高校科研經費內部控制影響因素研究

梁飛 芮航帆 王旭彤 （南京航空航天大學 江蘇南京 210016）

一、引言

2018年5月，習近平總書記在中國科學院、中國工程院兩院院士大會上指出，進入21世紀以來，全球科技創新進入空前密集活躍的時期，新一輪科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構，廣大科技工作者要矢志不移自主創新，堅定創新信心，著力增強自主創新能力。2020年5月，李克強總理在科協、科技界聯組會議上強調，科技興、國家強、人民安，要提高基礎研究水平，深化科技領域“放管服”改革，為科技人員潛心探索松綁減負。根據國家統計局統計數據，2017—2019年三年期間，我國高校科研經費支出達4 057.08億元，高校基礎及應用研究經費支出呈逐年上漲趨勢。在國家加大對科研經費投入力度的同時，如何創新科研經費內控管理體系，實現“放管服”有機統一，是保證科研經費發揮最大效益的重要課題，也是本文探索研究的主要方向。國家對科研經費的內控管理也非常重視，2016 年4月，教育部印發《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳［2016］2號，以下簡稱《指南》）對高校科研經費加強管理。隨著《指南》的頒布實施，國內高校開始加快探索建立高校科研經費內控制度，這對于杜絕腐敗滋生、推動高校科研業務活動規范運行具有重要意義。然而，由于多數高校沒有根據《指南》要求建立健全內控體系，高校科研經費內控較為薄弱，給科研經費違規支出留下了可操作的空間。部分高校科研經費內控“失控”和缺失，加上財務管理存在漏洞，不但損害了國家的科研資源，還使從事科研活動的團隊面臨巨大的法律風險，如何建立健全內控體系，實現制度、系統及第三方監督相結合的內控運行機制，是值得探討和深入研究的課題。

二、高校科研經費內部控制研究成果回顧

在推行內控建設過程中，國內許多專家、學者對高校科研經費的財務內控進行了研究。馮娟（2018）認為新階段科研經費管理存在預算編制缺乏科學合理性、科研項目執行力度不夠、部門之間缺乏有效溝通和科研管理缺乏有效激勵機制等問題。鄔敏燕、張劍青（2015）對高校科研經費管理過程中受托責任及存在的風險進行了闡述，提出采取預算績效評價和信息公開監督加強對科研經費進行有效監管的建議。劉俊貴、張麗英、高珊珊（2016）建議實施科研經費內控信息化建設，將內部控制內嵌于信息化系統之中，進一步規范加強內控制度建設。姚宇（2016）分析了當前高校內部控制的框架，即控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五大要素，認為它們之間相互關聯又彼此制約。金娜（2018）從內控視角分析了獨立學院科研經費管理存在來源渠道眾多、預算編制缺乏合理性、使用缺乏有效控制、資產管理責任不清等問題。李叢（2018）認為可以主要從改善科研內控管理環境及建立完善的內部溝通機制入手，加強對科研經費的內控。楊雯鈞（2019）提出需有效地優化科研項目資金管理，加強項目資金預算編制、使用、驗收管理，從而提升科研項目經費的利用率。郭菲（2020）提出建立科研財務一體化協同管理模式，通過推行科研財務全生命周期協同管理和監督平臺實現對科研經費的模塊化管理。楊文靜、謝春紅（2020）從單位和業務雙層面分析闡述高校科研經費管理存在的風險點，認為要通過科研經費全過程管理，從優化內控環境、全面風險評估、加強科研信息溝通、嚴格科研經費審計監督等方面完善內控建設。張瑞元（2020）認為高校財務與科研部門信息共享能力不足，這使得科研經費報銷難、報銷繁，提出建立科研財務云平臺，通過將科研數據與財務數據整合，串聯起經費行動軌跡，從而滿足財務服務和監管需求。齊天、李學偉、李靜（2020）認為高校內控風險在于經費管理力度不足及科研資產管理模式較為粗放，應通過組建多部門專家組成的預算審核小組對科研經費預算進行全過程監管，并后續成立專門聯合機構對經費使用情況進行審計監督，以滿足科研經費內控要求。張穎萍、張琳梓（2021）認為可以通過構建業務模塊，打造相應信息系統方式實現財務與業務部門數據共享，從單位和業務雙層面推進內控建設。

