名“第一書記”奮戰在脫貧攻堅一線，他們用堅守和擔當贏得了百姓的信任、社會的認可。[1]

當前，學術界對“第一書記”的研究可以大體分為宏觀與微觀兩個層面。宏觀層面的研究側重于從“國家——社會”角度探討“第一書記”制度的運作機制、成效不足、后果影響等，微觀層面的研究集中在“第一書記”群體自身的角色定位、鄉村社會融入、選拔和管理等方面。在對基層社會從“管理”轉向“治理”的過程中，國家試圖通過“第一書記”的嵌入，以制度化供給的方式，加強基層社會治理。[2]“第一書記”是國家與鄉村之間的新型中介機制，也是國家權力的一種非常規運作機制。[3]它有助于推動村莊自治體系的完善，培育村莊內在發展動力，形成“高層領導牽頭—中層部門銜接—基層干部執行”的多元主體合作共治格局[4]；也容易導致鄉村社會在治理過程中對“第一書記”產生過度依賴，反過來消解鄉村政權的公共治理能力。駐村期間，“第一書記”在某種程度上是國家權力的人格化體現，是落實鄉村振興戰略、提升基層治理水平的重要實踐主體。[5]但作為源于鄉村之外的力量，“第一書記”普遍存在定位模糊不清的問題，容易“威脅擠壓”村干部的謀利空間[6]，甚至與村民自治產生制度沖突。

總體而言，目前學術界關于“第一書記”的研究已經形成了較為豐碩的成果。這些研究對“第一書記”的實踐性方面給予了較多關注，大多學者基于某地的微觀調研來由小到大、由淺入深地剖析“第一書記”駐村的局部或整體情況。本文試圖從科層制理論入手，淺析“第一書記”制度中科層制與運動式共存的特點，希望能為該方面的研究增添零星的注腳。

二、科層式嵌入：“第一書記”政策的產生與運作

科層制是社會學研究中的重要理論，最初由德國社會學家馬克斯·韋伯提出，指社會組織中一種理性化的結構設計和管理方式。科層制具有專門化、權力等級、規章制度和非人格化四大基本特征[7]，現代社會中的政府機構便是科層制組織的典型代表。我國的科層組織在實現政府運轉和社會治理方面適應中國國情，發揮著巨大效用。“第一書記”政策作為國家構建基層社會治理新格局的制度創新，帶有典型的科層制特征。

（一）國家對“第一書記”政策的科層制設計

一般來說，科層制組織在結構設計上存在兩大共性：縱向的權威壓力和橫向的職責分工。權威壓力指科層體系中存在不同層級的位置或職位，權威性程度、資源調動能力等方面的差異構建起上下級位置之間的“命令——服從”關系；同時，科層組織實行分工協作原則，每個層級中設立不同部門以負責專項工作或任務，達到協同合作、高效運轉的目的。[8]在科層體制下，國家自上而下地建立起一套關于“第一書記”政策的運行和保障制度，涵蓋了從中央到地方、從黨政機關到國有企事業單位等各類部門的幫扶主體。

組織層級方面，“第一書記”政策是承接國家與鄉村互動的重要紐帶，在中央部委、省市部門、區縣機構等行政層級中都有專門單位統籌相關工作。2015年，中組部、中農辦和國務院扶貧辦聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任“第一書記”工作的通知》（以下簡稱《通知》），表明了中央層級負責“第一書記”工作的主要部委。《通知》下發后，各省（區市）也根據實際情況，相繼制定了本地“第一書記”駐村政策的具體實施方案，牽頭部門一般都是省市層級的組織部、脫貧辦等。區縣層級的農村工作局、農村工作領導小組等機構則直接領導“第一書記”的全方位工作，鄉鎮層級主要負責日常對接和任務落實。在此層級框架下，“第一書記”是科層制組織的末梢，上級部門的決定、任務、要求等都是逐層分解，最后交由“第一書記”落地落實；“第一書記”的工作困境、駐村成效、考核評價等則需要層層上報，最終才能傳遞到相應部門手中。

協同分工方面，“第一書記”的主要職責是精準扶貧和鄉村振興，這些工作涉及村民生活的方方面面，要求不同部門之間明確分工、協同推進。以脫貧攻堅為例，雖然中組部、中農辦和國務院扶貧辦是中央層面制定“第一書記”政策和推進脫貧攻堅工作的牽頭部委，但財政部、交通運輸部、教育部等中央職能部委也在相應領域參與了脫貧攻堅的實際工作，在省市、區縣級政府機構中同樣如此。各部門分工合作的最終目的，便是在全國范圍實現全面脫貧的目標。

