鄉(xiāng)村振興項目化運作的多重困境及其破解路徑

摘要：項目化的資源配置和供給是當前基層政府推進鄉(xiāng)村振興的重要方式。通過實踐考察發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興項目化運作存在項目競爭與政績工程、項目導向與政府錯位、項目逐利與執(zhí)行變通、項目實施的基層矛盾與精英俘獲等多重困境。而困境產(chǎn)生的根源是由于鄉(xiāng)村振興項目有限性與需求廣泛性的張力、項目分配中多元主體的利益沖突、項目實施過程中的監(jiān)督不足、科層制與項目制的雙重規(guī)制等因素造成的。因此，做好項目整體規(guī)劃與分配、提高項目利益協(xié)調(diào)能力、強化項目監(jiān)督、優(yōu)化科層制與項目制的關(guān)系是破解鄉(xiāng)村振興項目化運作困境的有效路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;項目化運作;基層治理;項目制

中圖分類號：F325" 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）01-0023-11

一、問題的提出與田野點概況我國全面取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)村治理走向“供給式整合”的道路，“項目”成為國家扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源配置方式[1]。從當前許多地方的鄉(xiāng)村振興實踐來看，鄉(xiāng)村五大振興背后仍然體現(xiàn)的是項目化的國家資源配置邏輯。如廣東省東莞市提出全域項目化推進鄉(xiāng)村振興，強調(diào)“鄉(xiāng)村振興工作不能懸在半空，必須以項目化思維和舉措推進”的工作模式，并建立了《莞版鄉(xiāng)村振興重點項目庫》，140個項目覆蓋東莞市全域，總投資達357億元[2]。山東省日照市形成了以重點項目為抓手的鄉(xiāng)村振興工作模式，產(chǎn)業(yè)振興“五大示范工程”、生態(tài)振興“雙十雙五”提升工程、人才振興“五大頭雁工程”、文化振興“五大惠民工程”、組織振興“五大強基工程”，每項工程都有明確的數(shù)據(jù)指標和具體的項目支撐[3]。可見，“項目制”仍然是鄉(xiāng)村振興資源下沉、促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重要制度載體。并且長期以來以科層制為主的基層治理在項目的大力推行下發(fā)生了相應的改變，項目逐漸“嵌入”基層治理過程，成為考察基層治理不可忽視的重要變量。

在這樣的背景下學界圍繞項目制和鄉(xiāng)村振興展開了諸多研究，為下一步研究奠定了基礎(chǔ)。在實踐中，項目制這種資源配置方式或治理技術(shù)存在的問題是學界關(guān)注的重要議題之一。現(xiàn)有研究主要關(guān)注項目運作中的合作合謀與分利秩序[4]、項目運行中的技術(shù)性折耗[5]、項目效率損失[6]、項目資源耗散[7]、項目治理的碎片化[8]、項目落地的“最后一公里”難題[9]、項目分配的馬太效應[10]等問題。不過，現(xiàn)有項目制的研究主要聚焦于精準扶貧、公共服務等領(lǐng)域的項目，對鄉(xiāng)村振興這一新的國家戰(zhàn)略背景下項目制面臨的新情況與新問題的研究還比較欠缺。鄉(xiāng)村振興項目與以往精準扶貧項目有一定的相似性和延續(xù)性，都是資源自上而下注入鄉(xiāng)村的重要方式，但鄉(xiāng)村振興項目有一定的特殊性。精準扶貧項目向貧困人口等特殊人群傾斜，通過差別化和特殊化的政策供給縮小貧困人口與非貧困人口的差距，體現(xiàn)的是一種實現(xiàn)社會公平和貧困人口發(fā)展的政策工具，強調(diào)項目的精準性和項目實施的急迫性。鄉(xiāng)村振興項目有所不同，它并不側(cè)重于向特殊群體傾斜，而是強調(diào)在特定空間區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)所有人的均等化和同質(zhì)化發(fā)展，是在全面建成小康社會、社會主要矛盾轉(zhuǎn)變后實現(xiàn)更高社會發(fā)展目標的政策安排，鄉(xiāng)村振興更強調(diào)村莊的全面振興以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的長遠目標，更加注重項目的均等性、持續(xù)性與長遠性，也更加突出發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興項目中的主體性。

學界對鄉(xiāng)村振興的研究主要關(guān)注鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)民主體性[11]、發(fā)展路徑[12]、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有序銜接[13]、鄉(xiāng)賢文化傳承[14]、農(nóng)民參與等問題[15]，但目前鮮有學者從項目制的角度切入鄉(xiāng)村振興的研究。基于此，筆者結(jié)合曾掛職于“J區(qū)區(qū)委實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導小組辦公室”一年的實踐經(jīng)驗，以參與式調(diào)查資料為基礎(chǔ)，展現(xiàn)基層政府項目化推進鄉(xiāng)村振興的實踐樣態(tài)，系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村振興項目化運作遭遇的結(jié)構(gòu)化困境，挖掘問題產(chǎn)生的根源，進而從基層治理的宏觀視角思考化解鄉(xiāng)村振興項目化運作困境的路徑，以期為進一步有效推進鄉(xiāng)村振興提供一定的學理參考。

J區(qū)位于C市腹地，幅員432平方公里，轄8個街道、11個鎮(zhèn)、93個村，常住人口120.18萬人，其中，城鎮(zhèn)人口110.81萬人，城鎮(zhèn)化率92.23%，J區(qū)鄉(xiāng)村是典型的城郊型鄉(xiāng)村。J區(qū)根據(jù)區(qū)情制定了鄉(xiāng)村振興七大行動板塊：鄉(xiāng)村人才回引工程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展行動、共同富裕推進行動、質(zhì)量興農(nóng)行動、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展行動、鄉(xiāng)村文化興盛行動、鄉(xiāng)村善治行動、以脫貧攻堅為重點的農(nóng)村民生保障和改善行動。在此基礎(chǔ)上，J區(qū)銜接市政府三年投資項目庫和市財政預算編制了J區(qū)三年計劃，梳理出鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重大建設(shè)項目清單，重大建設(shè)項目共計51個，總投資260.95億元（見表1）。

