府際協同治理視角下長江經濟帶高質量發展
——萊茵河流域治理的經驗借鑒

楊丞娟

（武漢輕工大學 管理學院，湖北 武漢 430048）

2020 年11 月14 日，習近平總書記在江蘇南京召開的全面推動長江經濟帶發展座談會上強調，貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，推動長江經濟帶高質量發展。這是繼2016 年在上游城市（重慶）、2018年在中游城市（武漢）之后在長江下游城市（南京）召開的第三次“推動長江經濟帶發展座談會”。在這幾次座談會中，習總書記多次提到“整體性”“系統性”“協同發展”“協調發展”“協同聯動”“協同治理”等發展理念與治理路徑，涉及區域（上、中、下游）生態保護、產業布局、要素流動、城市和城市群、交通運輸、基礎設施、體制機制等影響長江經濟帶高質量發展的方方面面。在“推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”理念指引下，府際協同治理不僅是推動長江經濟帶高質量發展的有力抓手，也是實現長江經濟帶治理體系和治理能力現代化的必由之路。

作為國際上流域治理的成功典范，歐洲的萊茵河也曾面臨經濟發展與生態保護矛盾沖突、難以取舍的困境，也曾經歷“先污染、后治理”的治理過程，但其堅定的治理決心、長遠的治理規劃、科學的治理方法、完善的規則制度，尤其是流域內各國之間密切合作、協同治理，為其他國際國內流域治理提供了寶貴的經驗借鑒。本文從府際協同治理視角，借鑒萊茵河流域協同治理經驗，探索實現長江經濟帶高質量發展的府際協同機制和路徑。

一、長江經濟帶高質量發展府際協同治理的邏輯起點

（一）地理上：流域的自然整體性。

地理意義上的流域（drainage basin）是指從河流源頭到河口結束，由分水線圍合而成的集水區域①依據地面集水區和地下集水區是否重合為標準，流域可以分為地面集水區和地下集水區，通常所說的流域一般指地面集水區。。流域是以水為核心，由水、土地、生物等自然要素與社會、經濟等人文要素組成的環境經濟復合系統。[1](p232-236)水的自然流動引致流域內不同地區之間的先天相關性，流域的干支流之間、兩岸之間、上中下游之間形成了相互聯系、相互影響乃至相互制約的關系，也誘發了流域內各種資源要素的后天聯動性，自然資源、社會資源、生活要素、生產要素形成了互動交流、互為補充以及互相協調的需求。流域通過持續不斷地與更大的系統、旁系統進行物質、能量和系統交換，實現復合系統的自組織和自維持功能，呈現出典型耗散結構特征②耗散結構理論以開放系統為研究對象，著重闡明開放系統如何從無序走向有序的過程。具體而言，一個遠離平衡態的開放系統通過不斷地與外界交換物質和能量，在外界條件變化達到一定閾值時，可以通過內部的作用產生自組織現象，使系統從原來的無序狀態自發地轉變為時空上和功能上的宏觀有序狀態，形成新的、穩定的有序結構。這種非平衡態下的新的有序結構就是耗散結構。。因此，整體性是流域的天然與本質屬性。[2](p241-244)

（二）經濟上：流域公共資源的外溢性。

流域的水資源是一種典型的公共資源，公共資源是具有非排他性和競爭性的準公共品，因而也就具有一般公共品的外溢性。在“經濟人”理性的驅動下，流域內各個主體從自身利益最大化的角度出發，無序開發、肆意污染的行為必然導致水資源短缺和水環境污染的負外部性“公地悲劇”。同時，流域水資源的外溢性也很容易造成流域治理過程中的“搭便車”行為，每個地方都想享受治理成果而不愿意付出相應的治理成本。由此造成的流域治理中的“成本—收益”分離導致地方治理主體只重視本地利益而忽視“鄰壁”利益，只重視短期利益而忽視長期利益，只重視經濟利益而忽視生態利益。[3](p18-25)

（三）生態上：流域治理的復合生態性。

流域的整體性與流域資源的準公共品屬性決定了流域是一個自然、經濟和社會等要素在內的復合生態系統。在這個“社會—經濟—自然”復合生態系統中，由水、土、氣、生、礦及其相互關系形成的自然子系統是人類賴以生存、繁衍的生存環境；由生產、流通、消費、還原和調控構成的經濟子系統是人類得以持續的有組織有目的活動；由知識、體制和文化構成的社會子系統是復合生態系統的核心。通過三個子系統的結構和功能整合，形成三者的耦合協調，實現流域治理協同與可持續發展。[4](p337-345)