通過分析發現，現有成果多立足于探討解決某個高校或某個點出現的內控問題，較少論述影響科研經費內控深層次的影響因素，另外，雖然基于信息技術的快速發展，絕大多數研究都認識到并提出運用信息系統解決內控信息共享和監管問題，但是對如何具體地運用信息系統進行經費監管、信息系統監管與外部監督等影響因素之間關系缺乏具體論述。因此，本文將對高校科研經費內部控制的影響因素進行探討分析，并將分析結果與高校實踐結合，探索完善規范的高校科研經費內控制度，以更好地促進高校財務管理水平的提高。

三、科研經費內部控制影響因素分析

科研經費內部控制，是指高校為了規范自身科研業務活動，以更有效地開展科研活動，規避腐敗風險，而實施的自我控制、自我調整的一系列方法和措施的總稱（以下簡稱科研內控）。基于國內高校內控建設研究進展，本文在挖掘現有文獻基礎上，立足高校實際，認為高校科研內控建設受控制環境、內控人力資本、風險動態評估、信息交流共享、內部監督五個因素的影響。

（一）控制環境

控制環境包含高校財務治理環境、輿論環境等內容，是科研內控建設的“大腦中樞”，所有內控執行的方式、手段，需要由中樞發布指令，指揮各個部門去執行、推進，其重要性不言而喻。財務治理環境主要涵蓋高校科研內控執行政策文件、內部制約制度（例如“三重一大”決策制度），輿論環境則是指高校教師員工尤其是領導層對科研內控的重視、認識程度。

雖然財政部、教育部先后下發了多個指導性政策文件，但部分高校仍存在業務規章流程簡單、部分科研風險崗位制度流程缺失、內控執行督促及激勵制度缺乏等問題。此外，如果高校管理層對科研內控的重要性把握不足，對于《指南》缺乏了解，或者雖然了解但存在“實施科研內控是給財務上枷鎖，會降低工作效率”等錯誤認識，這將會導致雖然有相應的制度可依托執行、但是缺乏執行的動力和持續力，科研內控建設終將流于形式，沒有真正意義上起到內部制約的作用，也不能發揮財務管理的監督職能。

師生員工對科研內控制度的認識和了解程度，也是控制環境中較為重要的一部分，對科研內控重要性認識不夠或對科研經費管理認識膚淺，可能會使師生對科研內控執行有抵觸情緒，這將在一定程度上影響科研內控執行的效率。

（二）內控人力資本

美國經濟學家舒爾茨和貝克爾認為人力資本應包括員工業務素質、學習動力、再培訓機會等內容。再完善、縝密的制度，再高精尖的信息控制系統，都需要具體人員來操作，精通業務知識、熟悉內控執行流程的專業人才是建設科研內控的關鍵。科研內控從大局角度來看，是一項系統工程，需要熟悉并掌握預算、收支、采購、資產管理、法律、審計等專業知識的復合型管理人才參與進來，多數情況下具體實施或牽頭實施科研內控的部門是財務或審計部門，參與科研內控實施的人員多數為單純的財務或科研管理人員，在沒有經過專門培訓的情況下，從事全局內控建設能力稍顯薄弱。

（三）風險動態評估

風險動態評估主要在于及時了解、評估相關領域頒布實施的制度法規所帶來的影響，及時組織研究、評估風險崗位、風險流程潛在風險并反饋給高校科研管理層。風險評估的關鍵在于提前預警，在《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》頒布之前，高校科研經費內控建設一直處于探索狀態，內控基礎的薄弱，使得高校科研經費領域頻繁爆發挪用科研經費、貪腐等案件，相關內控規范流程和定期評估機制幾乎處于真空狀態，套取、貪污和挪用科研經費等事件不斷發生，這些案例的共同特點在于高校自身監督預警管理職能缺失，縱使高校設置了審計部門，也多半流于形式，僅僅局限在對學校預算和正常財務收支進行監督審計，而且多數高校的審計工作仍存在上級領導指定或安排、獨立審計職能大大削弱、受到的限制較多等問題。就現有文獻研究成果來看，單獨設立風險評估部門進行風險評估建設探索的高校很少，更沒有對風險崗位和風險點進行專項風險評估。