在重大項目基礎(chǔ)上，J區(qū)根據(jù)地域特點提出建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，重點打造Y村農(nóng)文旅融合片區(qū)、M村山水田融合片區(qū)、N村產(chǎn)鎮(zhèn)景融合片區(qū)。鄉(xiāng)村振興推進遵循重點突破、試驗探路、以點帶面、整體推進的思路，選擇部分鎮(zhèn)村用三年時間開展“五鎮(zhèn)試驗、十村示范、百村整治”工程（以下簡稱“五十百”工程）作為鄉(xiāng)村振興試點項目，每年投入9 900萬元，資金來源為區(qū)級直補資金、涉農(nóng)專項資金（見表2）。當前，J區(qū)鄉(xiāng)村振興工作開展以重點打造Y村美麗鄉(xiāng)村項目、“五十百”工程為載體，區(qū)委實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導小組辦公室（以下簡稱振興辦）作為日常推進機構(gòu)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門鄉(xiāng)村振興工作的開展。

J區(qū)對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提出了按照項目化、事項化、清單化、責任化要求，把各項工作逐一細化為一個個具體項目、一項項具體任務，形成項目清單、任務清單和責任清單，定人、定責、定目標、定時間、定任務、定標準，掛圖作戰(zhàn)，確保落實。

二、鄉(xiāng)村振興項目化運作的多重困境

鄉(xiāng)村振興項目化運作集中了項目制的優(yōu)點，為基層集中優(yōu)勢資源以高效、精準地推進鄉(xiāng)村振興提供了暢通的渠道和機制，也豐富了鄉(xiāng)村多元化的公共服務資源供給。項目化運作有利于調(diào)動政府、企業(yè)、社會組織、村民在內(nèi)的多元主體以更高的積極性投入鄉(xiāng)村振興行動，也有利于促進脫貧攻堅項目向鄉(xiāng)村振興項目的有序銜接。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種運作機制存在項目競爭、項目政績、項目導向、項目逐利和項目實施中的矛盾糾紛等問題，這些問題不容忽視。

（一）鄉(xiāng)村振興的項目競爭與政績工程

鄉(xiāng)村振興項目的競爭分為兩類：一類是區(qū)縣向上級部門“爭資跑項”導致不同區(qū)縣之間的競爭;另一類為區(qū)縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村“爭資跑項”帶來區(qū)縣內(nèi)的競爭。從向上級部門“爭資跑項”所引發(fā)的區(qū)縣之間的競爭來看，這種競爭導致了各區(qū)縣為獲得項目而不惜余力的舉債式發(fā)展，以及忽視區(qū)縣實際的“項目爭奪戰(zhàn)”。筆者在J區(qū)掛職期間可以深刻感受到當?shù)貫榱藸帄Z鄉(xiāng)村振興項目所開展的激烈競爭。J區(qū)組織專人赴其他省市考察鄉(xiāng)村振興工作的一項重要內(nèi)容即為學習考察地的鄉(xiāng)村對鄉(xiāng)村振興項目謀劃、打造與實施的方式方法。J區(qū)振興辦的領(lǐng)導多次到其他省市考察，學習回來后反復強調(diào)要更加放大膽子爭取更多鄉(xiāng)村振興項目、擴大融資渠道、大力包裝項目，要以集中抓項目的形式形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、特色化的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式。在這樣的大環(huán)境下，上級部門一旦有“政策口子”和“項目機會”，各區(qū)縣政府就熱衷于參與項目競爭。如J區(qū)在得知中央有申報城鄉(xiāng)融合示范區(qū)的政策后，多方搜集信息，積極謀劃項目申報工作。有學者總結(jié)道：“項目制在中國的經(jīng)濟奇跡中扮演了十分重要的作用，一個接一個的經(jīng)濟項目拉動了地方的經(jīng)濟增長，促進了地方政府之間的競爭，形成了官員晉升的‘政治錦標賽模式’。”[16]

從區(qū)縣內(nèi)的競爭來看，項目競爭雖然極大地調(diào)動了區(qū)縣內(nèi)各主體的積極性，但也導致了區(qū)縣內(nèi)鄉(xiāng)村振興項目的不公平分配。為爭取各類鄉(xiāng)村振興項目在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落地，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導及村干部會動用各種人脈關(guān)系通過非正常手段來獲取項目。在J區(qū)，許多鄉(xiāng)村振興項目是通過村支兩委、駐村干部、鄉(xiāng)村振興工作隊的人脈關(guān)系來獲取的，人脈關(guān)系廣、幫扶單位實力強的村往往能獲得較多的鄉(xiāng)村振興項目。而一些真正需要該項目來推進鄉(xiāng)村振興的村莊卻容易被忽略，由此產(chǎn)生了項目資源配置的失準，導致各村發(fā)展不平衡。

在一些干部眼中項目是突顯政績的重要載體，他們?yōu)榱苏儠活欗椖苛㈨椀某踔裕瑢е隆罢児こ獭钡钠毡榇嬖凇！皩椖繄?zhí)行主體而言，其運作扶貧項目的動機和目的往往是多重的，既有為老百姓辦實事的考慮，更重要的是通過扶貧項目來創(chuàng)造政治業(yè)績，獲取經(jīng)濟資本和政治資本，為自身的職位升遷做鋪墊。”[17]調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國道兩側(cè)的村莊上級領(lǐng)導視察時容易被注意，因而成為地方政績生產(chǎn)的重要窗口，資金與項目支持大多落到這類村莊，而亟需項目的偏遠村莊卻難以獲得項目支持，政績工程的存在加劇了項目的不均等分配。在鄉(xiāng)村振興項目化運作過程中，項目經(jīng)歷中央部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制的制約[18]，成為一些地方政府生產(chǎn)政績的載體之一。因此，項目在經(jīng)歷地方政府“政績化”后，與其實施的原初目標已經(jīng)發(fā)生了偏離。鄉(xiāng)村振興實施過程中的典型樹立與集中化亮點打造是當前鄉(xiāng)村振興項目化推進中普遍存在的一種做法，在政績觀的影響下，因地方政府熱衷于打造亮點工程，無形中加劇了資源的不合理分配。