圖1 社會—經濟—自然復合生態系統示意圖

二、長江經濟帶高質量發展府際協同治理的現實痛點

（一）因由要素稟賦失衡引發的協同治理源動力不足。

要素稟賦是經濟帶高質量發展府際協同治理的經濟基礎，流域內各個地區間因要素稟賦不同而造成的發展不平衡是府際協同治理源動力不足的基本原因。根據《中國統計年鑒2021》的相關數據，在包括云南省、貴州省、四川省、重慶市、湖南省、湖北省、江西省、安徽省、江蘇省、浙江省和上海市的長江經濟帶11 個省（市）中，2020 年GDP 總量最高的江蘇省為102718.98 億元，貴州省為17825.56 億元，前者是后者的近6 倍。究其原因，一方面，源于各地的先天資源稟賦差異，包括氣候、地質、地形、水文、環境、礦產等在內的自然地理條件，以及人口、文化、歷史、技術和工藝等人文社會基礎，是造成地區發展不平衡的初始誘因；另一方面，在市場自由配置資源體制下，包括獲取和加工原料及燃料的費用、勞動力成本、運輸費用、集聚、地租、固定資產維修和折舊、借款利率等在內的因素，也會流向生產成本更小的地方，從而強化已有的或者形成新的不平衡。長江經濟帶因由要素稟賦失衡引發流域內各成員政府間協同治理的源動力不足。

（二）因由傳統區劃壁壘導致的協同治理驅使力不強。

一方面，傳統行政區行政模式最基本的特征是管理的出發點和落腳點都被約束在剛性的行政區劃之中。地方政府行政管轄范圍的行政區劃界限就如同一堵“看不見的墻”，使區域經濟一體化所需要的資源要素按照市場法則進行跨區域的自由流動被行政性力量所阻隔，從而出現一種與區域經濟一體化進程完全相悖的運行態勢。[5](p508-514)另一方面，傳統的行政區行政中的權力結構體系建立在“科層制”基本框架之上，服從自上而下、層級節制的基本規則，是一種“金字塔”式的單一權威中心結構，強調權力運行的單向性和閉合性。隨著中央行政權力逐漸向地方政府下放，地方政府逐漸擁有制定地方經濟發展規劃和配置資源的權力；財政制度改革使地方政府成為相對獨立的利益主體，具備了相對獨立的行政決策權，這就為地方政府間競爭提供了制度條件。[6](p92-95)與此同時，這種權力運行結構體系也造成了地方對中央的嚴重依賴，遇到問題，地方政府首先考慮的可能并不是與利益相關方的溝通、合作、協商或者談判，而是寄希望于上級的自上而下調解與調控。長江經濟帶因由傳統行政壁壘而引致的地方政府之間的競爭關系導致流域內各成員政府間協同治理的驅使力不強。

（三）因由橫向協調機制不健全造成協同治理助推力不夠。

隨著工業化和城市化進程的加快，越來越多的跨行政區域事務，諸如流域治理、基礎設施建設、法律制度沖突、流行病防治、地區穩定、區域發展等需要地方政府之間協同治理的問題日漸凸顯，這些具有外溢效應的問題的解決必須通過區域公共管理，進而通過區域公共品的生產與供給來實現。但是區域公共品在消費上的非競爭性和非排他性，使得流域內各成員政府普遍存在“搭便車”的想法和行為，都不想付出治理成本，卻希望共享治理成果，從而造成區域公共品生產與供給的持續性不足。同時，隨著我國治理法治化的推進，各級各類法律法規體系趨于完善，但有關政府協同治理方面的法律法規還十分欠缺，在區域經濟一體化進程中就會出現成員政府間權責不清，出現問題推諉扯皮的現象。長江經濟帶因由橫向協調機制不健全造成各成員政府間協同治理的助推力不夠。

