基于國際經驗的社區老年人地域綜合關愛服務體系建設研究

謝靜靜 王芳

摘要：人口老齡化日趨嚴重問題是我國當前不可忽視的社會問題，對健全基本公共服務體系提出了新的更高的要求。以社區為平臺，以有質量的養老服務為目標，構建地域性老年人綜合關愛服務體系，對于形成中國特色的養老保障體系，推動中國社會服務國家建設具有重要的理論意義和實踐價值。本文借鑒發達國家養老社會化服務的有益經驗，嘗試從“關愛服務”角度探索如何健全地域性養老保障體系，構建以家庭為基礎、以社區為依托的滿足老年人多層次關愛需求的綜合服務體系。

關鍵詞：人口老齡化;地域綜合服務體系;養老保障

預計到2050年，我國需要日常護理的老年人數量預計增加60%。20世紀70年代開始嚴格實施的計劃生育政策有力地降低了期間我國人口的出生率，也改變了中國的人口結構。同時，隨著經濟社會發展水平的不斷提高，我國的醫療衛生水平也有了質的飛躍，人口的平均壽命也得到了延長。從1999年開始，中國已經正式步入老齡化社會。人口老齡化趨勢或將成為21世紀社會變革的重要推動劑，這一全球化社會發展趨勢將會影響到社會的金融、服務、勞動力分配等各個層面和行業領域。隨著現代社會人口流動性增加，空巢老人和獨居老人也不斷增加，很多獨立生活在社區的老人希望能持續生活在自己習慣居住的地域，因此，根據老年人的身心需求對其提供恰當的綜合關愛服務形式是迫切需要解雇的現實問題，建設老年人地域綜合關愛服務體系的核心是要根據我國現實社區的實際情況來量身定制適合老年人需要的地域綜合愛服務體系。

一、研究緣起

1.人口老齡化趨勢日益提出對傳統養老的新挑戰

當一個國家或地區60歲及以上的老年人口占人口總數的10%，或65以上的老年人占人口總數的7%時，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。19世紀中葉，法國成為世界上最早進入老齡化社會的國家。隨后英、美、德、日、意、瑞典等經濟發達國家紛紛跨入老齡化社會，老齡化逐漸成為世界性的人口現象。老齡問題涉及政治，經濟，文化和社會生活等諸多領域，是關系國計民生和國家長治久安的一個重大社會問題。老齡化問題對傳統家庭養老提出挑戰的同時，也對國家的政治、文化和經濟等產生了持續而又深遠的影響，已經成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大問題。

2.經濟社會發展不斷提升老齡群體的養老需求水平

中國是世界上老齡化速度最快的國家之一，中國的傳統養老方式大多以家庭養老為主、社會養老為輔。近年來，隨著國家經濟文化的發展，人民生活的水平也在日益提高，公共服務和民生保障不斷增強，老齡群體的基本生活需求得到滿足，老齡群體的精神文化需求日益凸顯。老年群體的晚年生活已經不僅僅是滿足日常的溫飽需要，還需要滿足其社會，心理等高層次的精神文化需求。

3.現有養老服務的供給結構亟待完善和發展

目前，我國人口老齡化已經呈現出六大特點：一是老齡人口基數大，比值高，增長速度快;二是“失能，高齡，三無，空巢”四類人群數量和比重都比較高;三是農村地區養老問題將更加突出;四是家庭養老功能弱化;五是勞動力供給和養老資源同時減少;六是“未富先老”現象普遍。針對我國人口老齡化的現實情況，積極地采取應對人口老齡化的適當政策是一項關系著國家長治久安的重要戰略任務。在老齡化趨勢日趨發展的背景下，家庭、養老服務組織和政府等各級各類養老服務供給主體都將面臨前所未有的新挑戰。讓老年人能夠享有有尊嚴的晚年生活，要從老年人自身意愿和需求出發，改革現有的養老服務供給體系和供給方式，構建符合我國國情和文化傳統的老年人社會支持系統。

二、他山之石：老年人地域綜合關愛服務體系的國際經驗

在世界各國人口老齡化趨勢日趨明顯的情況下，各個國家的國情和老齡化程度各不相同，較早進入老齡化社會的國家在應對老齡化方面積累了一些成功的經驗，他們在老齡化進程中遇到的各種問題和應對辦法，對我國的養老事業發展和養老服務體系的建設有著重要的啟發意義和借鑒作用。總結起來，西方發達國家發展地域性綜合養老服務體系方面的經驗主要包括以下幾個方面：