（二）鄉(xiāng)村振興的項目導向與政府錯位

在以項目為綱的前提下，基層政府諸多行政事務以項目為導向，一旦項目出現(xiàn)問題或者發(fā)展受到阻礙，整個鄉(xiāng)村振興的實施效果會受到極大影響，于是基層政府將大量的人力、物力和財力集中于鄉(xiāng)村振興項目，政府日常工作與創(chuàng)新能力受到較大影響。項目是在一套標準化的項目申報、實施、驗收、監(jiān)督流程與規(guī)定下進行的，“項目制是技術(shù)治理的重要體現(xiàn)，其設(shè)計的初衷就是為了加強條線體系中上級對于下級的控制，防止政策執(zhí)行過程中的走樣”[19]。項目執(zhí)行的標準化與程序化給基層治理帶來了模式化的操作方式，但同時也抑制了基層的創(chuàng)造性以及其他領(lǐng)域的注意力。基層對于自身的治理需求與治理矛盾是最為熟悉的，也是最能依據(jù)自身特點來創(chuàng)新治理方式的主體，然而對項目的依賴在一定程度上限制了基層的創(chuàng)新性。再者，政府在項目上花費大量精力，致使對其他工作關(guān)注不夠。如J區(qū)重點打造的Y村美麗鄉(xiāng)村項目是該區(qū)的核心工作，人員配備、資金撥付、統(tǒng)籌調(diào)度等工作都圍繞Y村的項目展開，而對其他村的項目和村民需求則有所忽視。項目導向的后果還帶來了政府職能錯位的問題。政府作為公共服務的提供者，提供公共服務是政府的基本職能，而在“項目為上”的發(fā)展理念引導下，謀求項目利益成為一些地方政府的目標與領(lǐng)導執(zhí)政的動機取向。再加上政府行政體系中的目標責任制與年終指標考核的壓力，一些地方政府部門為了完成指標任務不顧實際進行項目的申報和實施。“項目為上”的發(fā)展理念容易導致地方政府忽視公共服務需求，尤其是公眾個體化、差異化的公共服務需求被忽略，這與“以人民為中心”的發(fā)展理念和“建設(shè)人民滿意的服務型政府”的政府職能目標存在差距。雖然項目是公共服務提供的重要方式，但一些地方政府變相發(fā)展項目與謀求地方利益的方式，使項目原本的公共服務職能發(fā)生偏離，政府的公共服務提供者身份出現(xiàn)錯位。

（三）鄉(xiāng)村振興的項目逐利與執(zhí)行變通

鄉(xiāng)村振興項目在實施過程中容易產(chǎn)生項目資金挪用、項目合并、項目滯后等項目變通的問題。由于需要先完成環(huán)評、土地使用證申請、消防審核等系列程序才能正式開工，因此，即使已經(jīng)立項，但到真正實施落地還會遇到許多問題。項目攜帶著大量資源，在整個運作過程中容易出現(xiàn)各主體通過項目謀求自身利益的情況。一種表現(xiàn)是謀取經(jīng)濟利益。通過運營和發(fā)展，將項目產(chǎn)生的經(jīng)濟收益轉(zhuǎn)化為個人收益，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目是謀取經(jīng)濟利益的典型。另一種表現(xiàn)是謀取政治利益。對于一些政府官員來說，項目是一種施政的重要措施，施政理念、舉措和成效都可以通過項目的成功落地見效來實現(xiàn)。通過項目的有效實施，官員的執(zhí)政績效也得到體現(xiàn)。

項目逐利性導致項目運作中出現(xiàn)各類變通的情況。由于一些項目立項較早，實施過程中會因鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村建設(shè)需求發(fā)生改變而出現(xiàn)調(diào)整項目建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容和資金使用方案的情況。如J區(qū)在鄉(xiāng)村振興項目實施中就出現(xiàn)為了給村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來更多收益，將項目內(nèi)容更改為鄉(xiāng)村旅游項目，因為鄉(xiāng)村旅游可以給村鎮(zhèn)帶來更多收入，實現(xiàn)項目盈利。目前，村鎮(zhèn)一級普遍對鄉(xiāng)村旅游這一新興的收益項目表現(xiàn)出極大的興趣，而對人居環(huán)境整治類、基礎(chǔ)設(shè)施類等見效慢、精力耗費大的項目關(guān)注不足。因此，J區(qū)在2019年下發(fā)的項目文件中特別在“項目管理”一欄強調(diào)，通過項目審核的相關(guān)鎮(zhèn)必須嚴格按照內(nèi)容實施，強化項目主管部門結(jié)合單位職能職責對相關(guān)鎮(zhèn)街的項目方案進行審核管理，加強項目的監(jiān)督、檢查，及時抽查所涉項目的實施情況，對存在的問題及時指出并責令整改，確保項目任務順利完成和項目執(zhí)行不走樣。同時，為了使鄉(xiāng)村振興體現(xiàn)集群化、規(guī)模化，基層政府會集中力量將各類各村資金先集中用于打造項目的情況。如J區(qū)將2019年度可以用于鄉(xiāng)村振興的各類涉農(nóng)資金以及Y村獲評國家級鄉(xiāng)村治理示范村、全市首批鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)村的獎補資金等各類各級資金統(tǒng)籌整合起來并多次召開資金整合與部門協(xié)調(diào)會議，優(yōu)先建設(shè)亮點項目，再通過亮點項目帶動其他項目發(fā)展，無形中加劇了資源在某些村的集中，而使其他村的發(fā)展有所滯后。

（四）鄉(xiāng)村振興項目實施的基層矛盾與精英俘獲

從實踐調(diào)研結(jié)果來看，項目實施中的征地拆遷矛盾與不同部門間的沖突需要重點關(guān)注。從項目實施的主要障礙來看，征地拆遷成為項目推進中普遍存在的一大難題。征地拆遷面對的是有多元化利益訴求的民眾，利益的多元化嚴重考驗基層政府的治理能力，特別是鄉(xiāng)村振興重點項目由于項目工程量大、涉及村莊多，容易成為矛盾發(fā)生的主要集中區(qū)。Y村美麗鄉(xiāng)村項目是J區(qū)重點打造的“生態(tài)自然+都市農(nóng)業(yè)+文化旅游+田園社區(qū)”四位一體全域旅游休閑觀光鄉(xiāng)村振興示范項目，與有雄厚實力的企業(yè)簽訂了招商合同，項目涉及6個村，總投資逾200億元，占地總面積約14 000畝。其中要完成的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶搬遷數(shù)量巨大，土地流轉(zhuǎn)費撥付、農(nóng)戶搬遷動員及安置工作等都極為復雜，再加上一些歷史遺留問題讓整個工作難度增加。同時，在項目推進中需要國土局、環(huán)保局、規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、財政局等各大局共同行動。由此，鄉(xiāng)振辦作為鄉(xiāng)村振興的綜合協(xié)調(diào)部門會按實際需要召開辦公會和項目推進會，通過召集各部門及鎮(zhèn)村負責人來解決項目推進中的問題。振興辦的協(xié)調(diào)工作主要由分管領(lǐng)導完成，在一些協(xié)調(diào)難題出現(xiàn)時，振興辦會將問題集中反映給振興辦的主要領(lǐng)導，由更高層級領(lǐng)導來協(xié)調(diào)項目推進中不同部門的工作，形成部門合力。