（二）“第一書記”的科層制運作與考核

制度化和非人格化同樣是科層制組織運行的主要特點。科層制組織的運行基于一套統一且抽象、被所有成員遵守的規則標準，其目的在于保證組織運行的常態性、穩定性和持久性，即所謂的制度化；非人格化指在科層制中，所有職位都有其特定的工作規范和行為模式，不受職位成員的性格、愛好、傾向等個性化因素影響，組織成員需要遵循理性、公正的要求，將工作關系和私人關系嚴格區分開來。[9]中央和地方在制定“第一書記”政策時，就表現出希望通過建章立制的方式，以現代信息技術為依托，以行政管理中的指標化和數字化工具來推進基層治理工作，實現對“第一書記”有效選派和監督的傾向。

以精準扶貧為例，《通知》對“第一書記”的選拔有明確規定：候選人應“政治素質好，堅決貫徹執行黨的路線方針政策，熱愛農村工作；有較強工作能力，敢于擔當，善于做群眾工作，開拓創新意識強；有兩年以上工作經歷，事業心和責任感強，作風扎實，不怕吃苦，甘于奉獻；具有正常履行職責的身體條件”。以上要求即是“第一書記”崗位的非人格化標準，既能為相關部門提供選拔依據，同時有利于保證被錄用人員的特質統一性，推動精準扶貧預期目標的實現。

對“第一書記”的考核評價更是注重指標化和技術性建設。總的來說，考核評價分為日常考核、季度考評、年終考核等多種形式，同時還與巡察、暗訪、調研等非正式方式相結合，多角度、全方位、深層次地綜合考察“第一書記”的駐村效果。以工作任務為例，“第一書記”的每項任務都設置有詳盡的考核指標，并配備相應的打分體系，每一類分數都有給分的標準明細，做到有規可依。其目的便是方便上級科層部門條理清晰地了解任務的完成情況。

三、運動化治理：“第一書記”的實踐邏輯

中國的科層制組織方式不同于韋伯理論下的標準形態，需要結合實際政治環境去加以理解。改革開放以來，群眾動員式的政治運行方式雖然逐漸隱退，但國家在面臨超常規任務、突發性事件等緊急情景時，往往會采用具有運動化色彩的組織形式或政策工具，這便是融合了工具理性與價值理性、具有中國特色的特殊化科層制。“第一書記”政策是中國獨有的基層治理制度，雖然在制定過程中其內部涵蓋了大量科層制設計，但在具體實踐上，它不可避免地兼具著運動化的特點。

（一）實踐中跨級別、跨部門的互動樣態

在“第一書記”駐村幫扶前，“村支兩委”是鄉村中承接脫貧攻堅和鄉村振興任務的核心主體。盡管它不屬于國家行政層級劃分，但在壓力型體制和科層制慣性的雙重作用下，“村支兩委”仍具備科層制組織的諸多特性。它們依托常規化體制運作，存在效率低下、形式主義等弊端。隨著國家對脫貧攻堅和鄉村振興戰略的日益重視，“第一書記”作為專項工作負責人嵌入到鄉村治理場域之中，原有的科層形態被打破。通過專人專項的運動化治理，縱向各層級單位和橫向各類型部門圍繞超常規任務，在末端的“第一書記”之處成了基層治理的“新合力”。

一方面，“第一書記”往往都是從上級機關中選派的優秀年輕干部，是機關內部的“佼佼者”。這些年輕干部在入駐鄉村之后，不僅將機關內的人力、財力、物力等紛紛調動起來，而且使省市、區縣級政府間接地參與到基層治理工作中。上級部門領導的不定期調研尋訪便是這種間接參與的典型。調研視察本身就是一種跨級別的政治動員活動，在活動的籌備、組織和實施過程中，各層級組織機構全程推進，與“第一書記”對接各類工作，并有針對性地提供改進建議和意見。同時，在視察結束后，各單位還會根據領導的有關要求，進一步落實駐村工作所需資源、項目、資金等，助力“第一書記”提升駐村幫扶的成效。總的來說，調研領導的層級越高，規模越大，次數越多，越有可能為相應幫扶地區提供發展機遇。