三、萊茵河流域府際協同治理的經驗

萊茵河（Rhine River）發源于瑞士境內阿爾卑斯山北麓，流經瑞士、德國、法國、奧地利、盧森堡、荷蘭、比利時、列支敦士登和意大利等9個國家，最后在鹿特丹附近注入北海。自1815 年維也納會議就萊茵河自由航運和取消征收通行費達成原則協議以來，萊茵河已成為歐洲重要的國際航道，是世界最繁忙、貨運量最大的航運通道，被譽為歐洲的“黃金水道”。但從20 世紀50 年代末起，隨著沿線國家工業化和城市化的高速推進，萊茵河水體遭到嚴重污染，魚類幾乎絕跡，河水已經到了有毒的程度，萊茵河因此一度被稱為“歐洲的下水道”。[7](p329)1986 年11 月1 日，位于瑞士巴塞爾市的桑多茲（Sandoz）化學公司火災事故對萊茵河造成的致命性打擊讓萊茵河流域國家幡然醒悟，開始對萊茵河流域進行協同治理。[3](p18-25)

（一）萊茵河流域府際協同治理的組織基礎。

為了應對萊茵河流域二戰后因由國家工業迅速發展和相應的環境管理工作滯后造成的污染蔓延、生態和財政雙重壓力，1950 年7 月，由荷蘭倡議，與萊茵河干流經過的其他4個國家——瑞士、德國、法國和盧森堡一起，成立了“保護萊茵河應對污染國際委員會”（International Commission for the Pro?tection of the Rhine against pollution，簡稱ICPR）①通常所稱的ICPR指的是1994年“保護萊茵河應對污染國際委員會”因由授權范圍拓展而更名的“保護萊茵河國際管理委員會（International Commission for the Protection of the Rhine）”，德語為IKCR，荷蘭語為ICBR，法語為CIPR。，委員會主席由各成員國的部長輪流擔任。ICPR 除了在德國科布倫茨市設置秘書處作為常設機構處理日常事務之外，還設置了河流委員會、航運委員會等政府間的組織，以及由自然保護和環境保護組織、飲用水公司、化學企業、食品企業等非政府間組織成立的觀察員小組，對各國工作計劃的實施進行監督，同時還設有許多可將治理、環保、防洪和發展融為一體的技術和專業協調工作組。這些為萊茵河的污染治理提供了基本的組織保障，在其成立之后的短短幾年，ICPR 就從國際性論壇發展成為一個由各國部長組成的國際性協調合作組織，經過70多年發展，已成為全球流域治理領域的一個多國間高效合作的典范。

（二）萊茵河流域府際協同治理的法律保障。

1963年，聯邦德國、法蘭西共和國、盧森堡大公國、荷蘭王國和瑞士聯邦政府在瑞士首都伯爾尼簽訂《保護萊茵河不受污染國際委員會協定》（以下簡稱《協定》），確立了ICPR 的法律地位，制定了萊茵河保護的法規、標準和條例，為萊茵河污染治理奠定了法律與合作基礎。1976 年歐盟前身歐洲共同體（EEC）的加入，使ICPR 在歐洲的參與性更廣泛。根據《協定》的第二條規定：ICPR 將籌備、編制和利用為確定萊茵河污染的性質、范圍和污染源必要的全部調查結果；建議締約國政府采取適當的措施保護萊茵河不受污染；在締約國之間，為今后可能達成的關于萊茵河水體保護方面的協議奠定基礎。依據《協定》第十條規定：委員會將與萊茵河及其支流的有關國際委員會合作，并可以決定與其他水保護組織合作，締約國政府一致同意：要與保護摩澤爾（Mosclle）河、薩爾（Saar）河和康斯坦茨（Con?stance）湖的國際委員會以及萊茵河航運的中央委員會進行合作。在這方面，應特別努力保持正常的和完善的信息交流。①保護萊茵河不受污染國際委員會協定.北大法寶，https://www.pkulaw.com/。

（三）萊茵河流域府際協同治理的整體規劃。

第一階段：萊茵河行動計劃（1987—2000），生態恢復。1986年，各國協商制定《萊茵河行動計劃》（見表1），按照這個行動方案，全流域制定工業安全法規，開始從海岸線到河源全程治理污染，保護萊茵河的生態環境，恢復河流生態系統。1987年5月各參與國簽署了《萊茵河行動計劃（1987—2000）：讓鮭魚回到萊茵河》。行動計劃的目標是，到2000年河流的污染程度減少到1985年一半的水平，生態恢復的標準是鮭魚要回到萊茵河，在河流的上游要能夠捕到從大海洄游的鮭魚。②鮭魚是一種要在河流上游產卵，到海洋中生活的水生洄游物種，這種魚對于水質和生態環境十分挑剔，是河流生態系統質量的指示性物種。只有在上游的河源部分能夠釣到鮭魚，才能說明，全流域的河流污染治理成果是真實的。