鄉(xiāng)村振興項目實施中還存在鄉(xiāng)村精英對項目資源俘獲的現(xiàn)象，使項目資源不能直接抵達受益方。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有權(quán)力、有財力、有能力的人成為項目資源的主要獲取方，普通村民被排除在項目的受益范圍之外。具體來看，有權(quán)力的人容易將權(quán)力與項目進行勾連，從而導致關(guān)系型項目的產(chǎn)生;有財力的精英則通過獲取項目承包權(quán)從項目建設(shè)中獲得利益;有能力的人在村一級成為項目后期的主要運營方。在村莊集體經(jīng)濟建設(shè)中，也是由致富能人組建的合作社來負責項目的建設(shè)。因此，鄉(xiāng)村振興項目中“精英俘獲”現(xiàn)象的存在容易導致村民獲得感的減弱，使項目利益難以惠及村民。

三、鄉(xiāng)村振興項目化運作困境產(chǎn)生的根源

鄉(xiāng)村振興項目化運作存在的困境有其深刻的體制機制根源，一方面是項目制自身存在一定的不足、項目各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的時間與成本耗費、項目多元利益沖突和項目資源分配不均等由項目自身所引發(fā)的運作困境;另一方面是項目運作外部環(huán)境中科層制的層級設(shè)置、基層熟人關(guān)系網(wǎng)、權(quán)力缺乏監(jiān)督等因素造成的困境。

（一）鄉(xiāng)村振興項目有限性與需求廣泛性的差距

從中央層面的項目分配來看，中央每年的項目規(guī)劃以及項目總量是有限的，而各地的項目需求在不斷地變化和增長。國民經(jīng)濟總規(guī)劃中對項目的整體總量進行了規(guī)劃，國家各部委每年也會依據(jù)地方實際以及部委的項目量進行項目分配，但這種項目的分配數(shù)量有限。“為了避免財政資金運作的效率過度耗損，中央政府將市場機制嵌入科層體制，即競爭性項目配置（包括項目生產(chǎn)的競爭性招標）和項目配套資金，試圖形成一種競爭性條件下有限產(chǎn)權(quán)激勵和競爭效率。”[6]對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)的區(qū)縣而言，爭取項目數(shù)量的能力不足和自身發(fā)展項目的能力欠缺都可能導致該區(qū)縣總體的項目數(shù)量不足，進而加劇區(qū)縣內(nèi)的項目競爭。一個重點項目爭取下來往往會耗費整個區(qū)縣大部分的人力、物力與財力，而且?guī)啄瓴拍軤幦〉揭粋€重點項目。在這樣巨大的時間和成本耗費下，一些區(qū)縣從中央獲取的項目總量卻少之又少。再加上一些地方經(jīng)濟發(fā)展落后，外商不愿意投資，招商引資的效果不佳，區(qū)縣自身發(fā)展項目的能力堪憂。J區(qū)由于處于C市核心區(qū)，鄉(xiāng)村多為城郊村，有城市的核心區(qū)帶動，能夠吸引各大企業(yè)的投資。在此基礎(chǔ)上，J區(qū)積極主動創(chuàng)造條件，擴大招商引資，投資商入駐給地方帶來了項目，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的發(fā)展。但在偏遠與區(qū)位優(yōu)勢不強的地方，招商引資難度就很大。調(diào)研中國家級貧困縣H縣商貿(mào)物流園項目負責人就說：“對于投資商來說，投資我們縣還不如投資臨近縣。臨近縣對政策、電價、用地審批、中央政策支持力度都比我們縣要大很多，不是不想來投資，而是這里的投資收益太弱。如物流園項目，基本上臨近縣物流園項目已經(jīng)完全成型，投入則立馬可以獲得收益，而我縣才剛剛起步，已經(jīng)遠遠落后于隔壁臨近縣了。”

從需求的角度來看，地方對于項目的需求量非常大。就區(qū)縣最基本的發(fā)展而言，區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等各類民生缺口都對區(qū)縣的項目發(fā)展提出了要求。從區(qū)縣經(jīng)濟提升以及與其他相鄰區(qū)縣的發(fā)展比較來看，“項目治縣”“項目興縣”是區(qū)縣發(fā)展的重要路徑，這種發(fā)展邏輯極大地催生了區(qū)縣對于項目的渴求。20世紀90年代分稅制改革以來，“項目”成為中央資金轉(zhuǎn)移支付的重要方式，也由此帶來了區(qū)縣工作重心向“項目”轉(zhuǎn)變，這就導致了基層項目需求廣泛性和中央項目供給不足之間的矛盾。由于地方政府迫于管理目標和考核的壓力，在項目資源有限的前提下，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)較好、更容易凸顯鄉(xiāng)村振興成果的村莊則更容易被地方政府投入更多的項目資源。盡管通過亮點打造可以輻射帶動周邊村鎮(zhèn)發(fā)展，避免項目撒胡椒面式的分散實施，以集中優(yōu)勢資源實現(xiàn)鄉(xiāng)村逐步振興的思路有一定的合理性，但容易造成項目的不合理分配，使村莊之間的發(fā)展差距進一步拉大。