1.明確政府是養老服務主要負責人的主導地位

目前各地的養老服務體系建立中，政府都作為體系構建的資金保障，日本、新加坡等都已經建立起完善的養老服務體系的基本保障制度，保障老年居民最基本的生活需要。政府在鼓勵社會組織積極參與養老服務體系構建的同時，也支持志愿者服務的發展和隊伍擴大。例如，德國為解決老年護理人員短缺問題，實施了“時間儲存”制度，要求年滿18歲的公民利用公休日或節假日到老年公寓和老年病康復中心，對需要幫助的老年人進行義務看護，累計服務時間用以自己年老后享受他人服務的時間。澳大利亞則由全民養老金制度，職業年金制度和個人儲蓄性商業保險制度三種保險制度構成較為健全的養老保險體系。日人是世界上有名的長壽國家之一，同時也是世界上老齡化速度最快的國家之一。面對種種養老困境，日本政府積極研究和完善養老服務體系，首先建立更為完善的養老保險制度，再推出各種形式的養老服務，逐步形成了比較完備的養老服務體系。

2.在評估老年人多層次需求的基礎上形成多元化的社會養老服務模式

目前美國由居家養老，集中式老年社區和住家養老三種模式相輔相成，為不同需求的老年人提供多元化的養老服務。其中，居家養老是較為普遍的養老模式，大多數老年人在自己的家里安享晚年，在政府牽頭和民間組織的努力下，美國由專門的機構為居家養老的老年人提供各種服務和生活照料等幫助，服務內容的廣度幾乎覆蓋了老年人日常生活的方方面面，為老年人的晚年生活提供了保障與支持。集中式老年社區就是老年人集中居住的居家養老形式。這種養老社區大概分為兩種，自然形成的和專門建立的。但是不管哪一種模式，都擁有專門的老年人服務機構滿足老年人日常生活和娛樂設施，健康護理等需求。這種養老模式相較于居家養老模式更加方便政府管理，老年人之間也可以更好的進行社交和相互照顧，也方便社區的居民們自愿為社區的建設和維護出力，促進鄰里關系的同時也能讓老年人在這些公益服務中感受自身存在的價值。機構養老大多針對于生活自理能力不強的老年人，根據老年人的收入標準進行評估是采用政府付費還是自費。根據老年人自身的健康狀況來評估需要被看護的等級，然后分別入住不同的機構，從而保證優質護理資源的有效利用，避免浪費。新加坡養老服務供給最早是由早期的社會慈善組織來提供服務，新加坡為老年人提供了多樣化的服務機構進行養老，主要包括社區醫院、慢性病醫院、養老院和臨終關懷機構四種。

3.重視法制建設和養老服務的專業化職業化

自20世紀30年代起，美國聯邦政府先后出臺了《社會保障法》《美國老人法》《老年人社區服務就業法》《多目標老人中心方案》等一系列保障老年人生活質量的法律，為老年人構建了較為完善的社會養老服務安全網。法制建設和養老服務專業化職業化是發展老年人地域綜合關愛服務體系的基礎條件。發達國家基本都已經形成了一套相對比較完善的法律法規保障老年人的基本權利，消除年齡歧視，為保障公民享有有尊嚴的老年生活提供法制保障。同時，發達國家普遍重視養老服務專業化和相關人才的培養和養老服務的專業化建設，形成了完善的教育體系培養專業化人才，在職業化發展上也都采取了一系列的措施，保證養老服務人員的整體素質。日本政府在完善公共養老金保險制度的同時，延長養老金繳費年限和推遲養老金支付時間，為了解決人口壽命和養老金不足的矛盾。日本的養老模式涵蓋以居家養老為主，以機構養老作為補充。主要的養老服務責任由政府，家庭，市場，非營利組織等共同承擔，加上養老保險制度的資金支持，能夠保障老年人的養老生活質量。

各國雖然應對老齡化問題的對策各不相同，但其共同點都是發展社區和家庭養老模式，通過政府和鼓勵民間組織支持養老服務體系的建設，從而緩解老齡化社會下的養老服務體系建設的供需矛盾。