表1 《萊茵河行動計劃》的目標和主要行動③高瓊潔，等.《化沖突為合作——歐洲萊茵河流域管理機制與啟示》，載《環境保護》2011年07期第61頁。

第二階段：萊茵河行動計劃2020，生態治理。進入21世紀后，ICPR將萊茵河治理目標提升為“生態系統的可持續發展”。2001年在法國斯特拉斯堡舉行的萊茵河流域國家部長會議上，總結了萊茵河流域近50 年流域綜合整治的經驗，尤其是近10 年來相繼開展的一系列流域管理行動計劃的成果，批準實施以萊茵河未來環境保護政策為核心的“萊茵河2020——萊茵河流域可持續發展計劃”，并制訂了環境斑塊連通計劃、萊茵河洄游魚類總體規劃、土壤沉積物管理計劃、微型污染物戰略等一系列的行動計劃。2000年后，這些行動計劃已經從當初迫在眉睫的挑戰轉向更高質量環境的創建和生態系統服務功能的開發上來。①萊茵河流域綜合治理經驗與啟示https://www.sohu.com/a/244702896_99899283。

經過一系列的努力，萊茵河流域已經由“歐洲最浪漫的臭水溝”變成世界上各大河流治理的樣板。萊茵河流域的鉛、銨、氮和磷含量已經大大降低，水質極大改善，環境質量明顯提高，工業和船舶污染得到有效控制，生物多樣性得到有力呵護，一些多年不見的魚類和水生植物種群重現。2002年，聯合國教科文組織將萊茵河中游的賓根到科布倫茨的65千米長的河段，列為世界文化多樣性景觀自然保護遺產。

四、長江經濟帶高質量發展府際協同治理的策略要點

（一）沖破行政壁壘，構筑組織保障。

萊茵河流經數個國家，多國間合作是流域治理成功的重要保障。萊茵河流域治理的核心機制ICPR 的成立，這個超越了國界的國際性協調合作組織為萊茵河流域治理構筑了基本的組織保障，在萊茵河流域治理中發揮著重要的紐帶作用。目前，長江經濟帶已成立了“推動長江經濟帶發展領導小組”，包括中央層面的“推動長江經濟帶發展領導小組”②中共中央于2014年成立推動長江經濟帶發展領導小組，依托國家發展改革委員會設立辦公室。和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、湖北省、湖南省、四川省和貴州省推動長江經濟帶發展領導小組，以及江西省參與“一帶一路”建設和推動長江經濟帶發展領導小組和重慶市推動“一帶一路”和長江經濟帶發展領導小組③地方自2015年起分別成立推動長江經濟帶發展領導小組，其組長均為省委常委或直轄市市委常委成員。。盡管推動長江經濟帶發展領導小組辦公室（以下簡稱領導小組辦公室）自成立以來通過小組會議、經驗交流、工作現場會、專題會議以及編制發展規劃等方式，在統一指導和統籌協調長江經濟帶發展戰略實施，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查重要工作的落實情況等方面做了不少工作。但相比ICPR而言，一方面，領導小組辦公室的組織架構、權力配置、人員安排等體制機制尚不完善；另一方面，橫向跨省級行政區域的協調機制也未充分建立，在應對諸如環境治理、治安管理、生態發展、要素流動、產業轉移等具有強外溢效應的公共問題和事務中仍顯乏力。因此，借鑒萊茵河流域治理的經驗，長江經濟帶高質量發展的首要任務就是要沖破行政壁壘，構筑組織機制保障。