（二）鄉(xiāng)村振興項目分配中的利益沖突

鄉(xiāng)村振興項目與鄉(xiāng)村場域的利益分配緊密相關(guān)，項目資源分配過程中容易產(chǎn)生分利秩序現(xiàn)象。“分利秩序本質(zhì)上是一種非正式的利益分配規(guī)則，權(quán)力是其中介，各利益主體的目標是將公共利益轉(zhuǎn)化為個人利益。”[20]區(qū)縣在當?shù)刭Y源、血緣、親緣、業(yè)緣等基礎(chǔ)上，形了復雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡。在一定程度上公權(quán)力就是對利益的權(quán)威性分配，而利益關(guān)系網(wǎng)絡的存在容易導致項目資源分配偏離公共利益目標，出現(xiàn)資源分配的集團化和個體化。個人利益是建立在個人生存、發(fā)展需要基礎(chǔ)上的利益訴求，個人背后是基于血緣、業(yè)緣、學緣、趣緣所形成的人脈關(guān)系網(wǎng)。因此，鄉(xiāng)村振興中的大量矛盾的背后實際上是不同主體的利益糾紛問題，鄉(xiāng)村振興項目化運作過程中亟需解決好項目在不同主體間的利益分配問題。

鄉(xiāng)村振興圍繞項目分配形成的項目權(quán)力容易引發(fā)權(quán)力與利益的勾連，區(qū)縣、鄉(xiāng)、村不同層級的主體可能為了獲取更取多的項目資源產(chǎn)生項目爭奪。具體來看，一些擁有鄉(xiāng)村振興資源控制權(quán)和項目發(fā)包權(quán)、打包權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力的部門往往會為了部門利益“俘獲”鄉(xiāng)村振興資源。在區(qū)縣，鄉(xiāng)村振興項目中的資金分配權(quán)、項目審批權(quán)是可以獲得利益的核心權(quán)力，項目在基層的分配過程中形成的項目權(quán)力容易與項目利益綁定起來，從而打破原有的利益格局。與扶貧項目相類似，鄉(xiāng)村振興項目也受到權(quán)力與利益的共同作用。“在目前的項目制背景下，各類扶貧項目被地方各種權(quán)力與利益關(guān)系所綁架，使其已經(jīng)遠遠背離了國家的初衷與貧困群體的需求。”[21]區(qū)縣各主體間所構(gòu)筑的是一張“權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”[22]，并且這種利益與權(quán)力之網(wǎng)經(jīng)過多年長期的沉淀，以及區(qū)縣熟人社會的人際關(guān)系因素交織變得更為復雜。在利益格局與權(quán)力格局相結(jié)合的情況下，一些鄉(xiāng)村振興項目由于服從權(quán)力的分配而偏離項目設(shè)計的初衷，由此產(chǎn)生的項目分配不平等、項目變通、項目低效等都成為影響鄉(xiāng)村振興有效推進的重要因素。

（三）鄉(xiāng)村振興項目實施過程中的監(jiān)督不足

鄉(xiāng)村振興項目實施過程中普遍存在監(jiān)管乏力、監(jiān)管真空、社會監(jiān)督缺失等問題。監(jiān)管乏力是指鄉(xiāng)村振興項目實施過程中由于項目數(shù)量多、流程繁雜等造成監(jiān)管主體現(xiàn)有監(jiān)管能力和監(jiān)管時效不足。一般基層在建和即將開建的鄉(xiāng)村振興項目數(shù)量眾多，而負責實施項目監(jiān)管的財政局、鄉(xiāng)振辦等人手有限，將項目發(fā)包出去后只是通過文件約束、定期檢查、后期驗收等開展監(jiān)督，對項目在實施過程中的許多“細節(jié)”難以進行全過程、全方面的監(jiān)管，從而容易產(chǎn)生項目實施過程中的項目腐敗、項目目標偏離等問題，再加上項目流程繁雜加劇了項目監(jiān)督的難度。J區(qū)鄉(xiāng)村振興項目的分配遵循先由各鎮(zhèn)村上報項目計劃，在基本上均衡各鎮(zhèn)村的項目需求后，將項目以文件的形式分配下達。但項目實施中容易產(chǎn)生更改項目資金用途、項目名目等偏離既定規(guī)定的情形，在最后驗收時項目的實際實施情況與項目初始申報時已大相徑庭。

社會監(jiān)督是指公權(quán)力系統(tǒng)外的監(jiān)督，包括社會組織的監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督、民眾監(jiān)督等。這類監(jiān)督是獨立于公權(quán)力系統(tǒng)外的監(jiān)督，對于公權(quán)力系統(tǒng)能夠形成相對客觀的、獨立的約束力。當前，基層的社會監(jiān)督大部分是事后監(jiān)督，對于項目腐敗的預防以及項目質(zhì)量的提升作用有限。社會監(jiān)督是以無強制力的社會權(quán)利對有強制力的公權(quán)力進行監(jiān)督，因而容易受到政府公權(quán)力的干預與限制，最后導致監(jiān)督無效。同時，村民參與不足是鄉(xiāng)村振興項目化運作困境產(chǎn)生以及項目發(fā)展受限的重要原因。村民參與鄉(xiāng)村振興項目的程度與村民參與意識、參與能力、參與渠道、信息公開程度等因素有關(guān)。以村務信息公開為例，村務信息公開在基層普遍存在監(jiān)督作用弱的情況，主要原因有三：一是一些村民忙于生計，無暇顧及也無力顧及村里的公共事務;二是村民維權(quán)意識薄弱，在村民心中總是覺得開會定了的事情無所謂公示不公示，而且認為對公示提出異議也沒用，自己無權(quán)無勢，只能默認;三是村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有執(zhí)法權(quán)，對于撕毀公示信息等行為村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部沒有權(quán)力處罰。

（四）科層制與項目制的雙重規(guī)制

鄉(xiāng)村振興項目化運作的基層實踐受到科層制與項目制的雙重規(guī)制。從J區(qū)實踐來看，項目規(guī)劃、分配、實施、驗收所體現(xiàn)出的特征正是科層制與項目制雙重規(guī)制的結(jié)果。韋伯所說的“科層制”基本特征是行政官員專業(yè)化、任期固定、職責明確;行政機構(gòu)等級結(jié)構(gòu)清晰、分工明確、職位設(shè)定嚴格，強調(diào)按照程序辦事。“中國政府自上而下層級間的行政管理體制，一直實行的是上級政府向下級政府下達指標、分解任務、量化考核的目標責任制，雖然在不同時期下級政府關(guān)于目標責任的具體制定具有某種程度的討價還價的余地，但基本上是所謂‘壓力型體制’。”[23]就J區(qū)振興辦的機構(gòu)設(shè)置與其他職能部門的互動來看，具有明顯的科層制特征。圖1展示了振興辦的層級設(shè)置與人員配備，負責鄉(xiāng)村振興日常推進工作的振興辦是在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導下開展工作的，基本上重大事項如“五十百”工程項目立項與資金撥付需要通過政府常務會的批準同意，再以振興辦的名義下發(fā)。振興辦綜合協(xié)調(diào)組的職能一是對上負責對接市委振興辦，完成市委交辦的任務;二是對本區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)成員單位共同完成鄉(xiāng)振辦的工作。

