襄陽市突發公共衛生事件應對機制分析及改進建議

張 晶，黨小紅，晏 芳

（湖北物資流通技術研究所，湖北 襄陽 441002）

0 引言

突發公共衛生事件，是指突然發生的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食藥品安全、動植物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。當前，全球已經發現的病毒（病原體）有5 950多種，法定報告傳染病、突發急性傳染病以及生物技術誤用、濫用、謬用的風險不斷增大，使得突發公共衛生事件的潛在可能性較高。隨著我國城市化進程的不斷加快以及社會經濟文化的快速發展，突發公共衛生事件也不斷涌現，如禽流感、炭疽攻擊、SARS、甲型H1N1流感以及埃博拉病毒等，均對當地社會經濟產生了嚴重影響，給當地人民的生命健康及財產造成了重大損失。

突發公共衛生事件具有突發性、復雜性、破壞性等特點，直接影響公眾健康、經濟發展和社會安定，因此，突發公共衛生事件的應急處理至關重要。2019年底、2020年初新冠肺炎疫情爆發并快速蔓延，給社會和人們的生活造成了嚴重影響，人數影響范圍廣、持續時間長、防控難度大，使政府政策執行、公共危機管理、應急處理、社區管理、信息公開、衛生醫療防疫、醫療資源供應及生活物資保障等方面面臨嚴峻考驗。本文在對襄陽市突發公共衛生事件應對現狀進行調研的基礎上，分析現有應對機制存在的問題，提出了優化突發公共衛生事件應對機制的建議與支撐保障機制建設策略，為地方政府不斷完善應急管理機制以有效應對突發公共衛生事件提供參考與借鑒。

1 襄陽市突發公共衛生事件應對的現狀

突發公共衛生事件是一項重大的社會危機，如新冠肺炎疫情的爆發，給社會造成了長期的影響，如何有效應對和解決此類突發公共衛生事件，是對襄陽市應急管理體系的一次重大考驗。本文以新冠肺炎疫情為例，分析了襄陽市突發公共衛生事件防控中已有經驗與建立的應急管理長效機制。

（1）統一指揮、上下聯動的應急管理體制已建立，形成了黨政主導、部門間協作、社會多元化主體參與的應急工作機制，在應對突發公共衛生事件時發揮了重要作用。在應對突發的新冠肺炎疫情時，襄陽市成立了新冠疫情防控指揮部，通過例行督導調度會制度建立了多個職能部門參與的疫情聯防聯控工作機制，動態協調并推進疫情防控工作，使襄陽抗擊疫情取得決定性勝利，全面恢復生產生活秩序。在全球新冠肺炎疫情大流行的背景下，襄陽市仍面臨“外防輸入、內防擴散”的嚴峻形勢，該機制仍持續發揮常態化防控的重要作用。

（2）依托傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統建立了監測體系，實現了市、縣級疾病預防控制機構聯網，以我國及湖北省相關法案等為依據，建立了四級分級響應的預警響應機制。在應對突發的新冠肺炎疫情時，根據湖北省啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應決定，襄陽市迅速實施了Ⅰ級響應措施，依法依規落實了交通管制、重點場所人員管控、社區封閉管理、集中醫療救治、集中隔離密切接觸者、物資供應保障、疫情信息發布等各項應急處置措施。

（3）通過疾病預防控制和公共衛生體系建設，形成了應對突發公共衛生事件的預防控制和醫療救治的保障能力。2020年末，襄陽市共有衛生機構3 694個，其中，醫院、衛生院216個，疾病控制中心（防疫站）8個，婦幼保健院8個；衛生機構床位數3.91萬張；衛生機構人員4.59萬人，其中，衛生技術人員3.68萬人，執業醫師1.43萬人，注冊護師（士）1.64萬人。襄陽市以市、縣兩級疾病預防控制中心和各類專科疾病防治機構為骨干形成了疾病預防控制體系，以醫療機構為依托形成了救治體系，以鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心等基層醫療衛生機構為網底形成了基層公共衛生防控體系，以急救中心為依托形成了市、縣、鄉三級急救網絡為主體的院前急救體系，并且初步建立了全民健康信息平臺，信息化管理機制基本完善。在應對突發的新冠疫情時，該體系在病原體分析鑒定、流行病學調查及密切接觸者排查隔離、病患救治等方面發揮了重要作用。