（二）完善規則制度，加強治理約束。

萊茵河流域國家于1963年簽訂的《保護萊茵河不受污染國際委員會協定》（共十六條內容），明確了萊茵河流域治理的對象（第一條），規定了ICPR的責任和權力（第二條）、運作機制（第三至七條）、組織內外資源整合利用（第八至十條）、工作總結報告（第十一條）、費用分攤比例（第十二條）、議事規則、工作語言等（第十三至十六條）。此后，1976 年制定的《保護萊茵河免受化學污染公約》對萊茵河沿岸國家的污水排放做了更加具體與嚴厲的規定，1987年由各國部長簽訂的《萊茵河流域行動計劃》④這是人類歷史上首次在治河觀念上把萊茵河全流域作為一個完整的生態系統來進行統一治理和規劃。為萊茵河生態環境恢復工作提供了綱領和指導。此外還有《防治氯化物公約》（1976年）《萊茵河防治化學污染公約》（1976 年）《防洪行動計劃》（1998 年）《新萊茵河公約》（1998年）《萊茵河保護公約》（2003年）《地下水行動指令》（2006 年）《歐盟防洪行動指令》（2007 年）等。這些條約與計劃的簽訂，為萊茵河流域各國間的協同治理提供了重要的法規制度規范約束。2020 年12 月26 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了事關長江經濟帶長遠發展的我國首部流域立法《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《保護法》）。《保護法》第四條提出：“國家建立長江流域協調機制，統一指導、統籌協調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規劃，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工

作的落實情況”。同時，《保護法》還明確了包括國務院有關部門（發展改革、生態環境、自然資源、交通運輸、應急管理等）的橫向協調機制，明確了長江流域從省級行政區域到縣級行政區域的責任義務，為長江經濟帶高質量發展提供了治理規則約束。借鑒萊茵河流域治理的經驗，接下來還需要對《保護法》的實施細則進行細化，尤其是涉及不同行政區域之間的溝通協商、權力劃分、責任機制，也要用法律法規的形式進一步確定。

（三）做好戰略規劃，著眼長遠發展。

在構建組織保障和完善規則約束的基礎上，萊茵河流域各國通過制定中長期戰略計劃和短期行動計劃實現府際協同治理。萊茵河流域治理過程中制定的《伯爾尼公約》《萊茵河行動計劃》（系列）等都從戰略角度規劃了萊茵河流域的中長期治理藍圖，確保了萊茵河流域治理的前瞻性、穩定性與可持續性。長江經濟帶高質量發展不是一日之功，不能一蹴而就，而是需要許多年、數代人的持續投入與努力，正如習近平總書記所說：“要保持歷史耐心和戰略定力，一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干，確保一江清水綿延后世、惠澤人民。”自2014年《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（國發〔2014〕39號）發布以來，在國家層面對長江經濟帶高質量發展已經有了一系列規劃和戰略（見表2），接下來要把這些規劃和戰略一步步一層層落實，需要流域內省市的實施方案與政策配合。

表2 長江經濟帶高質量發展國家規劃與戰略

（四）轉變激勵機制，實現有序競合。

在官員晉升“錦標賽”體制下，經濟指標是地方政府績效考核的重心，也是地方保護主義、合作困境乃至惡性競爭的根源。[8](p33-40)要想實現長江經濟帶高質量發展，就要轉變激勵機制，重塑地方政府間關系模式，使地方政府從以經濟績效為主的競爭轉變為以“合作共贏”為目標的良性合作。一方面，從公共服務的質量與回應性角度建立考核指標體系，全面引入生態、環保、民生等指標，實現激勵機制的科學性；另一方面，加大對跨行政區域公共事務和公共問題處理的考核比重，在肯定跨行政區域公共管理績效的同時，要對漠視、不作為乃至推諉扯皮的跨區域公共事務和公共問題的處理給予懲罰，并進行考核記錄。此外，還要打破上級政府作為單一考評主體的局面，要納入公眾、企業、專家、社會組織等多元考評主體，尤其要重視公眾與專家的作用，并培育一些科學的評估機構，促進科學激勵模式的形成，實現長江經濟帶流域內各成員政府間的良性競合，從根本上掃清流域府際協同治理的障礙。

萊茵河流域治理的成功經驗為長江經濟帶高質量發展提供了重要借鑒和參考。不論從理論上還是實踐上來說，涉及國與國的萊茵河流域復雜治理都能夠實現協同，那么對于長江經濟帶僅涉及一國之內的不同行政區之間的關系來說，應該更容易實現治理上的系統。長江經濟帶高質量發展離不開流域省市的共同努力與協同發展，只有從規劃、制度、組織、法制、激勵機制等多角度打破現有行政區劃的壁壘，實現流域內府際協同治理，才能夠實現長江經濟帶高質量發展的長遠目標。