在科層制的目標考核與層級落實基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興項目又遵循項目治理的一整套程序。J區(qū)振興辦下設(shè)的項目指導組主要工作為督導指導、研究項目、發(fā)布項目動態(tài)、招商引資、接待學習考察等。鄉(xiāng)村振興項目在按照項目流程化實施的基礎(chǔ)上，也在科層制間的“條”“塊”穿梭。如J區(qū)鄉(xiāng)村振興“五大振興”中的各大項目都在鄉(xiāng)振辦匯集，年終鄉(xiāng)村振興的考核就需要各大職能部門將所負責實施的項目情況匯總至振興辦，由振興辦負責向上匯報。也由此，在項目制與科層制的雙重規(guī)制下，“行政科層化的技術(shù)治理實際上產(chǎn)生了一種合法化的雙重效應：一方面，在程序技術(shù)上，行政的規(guī)范化奠定了科層化體系的合理性原則，行政目標和責任得以逐步落實在經(jīng)過專業(yè)設(shè)計的指標體系上，從而獲得行政過程的程序合法化基礎(chǔ);另一方面，行政的規(guī)范化也很容易轉(zhuǎn)化成為工具化的經(jīng)營技術(shù)，將政府的尋租行為形式化地包裝成為治理行為，用‘事本’邏輯來表面地替代利益邏輯”[23]。

四、鄉(xiāng)村振興項目化運作困境的破解路徑

從鄉(xiāng)村振興項目化運作的困境及產(chǎn)生根源來看，鄉(xiāng)村振興項目化運作困境的破解不僅需要從項目運作的規(guī)劃、項目運作過程的監(jiān)督等項目制的完善方面入手，還需要從基層治理的宏觀視角出發(fā)，關(guān)注基層各主體結(jié)構(gòu)、基層利益格局、基層政府各層級關(guān)系等，從這些方面進行突破，以實現(xiàn)項目運作與基層治理的良好“互嵌”，將項目運作與基層治理有效銜接起來。

（一）調(diào)查分析，做好項目整體規(guī)劃與分配

針對項目資源與需求不均衡的問題，需要加強調(diào)研，制定與區(qū)縣實際相符合的項目，提高項目的精準性和合理性。在充分分析村民實際發(fā)展需要、鄉(xiāng)村自然稟賦的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展布局與定位，制定助力于鄉(xiāng)村發(fā)展的整體規(guī)劃，并做好項目分配與調(diào)整。項目的長期規(guī)劃主要表現(xiàn)在區(qū)縣項目庫的建立上，須在規(guī)劃中率先謀劃。區(qū)縣要發(fā)動各主體積極申報項目，根據(jù)國家戰(zhàn)略和區(qū)縣實際將有利于發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的項目納入項目庫。及時把項目的長期規(guī)劃有效地轉(zhuǎn)化為年度計劃，同時借鑒發(fā)達國家農(nóng)村發(fā)展的基本經(jīng)驗，注重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

項目庫的實施需要綜合區(qū)縣整體發(fā)展做好項目的優(yōu)先安排與均衡分配，為鄉(xiāng)村振興項目的有效推進創(chuàng)造良好的環(huán)境。破解鄉(xiāng)村振興項目化運作的困境應以多元利益協(xié)調(diào)為重點，平衡與協(xié)調(diào)不同利益主體的利益關(guān)系，吸納不同主體的利益訴求，項目分配正是均衡基層各主體利益，實現(xiàn)各主體充分發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。項目制重塑了基層的權(quán)力與利益關(guān)系，項目的實施會帶來利益重組。因此，需要加強政府各部門的信息共享，加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的溝通與互動，實現(xiàn)項目分配過程的信息互通，防止項目資源分配的重復與浪費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級要加強與縣域的溝通，及時反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村發(fā)展需求，做好村民的需求調(diào)查，為項目實施積極創(chuàng)造條件，保證項目早落地、早見效。企業(yè)、社會組織等在充分調(diào)研鎮(zhèn)村發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，應加強與政府部門協(xié)作，實現(xiàn)項目供給主體的多元化。

（二）統(tǒng)籌整合，提高項目利益協(xié)調(diào)能力

基層利益關(guān)系的協(xié)調(diào)能夠為鄉(xiāng)村振興項目提供良好的實施條件，及時化解實施過程中的矛盾，保障項目利益惠及項目對象。基層治理本質(zhì)上是對基層各利益主體的利益進行協(xié)調(diào)與重組，使多元的利益訴求與不斷發(fā)展的現(xiàn)實社會相適應[24]。基層利益關(guān)系協(xié)調(diào)需要從政府、非政府組織、個人等多元治理主體協(xié)同治理入手。黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”因此，基層利益關(guān)系的協(xié)調(diào)在于提高黨委領(lǐng)導能力，提升政府的縣域統(tǒng)籌能力，加強社會協(xié)同水平，保障公眾的有效參與，增強項目法治保障。

1.強化黨委對項目的政治領(lǐng)導。政府通過黨系統(tǒng)將扶貧上升為政治任務、通過行政系統(tǒng)以行政命令、督查、考核及分派扶貧駐村工作隊的方式將扶貧任務下到村一級并主要借助村支兩委的力量將扶貧資源送達至貧困人口，從而完成資源下鄉(xiāng)與公共服務提供的整個過程[25]。基層政府要處理的事務繁多，一般情況下基層政府會將重要的事務上升為黨委的政治任務，從而在行政系統(tǒng)中以高度重視的政治態(tài)度來推行。因此，在協(xié)調(diào)基層利益中離不開黨委作為政治性機構(gòu)對基層利益的調(diào)解和分配，在行政部門、民眾利益需要調(diào)解時，黨委機關(guān)可作為重要的政治機構(gòu)從政治高度對利益進行分配。