三、構建我國老年人地域型綜合關愛服務體系的路徑探索

較早進入老齡化社會的國家在應對老齡化方面積累了一些成功的經驗，對我國的養老事業發展和養老服務體系的建設有著啟發意義。我國應該以現有國情和文化為基礎，探索建設我國老年人地域型綜合關愛服務體系中的路徑和方式。

首先，堅守政府職能和明確政府的主導作用

政府需要加強輿論的宣傳指導，打造出和諧的尊老愛老的良好氛圍。通過弘揚優秀的孝愛文化鞭策，說服和懲戒那些不履行贍養義務的責任者。針對關愛服務體系發展過程中存在的關鍵性問題，按照“政府主導、政策扶持、社會參與、市場推動”的原則，由一元支撐向多元參與轉變。在充分發揮政府主導作用的前提下，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，發揮專業化社會組織的力量，促進競爭、合作共贏。[1]政府方面還需要加強各地的養老基礎設施的建設，加大對不同階層的老年人的幫助和扶助力度。政府也要加強對老年人的數據庫建設，通過數據庫掌握老年人的動態和群體信息，清楚的了解他們的個體特征和需求，可以針對性的引導社會力量幫扶和振幅購買等服務來關注關愛服務體系的發展。

其次，從老年群體的現實需求出發為老人提供便捷的實惠的多元化服務

傳統的規劃方法大多從“自上而下”的宏觀標準出發，很少從老年人微觀主體的角度出發，關注“自下而上”的群體需求特征和滿意標準。很多政府部門提供的關愛服務往往是自上而下簡單化的。例如，政府部門往往更在意類似于敬老院，福利院，而常常忽略了護理人員的培養等軟環境建設，對老年人的日常生活起居照料，心理安撫，精神慰藉的關心不夠。應該注重老年人的生活品質和社區環境的支持，拓展范圍，例如老年人居家養老所需要的日常服務設施，從考慮家庭住宅環境到把目光放到社區環境，包括社區關愛服務體系的全面設置配置研究。不再單單只局限于關愛服務的設施功能性需求，更多的考慮設施的可獲得性需求。從老年人的日常生活出發，更多的考慮便利性和可獲得性。

第三，大力發展專業化職業化的社會服務力量

要關注老年個體差異，注重老年人的社會心理需求。在除生活照料與保健護理以外的養老服務需求中，心理慰藉需求最為重要。目前，我國老年人面對最主要的問題之一就是“孤獨終老”。隨著家庭結構的改變，老年人和子女分居的情況越來越普遍，傳統的代際紐帶受到侵蝕，如何解決百年孤獨問題以及滿足老年人心理慰藉需求正成為社會普遍關心的問題。對老年人的心理需求的重視程度不能地獄物質生活，可以讓老年人在社區感受到關愛服務，對社區產生歸屬感，不再感到孤獨。為老年人提供高質量的綜合關愛服務需要一支專業化的隊伍，需要一套職業化發展的完善機制，需要有一套能夠將老年人醫療、康復、照顧、精神慰籍的需求綜合服務的科學方法和有效的實務實踐。

第四，以市場機制為基礎引入社會資本

關愛服務體系的建設具有資金來源多元化、服務主體社會化、服務市場專業化和監督管理制度化等特點，可以在最大范圍內整合、調動和利用各種社會資源，在最大程度上滿足老年人的需求，是大多數發達國家實施的破解養老難題的主要手段。當前，世界老齡化人口的不斷增加，老齡化人口的市場需求也在不斷增加，“銀發經濟”已不再局限于老年人指定用品的需要，在老年保健、文化、娛樂、理財和咨詢等許多領域仍然還存在巨大的市場空間有待開發。在關愛服務系統的建立下，不妨試著采取多方位合作的模式，吸引社會資本的投入。例如關愛服務體系可以和家政公司，旅游公司，醫療器械公司，物業管理等資本進行合作。家政公司可以提供經過專業培訓的護理人員清潔人員，為老年人提供日常生活上的照料;旅游公司可以給老年人提供專門適合老年人的夕陽紅旅游路線，確保老年人的養老生活豐富多彩;醫療器械公司可以直接給老年人提供相對應所需要的醫療服務和日常生活用于檢測身體健康的器械服務;物業管理公司可以給老年人的日常生活管理做出合理的安排，確保老人們在生活硬件方面得到最基本的保障。

參考文獻：

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