（4）應急物流管理體系初步建立，形成了應對突發公共衛生事件的醫用防疫物資和居民生活物資保障能力。襄陽市建立了政府儲備、醫療機構自儲相結合的應急醫用防疫物資儲備體系，并且正著力加強醫用防疫物資生產能力建設，同時，以藥品流通企業為主體形成了醫用防疫物資應急物流體系。以零售企業、新型電商平臺、農產品流通企業、物流企業等為主體形成了居民生活物資應急物流體系。在應對突發的新冠疫情時，政府統籌協調，調動相關行業主體企業參與到應急物流中，并對社會捐贈物資進行了專項統籌管理。在醫療廢物逆向物流管理方面，襄陽市已初步形成了新冠疫情醫療廢物應急處置方案。

（5）社區治理體系不斷完善，形成了應對突發公共衛生事件的社會治理和公共服務的能力。襄陽市通過一系列深化社區治理的改革方案，充分調動各方主體參與到社區治理中，并以黨建引領為核心積極推動黨員“雙報到”工作，督促黨員主動參與社區治理。在應對突發的新冠肺炎疫情時，社區根據Ⅰ級響應，采取了封閉管理，并承擔了疫情防控以及保障居民生活需求的公共服務工作，近10萬黨員下沉一線，成為社區防控的中堅力量，有效解決了社區人力不足的問題。

2 襄陽市突發公共衛生事件應對機制存在的問題分析

本文從組織管理體系、監測預警機制、應急響應機制等六個方面分析襄陽市突發公共衛生事件應對機制存在的問題，如圖1所示。

圖1 襄陽市突發公共衛生事件應對機制

（1）組織管理體系的問題主要表現在：其一，組織管理體系中的部門職能劃分、權責關系仍需進一步優化。目前，襄陽市應急管理局的工作重心是綜合應對自然災害和綜合生產安全，對公共衛生領域突發事件的綜合協調與保障能力不足。在公共衛生聯防聯控機制中，襄陽市應急管理局沒有充分發揮綜合性應急管理作用。這反映出襄陽市綜合應急管理體系與公共衛生專項應急管理體系尚未有機結合。其二，部門間的協同工作機制仍需優化。在疫情研判、決策制定、協同實施、應急溝通等應急管理環節，不同職能部門間工作的銜接性、及時性、協同工作效率、面向基層管理單位的政令統一性尚需提升。

（2）監測預警機制的問題主要表現為：其一，實驗室檢測網絡建設尚不完善。依托疾病控制機構建設的實驗室在區域分級布局、分類監測等方面的建設尚需加強。其二，預警信息多點觸發機制尚不健全。一方面，公共衛生機構和醫療機構協同監測的機制仍不健全。另一方面，基層醫療衛生機構應對突發公共衛生事件的預防準備、監測預警、預警處置等能力建設不足。鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心的發熱門診網絡布局和建設尚不完善，且預檢分診、協同轉運功能尚不健全。村衛生室和社區衛生服務站的公共衛生服務及應急能力尚需提升。其三，風險評估機制尚需完善。需要改進不明原因疾病和異常健康事件的風險評估敏感性和準確性，且多元化主體參與評估的建設也不足。

（3）應急響應機制的問題主要表現在：其一，應急預案定期修訂和演練機制還不健全。應急預案體系并未完善，市級預案的定期修訂及面向公眾的發布機制尚未建立，而企業、事業單位、社區等不同社會基層組織的具體預案制定情況參差不齊，既有基層組織預案的可操作性、完整性尚需考證。依托現有應急預案開展的演練活動，在促進分級分類組建公共衛生應急隊伍方面發揮的作用還不充分。基層醫療衛生機構與城鄉社區之間協同應急演練活動開展得較少。其二，分區、分級精準防控的差異化策略體系建設不足。對不同區域、產業、生活空間的分級管控、精準施策的能力尚需提升。

（4）醫療救治機制的問題主要表現為：其一，分級、分層、分流的醫療救治機制建設尚不完善。由于公共衛生、醫療資源的布局尚不均衡，特別是基層公共衛生服務及醫療水平建設不足，使得分級、分層、分流的診療機制難以全面建立。其二，疾控機構與醫療機構的常態化協作機制尚未建立。防控與治療分離，無法形成應急處置的合力，影響整體的醫療救治能力的發揮。