2.加強政府職能部門之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)。領(lǐng)導小組的出現(xiàn)，既解決了在眾多項目中部門間各行其是、注意力分散、資源整合難度大的問題，又能強化項目運作所需的權(quán)威，更高效強力地推進各項事宜，完成更高難度的領(lǐng)導、協(xié)調(diào)、組織、溝通任務[26]。當前，成立領(lǐng)導小組是基層推進項目和協(xié)調(diào)部門利益的重要方式。J區(qū)成立的振興辦正是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興工作的重要部門。由于鄉(xiāng)村振興涉及人才、組織、產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)五大方面的振興，而五大振興又是具體由相應職能部門負責，各職能部門大多是根據(jù)上級對應的部門要求來推進鄉(xiāng)村振興工作，因此部門之間的利益協(xié)調(diào)工作就需要由振興辦這類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門來承擔。

3.加強社會組織、利益團體與個人利益的協(xié)調(diào)。從基層治理現(xiàn)代化視角來看，實現(xiàn)公共服務的有效供給是未來社會發(fā)展的重要特點。社會組織是不同于企業(yè)的非營利組織，為社會提供多元化的公共服務是社會組織的重要職能。團體利益是指介于正式的組織利益以及原子化的個人利益之間的利益類型。利益團體是由于某種共同利益需要而組成的非正式利益集合，具有臨時性與非正式性。基層中的行業(yè)協(xié)會、民間社團、村民合作社等都可以納入該類團體的范疇。隨著基層社會的發(fā)展，各類新興社會力量不斷涌現(xiàn)，在正式的組織之外、基于共同利益需要而臨時發(fā)展起來的各類團體是基層治理需要著重考慮的新興利益團體。個人利益是最多元也是涉及面最廣的利益，個人基于自身需要會產(chǎn)生多元化的利益需求，并且在自身利益需求的基礎(chǔ)上還會組成利益同盟，由個人利益變成團體利益。同時，不同組織的個人也會從組織利益出發(fā)為組織謀取利益，進而從組織利益中獲得個人利益。因此，需要加強項目對各類利益群體的動員，及時吸納多元化的利益訴求。

（三）多元參與，強化鄉(xiāng)村振興項目監(jiān)督

強化監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力、加強項目各流程的監(jiān)督、壯大社會組織力量、推動村民有序的制度化參與是加強鄉(xiāng)村振興項目監(jiān)督的重要著力點。

1.針對當前項目監(jiān)督不足的情況，需要強化人員配備，采取項目建設(shè)信息定時上報制度，保證監(jiān)督部門及時了解項目的實施情況。定期組織召開項目協(xié)調(diào)推進會，加強項目的日常督查與實地檢查。同時，及時反饋項目建設(shè)與督查信息，采取排名、打分等競爭制度，在整個區(qū)域內(nèi)公布項目建設(shè)情況，以信息公開的方式加強管理部門與建設(shè)方的管理，使項目建設(shè)處于監(jiān)督與建設(shè)并行的信息公開之下。在流程的監(jiān)督上，強化項目申報的前期監(jiān)督，對項目申報、審核等層層把關(guān)，防止虛報項目資金、項目質(zhì)量不高等情況的出現(xiàn)。在實施中，及時查找項目“發(fā)包”“轉(zhuǎn)包”中的利益合謀與分利秩序的情況，保證項目的公平公開。在驗收中，引入第三方機構(gòu)對項目進行嚴格的質(zhì)量審核，強化第三方監(jiān)督，保證項目的合格驗收。同時，在項目轉(zhuǎn)交運營后期也要加強跟蹤工作。

2.擴大村民有序參與是強化項目監(jiān)督的重要力量。只有村民參與和監(jiān)督意識的覺醒才能不斷推進村民參與，進而有利于多元社會的發(fā)展與現(xiàn)代治理格局的形成。隨著社會多元利益主體及新興利益群體的出現(xiàn)，村民參與意識的覺醒是未來社會發(fā)展的必然，也是社會治理的題中應有之義。參與意識背后是村民對自身利益以及權(quán)利實現(xiàn)的需求，也是現(xiàn)代社會中權(quán)利本位的體現(xiàn)。基層社會層出不窮的上訪問題，即是村民對自身切身利益關(guān)注的表現(xiàn)。因此，破解鄉(xiāng)村振興項目化運作的困境需要培育村民的參與意識，提高村民參與能力，并積極拓寬村民參與的制度化渠道。

3.吸納社會組織參與項目監(jiān)督。社會組織能夠?qū)⒃踊膫€人需要形成組織化的利益，從而實現(xiàn)基層公共服務的有效提供。從參與方式上看，村民有基于興趣、利益等組織起來的各類組織，形成制度化、組織化的參與，對鄉(xiāng)村振興項目運作的整體效果提升影響更大。從參與效果來看，以社會組織為載體的村民參與能夠防止參與混亂和無效參與的出現(xiàn)，而參與效果的提高能強化項目的監(jiān)督，也能夠提升整個鄉(xiāng)村振興項目的效能。政府、社會組織等都是鄉(xiāng)村公共服務提供者，為村民提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。整體來看，以擴大村民參與度為整體取向的利益化解方法、以壯大社會組織為載體的基層發(fā)展方向，可以在動員廣大村民參與項目監(jiān)督的同時，也能及時了解民眾的利益需求，將矛盾以制度化的方式進行有效化解，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興資源的有效供給。

（四）條塊互通，優(yōu)化科層制與項目制的關(guān)系

1.通過優(yōu)化條塊關(guān)系增強項目在政府各部門與各層級之間的流動。中央項目申請和下放原則上不能越級，需要走完多個層級，每級塊塊不是簡單的傳遞者，而是有其自身的目標追求、財政程序及利益訴求，再加上每級塊塊及其分支條條也有自身的項目訴求和資金安排，從而產(chǎn)生大量耗散，即使源頭資金較為龐大，發(fā)包到最終項目承擔者那里也高度分散化了[27]。因此，鄉(xiāng)村振興項目的有效推進需要加強部門協(xié)作。在項目資源下鄉(xiāng)背景下，“條條”管理部門掌握了大量的專項資金審批權(quán)限，形成相對于縣域基層屬地政府的權(quán)力資源優(yōu)勢，使得縣域政府的自主決策空間被大大壓縮，縣政府在進行鄉(xiāng)村振興決策時常常面臨多重掣肘[28]。因此，必須有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門作用，實現(xiàn)部門之間的信息共享。同時，要加強同一層級“塊塊”的統(tǒng)合權(quán)，防止各部門在“條條”管理上各自為政。對于基層政府而言，加強基層黨委政府作為屬地最高權(quán)力部門的統(tǒng)籌整合權(quán)力，從資金管理、項目權(quán)力上實現(xiàn)條塊的有效互動，在考核上合并不同部門、不同層級對區(qū)縣項目的多重考核，避免考核所導致的部門分割。