另一方面，脫貧攻堅和鄉村振興等非常規任務把相關職能部門都動員起來，形成了脫貧攻堅領導小組、鄉村振興領導小組等非正式的臨時機構。在責任捆綁機制下，各層級、各類型政府機構都積極參與鄉村治理的有關工作，出臺實施多種多樣的“三農”政策。但所有政策的最終落實者幾乎都是“第一書記”，所有上級傳導而來的力量基本都著力于“第一書記”。當“第一書記”在工作中遇到難題、在政策實行過程中出現意外狀況時，在臨時機構框架內，各部門往往能有序地對有關需求、任務、事件等進行高效地加工、消化和反饋，有效克服科層制組織中部門分割、相互掣肘和推諉扯皮的弊病。

（二）實踐中的能力、態度、資源等人格化因素

在壓力型體制和城鄉不均衡發展的背景下，“第一書記”承擔著紛繁復雜的基層治理任務，同時還面臨著資源匱乏、任期有限的困境。如果不進行策略性“變通”，充分發揮個人主觀能動性，“第一書記”將難以完成駐村任務。多種因素的共同作用促使“第一書記”在很多時候采用帶有非科層色彩的運動化實踐邏輯，來完成上級交付的高指標任務。

制定“第一書記”政策時，出于整合中央與地方資源的需要，國家明確要求派出單位要對“第一書記”給予幫助，提供一定資金支持和物質保障。然而實際操作中，不同地區、不同層級、不同類型派出單位之間的實力差距巨大，這種差距在很大程度上影響甚至決定著“第一書記”的資源獲取能力。當“第一書記”是來自市委辦、組織部、發改委、財政局等核心部門時，他不但能從單位本身獲得寬裕的財力、物力等支持，還能憑借單位的組織關系向其他部門爭取額外項目資源，更容易達成駐村目標。從其他非核心部門或相對邊緣部門派出的“第一書記”，由于單位的相對重要性不高、掌握資源有限，往往很難從單位獲取到足夠的支持和幫助，這便會影響被幫扶村莊脫貧攻堅和鄉村振興的整體進程。

“第一書記”政策的實施效果不僅會受派出單位的影響，也在很大程度上依賴于“第一書記”的個人能力與特質。雖然“第一書記”政策是重要的制度創新，但政策的最終落實始終要靠人，再完美的制度也離不開人的參與。在制度設計框架內，“第一書記”提升基層治理水平有兩個路徑，一個是培育鄉村內部動力，一個是引入鄉村外部資源；但是兩者都深刻受到“第一書記”個人特質的影響。在對內建設上，“第一書記”需要斡旋于鄉村社會錯綜復雜的社會關系，挖掘培育內生治理力量，以黨建帶動鄉村建設；在外部資源引入上，資源輸入基層的機會雖多，但取決于派出單位的實力水平和“第一書記”的能力大小，“第一書記”只有使出渾身解數，拿出各種“神通”，才能跑到項目、拿到資源[10]。

四、總結與思考

結合以上分析，可以清晰地看到在“第一書記”政策中，既包含科層制的制度設計，又呈現出運動化的實踐邏輯，但兩者并不沖突，而是相輔相成，共同提升了“第一書記”政策的制度“彈性”，推動基層治理走向更為成熟的道路。

一方面，“第一書記”政策離不開科層制組織，基層治理也無法單靠鄉村內部力量獨立運行。畢竟一項制度從頂層設計走向底層實踐,需要中央或地方政府部門的審議決策才能確保合法化,而各職能部門的配合協作和跟進推動則是確保制度實現可持續化運作的關鍵。在“第一書記”政策的設計實施中，如果不將行政權力限制在科層制框架內行使,那將會催生尋租、貪腐與違紀等權力“異化”行為,導致農村基層治理陷入合法性危機。

另一方面，在國家推進脫貧攻堅和鄉村振興的大背景下，為提升工作效率，打破職能“錯位”與“缺位”，有關管理部門迫于壓力型體制，形成了責任捆綁共同體。共同體內部通過跨層級、跨部門合作的方式，將整合的資源交付于“第一書記”。“第一書記”又在目標責任制考核的壓力之下，充分發揮主卦能動性，輸入各類資源助力鄉村發展。但也應看到，運動化邏輯在實現其治理目的時也對科層制的法理型權威產生一定的消解作用。