（5）應急物流管理機制的問題主要表現在：其一，應急物資儲備的規劃、管理和調配的統籌程度不高，集中表現在醫用防疫物資品類和數量統籌規劃不充分，各級儲備機構的動態管理能力不足，應急時供需匹配的信息共享不充分、分配效率不高。醫用防疫物資的供應鏈管理能力仍不足。其二，居民生活物資應急物流體系雖已建立，但其運作的整體協同性仍不高，且社會物流成本較高。其三，醫療廢物逆向物流在總體處置能力、暫存能力、轉運能力方面的拓展性不足，缺乏應對重大突發公共衛生事件的風險防范能力。

（6）社區治理機制的問題主要表現為：其一，社區治理模式中應急管理的專業化力量仍舊比較薄弱，缺乏公共衛生、應急救援、心理咨詢等專業力量的輔助。其二，應急資源基礎比較薄弱，且缺乏應急資源的調配機制，導致應對重大突發公共衛生事件的風險防范與化解能力不足。其三，應急管理信息獲取與共享機制不完善，阻礙了社區治理效率提升。其四，社區居民在社區突發公共衛生事件應急管理中的整體參與度仍不高。

3 襄陽市突發公共衛生事件應對機制的改進建議

（1）優化應對突發公共衛生事件的組織管理體系，建立復合型決策機制，確立應對突發公共衛生事件的協同工作制度。其一，將綜合應急管理體系與公共衛生專項應急管理體系充分有機結合，有效整合公共衛生應急資源，規劃配置好應對重大突發公共衛生事件的增量資源。其二，完善決策機制，構建多元化的專家庫平臺，涵蓋臨床醫學、疾控、應急管理等專業領域，為復雜科學視角下制定應急管理決策提供智力支撐。其三，加強協同工作制度建設，從職能分工及目標管理、應急處置程序優化、工作保障機制、信息溝通機制等方面增強應急協同。其四，完善監督執紀機制，形成管理目標明確、權責一致的工作及紀律監督機制。

（2）完善公共衛生的監測預警機制。其一，統籌規劃疾控系統的實驗室網絡建設，形成不同層級、分類監測的實驗室監測能力。其二，依托市縣一體化全民健康信息平臺建設，構建信息渠道多樣、反應靈敏的公共衛生機構和醫療機構協同的公共衛生安全風險監測系統，實現信息溝通的順暢、高效。其三，通過基層醫療衛生機構發熱門診標準化建設和醫療設備配置完善項目，建立基層醫療衛生機構應對突發公共衛生事件的標準化處置流程，重點提升其應對突發公共衛生事件的預防準備、監測預警、預警處置能力。其四，改進風險評估機制，建立公共衛生應急的不同層級和細分專業領域的專家庫，改進處理公共衛生的敏感信息、不明確信息的風險形勢分析研判評估機制，使其有效觸發早期響應機制。

（3）健全應對突發公共衛生事件的分區、分級響應機制。其一，構建層級完備、執行主體與執行標準明確的應急預案體系，并促進衛生應急專項預案、部門應急預案、專業應急處置方案之間有效銜接，形成不同應急響應階段參與組織間的協作網絡。其二，定期組織應急預案演練，綜合各參與組織的反饋，對預案進行修改調整，形成預案的定期修訂和演練機制。積極開展基層醫療衛生機構與城鄉社區之間協同應急演練活動，提升基層組織的應急預案執行能力。其三，逐步完善不同區域、產業、生活空間的分區、分級響應措施，細化精準響應及防控目標。依據突發公共衛生事件應對的具體情境演化，及時調整不同階段的響應任務和執行目標，制定合理的應急管理策略。