2.通過政策激勵彌合科層制與項目制之間的嵌入不足。在政策激勵上，根據(jù)項目實行情況對項目實施主體進行激勵，調(diào)動項目各主體的積極性。在J區(qū)，“五十百”工程建立的是競爭性的激勵機制，對于獲得獎勵資助的示范村和試驗村實行動態(tài)管理，在三年建設(shè)周期完成后，由區(qū)振興辦會同區(qū)財政局、區(qū)交委、區(qū)建委、區(qū)城市管理局、區(qū)衛(wèi)生計生委、區(qū)環(huán)保局、區(qū)民政局等單位開展評比表彰工作，評出2個優(yōu)秀綜合示范村、2個優(yōu)秀單項示范村、12個優(yōu)秀整治村，區(qū)政府分別按各村三年安排資金總額的10%給予獎勵。而評比優(yōu)秀示范村的重要指標即是各村項目完成的優(yōu)秀程度，項目的完成情況是否達到了項目申報時的承諾，是否實現(xiàn)了鄉(xiāng)村的有效振興。而項目完成的情況則需要項目驗收來評判的，項目實施的進度、質(zhì)量、資金用途是否改變都成為項目驗收參考的重要指標。

3.在問責上通過收回項目資金、追究責任、取消項目名額等方式對項目實施不佳的情況進行管理。項目腐敗是基層腐敗領(lǐng)域的集中區(qū)，需要重點防范項目實施中套取、騙取、挪用、截留項目資金的情況發(fā)生。在J區(qū)，普遍面臨的問題是項目在實施過程中資金用途、項目實施地點、實施對象發(fā)生改變的現(xiàn)象。如原本申報用于村貌提升的項目卻被用于修建村級道路，可是路已經(jīng)修好了又不能將路挖掉。在這種情況下，J區(qū)不得不采取折中的處理手段，給予警告：如若以后出現(xiàn)類似情況則把資金收回。也因此，在后期項目資金下?lián)苓^程中文件更明確地強調(diào)項目主管部門與財政局跟蹤項目資金使用，對未按規(guī)定要求使用、撥付資金和報送資料的將收回資金并通報，情節(jié)嚴重的將追究相關(guān)人員責任。

五、結(jié)語

從實踐來看，項目化運作是當前鄉(xiāng)村振興的重要運作模式。然而，鄉(xiāng)村振興項目化運作存在項目競爭與政績工程、項目導向與政府錯位、項目逐利與執(zhí)行變通、項目實施的基層矛盾與精英俘獲等多重困境，這些困境的產(chǎn)生是項目制本身和基層治理生態(tài)共同作用的結(jié)果。項目制的競爭性項目申報、有限性的項目資源、繁雜的項目流程等，在激發(fā)基層各主體積極性的同時，也加劇了鄉(xiāng)村向上爭取項目的難度，帶來項目競爭、項目變通等現(xiàn)象。同時，基層的治理生態(tài)如熟人關(guān)系網(wǎng)、基層政府政績觀、條塊關(guān)系等導致了項目分配不均、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力不夠、政府職能錯位等問題。加之，項目實施過程中缺乏多元主體的參與，特別是缺乏多元主體的監(jiān)督是項目腐敗、資源利用率不高的重要原因。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，也是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。保證鄉(xiāng)村振興資源有效、精準、持續(xù)的輸入是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)，因而破解鄉(xiāng)村振興項目化運作中的困境就顯得尤為重要。健全和完善項目制制度本身、優(yōu)化基層治理生態(tài)、加強多元主體的項目監(jiān)督、優(yōu)化科層制與項目制之間的關(guān)系是使鄉(xiāng)村振興項目運轉(zhuǎn)起來的著力點。同時，應注意到不應把鄉(xiāng)村振興等同于抓項目，把鄉(xiāng)村振興簡化為項目式運動，如果把鄉(xiāng)村振興這一長期性戰(zhàn)略等同于抓項目，就會把戰(zhàn)略實施簡單化、膚淺化、片面化[29]。因此，促進鄉(xiāng)村發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效振興，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興項目化運作模式，應積極推進鄉(xiāng)村振興項目化運作與基層治理的“互嵌”，使鄉(xiāng)村振興成為助推基層治理現(xiàn)代化的重要推手。

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Multiple Dilemmas and Their Solutions of Rural Revitalization Project OperationWU Yingxue

（Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC，Chongqing400041，China）Abstract：Project-based resource allocation and supply is an important way for the grassroots government to promote rural revitalization.It has been discovered through practical investigation that some problems exist in the operation of rural revitalization projects，such as project competition，vanity projects，misalignment of project orientation and government intention，profit-seeking and execution flexibility，grassroots conflicts and elite interception in project implementation.The root cause of the dilemma is due to the tension between the limitation of rural revitalization projects and the widespread demand，conflict of interest among multiple subjects in project allocation，insufficient supervision during project implementation，double regulation of bureaucracy and project system.Therefore，to do a better job in overall planning and distribution of the project，improving project benefit coordination ability，strengthening project supervision，optimizing the relationship between the bureaucracy and the project system is an effective way to solve the plight of the project operation in rural revitalization.

Key words：rural revitalization;project operation;grassroots governance;project system

（責任編輯：張潔）

收稿日期：2021-07-02DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.01.04

基金項目：重慶市社會科學規(guī)劃基金項目（2018BS06）;中共重慶市委黨校科研項目（CQDX2021A-007）

作者簡介：吳映雪，女，中共重慶市委黨校科學社會主義教研部講師，博士，主要研究方向為基層治理。