（4）健全與優化應對突發公共衛生事件的醫療救治機制。其一，統籌應對突發公共衛生事件的醫療衛生資源，健全分級、分層、分流的救治機制。依托鄂西北（襄陽）重大疫情救治基地的建設，以及醫療機構的傳染病救治網絡建設，重點提升應對重大突發公共衛生事件的醫療救治能力。依托衛生健康系統建設應對突發公共衛生事件的分級、分層、分流的診療體系工作方案，通過政策規范、操作指導、預案演練等方式，建立不同層級醫療衛生機構協同工作的機制。依托社區、鄉村的基層醫療衛生機構基礎設施、醫療資源配置建設方案，持續加強基層醫療衛生機構的公共衛生服務能力和全科診療能力。在基層醫療衛生機構的醫療資源配置合理、診療能力提升、應急協同的基礎上實現分級、分層、分流的醫療救治。其二，健全疾控機構和基層醫療衛生機構的常態化協作機制，通過突發公共衛生事件監測網絡建設，形成防控與醫療的綜合應急處置工作制度。創新協同機制，強化各級醫療機構疾病預防控制職責，建立疾控與醫療機構間人員、信息及資源互通和監督監管相互制約的機制。其三，通過全市域院前急救系統的建設，完善覆蓋市、縣、鄉的三級院前急救網絡，推進全市域院前急救的統一指揮、調度、救援機制建設，形成城鄉一體、院前院內協同的應急救援能力。

（5）推進應對突發公共衛生事件的應急物流管理機制建設。其一，探索政府儲備、民間儲備、生產能力準備相結合的醫用防疫物資儲備機制。進一步完善政府應急儲備機制，提升統籌管理水平；采用與企業簽訂應急所需物資緊急征用合約的方式創新民間儲備機制，重點加強生產供貨商管控物資儲備和流通領域供貨商管控物資儲備，鼓勵社會公眾儲備必要的家庭醫用防疫應急物資；依托醫用防疫物資的生產基地建設，提升生產儲備能力。加強醫用防疫物資實物儲備的動態化管理，提升各級儲備機構的儲備物資合理利用效率。其二，建立應對重大突發公共衛生事件的醫療防疫物資供需統籌管理機制，提升醫療應急資源配置效率。依托醫藥流通企業建立醫用防疫物資專業化應急采購機制，增強醫用防疫物資的供應鏈彈性。其三，建立政府主導、社會化運作的應急物流協同運作模式，尤其是激勵、調動社會資源充分參與應急物流管理的機制。構建城市應急物流組織體系，依托零售企業、新型電商平臺、農產品流通企業、醫藥流通企業、物流企業等主體，形成系統協同的工作機制，加強物流設施的標準化與物流流程標準化等應急物流標準化建設，實現政府應急管理部門統籌下，不同應急物流參與主體的高效協同運作，應急物流資源聯動，快速、高效響應應急物資需求，從而降低應急物流的社會運作成本，提高城市應急物流能力。其四，健全與慈善組織、志愿組織等社會組織的協調聯動機制，引導規范紅十字會等官辦慈善組織發揮樞紐平臺作用，提升各組織間合作的動態管理能力與效率，充分發揮其有效利用社會資源、有序參與應急處置、服務社會的作用。其五，推進醫療廢物應急處置的機制建設。提升緊急狀態下醫療廢物應急處置的區域協同能力，擇優選取襄陽臨近區域具備醫療廢物應急處置能力的企業，構建緊急狀態下的協作應急合作模式。同時，有序推進醫療廢物應急處置系統的組織間協同合作工作制度和預案演練等管理性建設。

（6）完善社區治理機制。其一，構建以社區組織為核心，社區黨組織、社區民警、駐區單位、物業、業主委員會、志愿組織、居民、專業化社會組織等多元化主體參與治理的社區公共衛生應急管理機制，尤其是應著力引導社區衛生服務中心、心理咨詢機構、社會應急救援隊伍等專業化社會組織參與社區公共衛生應急治理工作，以技術指導、專業實操培訓、專業服務等方式形成社區專業化的疾病防控、心理咨詢、應急救援等應對力量。其二，夯實社區的公共衛生應急資源基礎，形成緊急狀態下應急資金、應急物資、應急設施設備等應急資源的調配機制，解決社區應急資源不足且獲取難度較大的問題。其三，完善信息溝通機制，建立統一、高效的信息溝通渠道，且給予社區應急管理必要的信息資源。一方面，規范社區統一呈報信息的內容與格式，避免加重社區工作負擔，規避不同職能部門對基層數據統計的重復要求。另一方面，應優化社區的信息統計工作機制。著力提升相關工作人員的信息化工具應用能力，提高統計的工作效率。此外，應建立社區可主動獲取相關應急管理信息的機制，便于社區獲得必要的信息資源，開展更為有效、精準的防控措施。

（7）推進建立政府主導、社會公眾廣泛參與的應對突發公共衛生事件的常態化機制。其一，加強公眾溝通參與的渠道和交流平臺建設，廣泛宣傳突發公共衛生事件的應急知識，并收集公眾反饋的有效信息，從而提升公共衛生應急措施落實效果。其二，加強公眾的公共衛生應急管理教育機制建設，將其與中小學生的教學體系相結合，開展以校園教育帶動家庭教育的公共衛生應急實踐活動，提高公眾防疫應急意識和自救能力。

（8）完善善后與恢復機制。其一，系統設計恢復經濟社會運行的各項支持性政策，基于本地區產業經濟特點和區域發展需求，從財政政策、稅收政策、就業政策等方面，更為精準地助力疫情后的經濟恢復。其二，完善環境治理與恢復機制，一方面推進社會環境衛生治理，并將其與文明城市建設目標更好地融合，另一方面完善醫療廢物集中處置的機制，降低醫療廢物處置對環境的負面影響。其三，完善對突發公共衛生事件的患者健康的長期監測和醫療費用分擔機制。在病毒感染者的后期跟蹤與權益保障方面，應當建立民政部門與社會組織的合作機制，充分發揮權益保護類社會組織的作用。其四，完善對參與救援人員（如醫護人員、社區工作者以及志愿者等）的經濟和健康損失的補償機制。

4 襄陽市應對突發公共衛生事件的支撐保障機制建設

突發性公共衛生事件應對是社會化、系統性的應急管理行為，需要推動多元主體共同參與。要充分發揮應對機制的作用，需要相應的支撐保障機制，本文建立的襄陽市應對突發公共衛生事件的支撐保障機制如圖2所示。

圖2 襄陽市應對突發公共衛生事件的支撐保障機制

（1）科技支撐保障機制。其一，推進公共衛生應急管理的信息化、智能化的系統性建設，加強整體規劃和頂層設計，重點建設基礎數據庫、應急信息資源目錄和技術標準規范。其二，展開立足長效、服務地方的公共衛生安全管理的科研專項工作，重點加強對公共衛生與健康安全科技創新、傳染病治療的臨床技術創新的支持力度。

（2）人力資源支撐保障機制。其一，專家庫建設。疾病預防控制、臨床醫療、應急管理等領域的專家學者是其中堅力量，可為科學應對各類突發公共衛生事件提供專業建議。其二，管理人員培訓。主要針對衛生行政管理部門、應急管理部門及其他政府相關管理部門的人員進行常態化公共衛生應急管理培訓，提高其應急管理的意識素養、政策水平、公共衛生安全風險防范及應急管理能力。其三，專業技術人員培訓。推進分類的專業公共衛生應急隊伍建設，并積極推動公共衛生應急人員的專業資質認證、績效管理等相關配套制度建設。

（3）資金支持保障機制。其一，籌備專項公共衛生安全應急資金，尤其需注重對基層組織的應急資金保障。其二，完善社會資金參與機制。通過提升資金管理的透明度，完善監督機制，增強公眾信任感，廣泛動員各類社會力量提供資金援助和支持。

（4）輿情治理機制。其一，健全信息回應機制。針對輿情治理的難點與痛點，重點提升政府信息回應的質量管理。其二，加強信息導控機制。充分發揮主流媒體的正向引導作用，加強對自媒體的規制，采用依法管控手段，將法治與德治充分結合，正確防范與化解突發公共衛生事件引發的輿情風險。

5 結語

當前，我國在突發公共衛生事件應急管理方面積累了一定的經驗，但仍存在一些短板，直接影響到了公共衛生突發事件應急管理的質量與效率，建立健全地方性突發公共衛生事件應對機制是保障人民群眾生命安全和社會經濟發展的重要舉措。

隨著突發公共衛生事件應急機制的建立與不斷健全，社會對突發公共衛生事件有了更深的理解與認識，公眾對突發公共衛生事件應急處置的參與性與積極性不斷提高，應急專業人員規模、專業知識和能力有效提升，對突發公共衛生事件的應對能力必將大大提高。因此，深入研究當前突發公共衛生事件應急管理存在的短板與健全應對機制，創新管理策略，將成為今后我國公共衛生突發事件應急管理方面的重要課題與研究目標。