（四）信息交流共享

信息交流共享包括信息化系統執行、監督功能的完善程度、校內各部門或相關業務科室間交流的流暢性和效率性等內容。當下，國內高校均建立起了適合自身的財務信息化系統，在此基礎上，應探索建立基于財務信息化的科研經費管理系統，充分利用高科技帶來的便利提高財務管理效能，通過管理系統記錄科研業務發生、授權、執行全過程軌跡追蹤，將崗位職責、不相容屬性、審批控制等功能整合于系統之中，減少人為因素對內部控制的干預和影響，增強科研內控監督性及透明性。需要注意的是，如果僅僅將科研經費相關管理部門信息系統通過網頁鏈接整合在一起，勢必會造成部門之間缺乏數據共享和交流，形成了實質上的“信息孤島”，不但降低了財務數據搜集整理的效率，還給跨部門跨領域的科研業務執行和監督造成一定的困難，例如科研項目立項和審核時可能需要相關財務數據作為支撐依據，非共享狀態的科研管理系統顯然無法滿足這類跨系統間的溝通協調機制。

（五）內部監督

內部監督是指有無成立有針對性的監督管理領導小組和管理部門、定期不定項目審計、定期定時反饋監督意見等內容。

多數高校科研經費以上級預算撥款為主，輔以高校間科研協作、科研院所項目撥款、企業項目經費到款等，雖然上級部門會定期委派會計師事務所抽查審計經費支出，但是往往由于下轄高校較多，對高校全經濟業務過程監督力度不夠，而高校財務信息一般不會公開或者公開范圍較狹窄，加上履行監督職能的高校審計部門由于其自身局限性，不能實現獨立監督，所以探索多種形式結合的監督手段以規范完善內控制度成為當務之急。科學基金會國家科學與工程統計中心調查結論顯示，一些西方發達國家科研經費來源由原有的以政府撥款為主，高校自有經費、科研轉化和社會募捐為輔，發展為政府撥款比例逐漸下調、高校自有經費及企業研發經費占據比例越來越高。來源渠道的變化使得歐美教育主管部門對教育科研經費收入支出情況越發重視，此外，歐美由于安然事件的引爆，對于內控監督越發重視，先后出臺多項政策指導內控執行，制訂了嚴厲的懲罰制度以及強制財務報告公開的制度。

四、科研內控影響因素的關系模型

基于以上分析，得出科研內控影響因素關系模型，如圖1所示。控制環境屬于科研內控建設頂層設計模塊，對于科研內控建設而言起指導、約束作用，即用政策及制度告訴科研人員什么該做、什么不該做，通過制度宣傳潛移默化地改變科研人員認為“科研經費是我花精力申請下來的，我想用在什么方面由我說了算”的固態思維，樹立正確的科研經費管理觀念。

圖1 科研內控影響因素關系模型

內控人力資本及信息交流共享是科研內控建設的基礎，“工欲善其事，必先利其器”，完善的科研內控離不開對這兩大模塊的投入。內控人力資本關鍵在于通過培訓、帶新等方式培養出一批高素質內控管理人員，不但熟悉財務專業領域知識，精準為科研經費項目組提供預算編制指導、項目執行中經費使用支出合規合理性咨詢等服務，還能熟練運用內控信息系統引導科研人員規范使用科研經費，并協調校內科技部、國資處等部門解決內控系統運行中出現的問題。信息交流共享模塊實質在于通過大數據集成財務、科研項目信息、招投標、資產管理等多方面資源，以實現信息共享共通，一方面可通過數據比較提前發現經費使用異常行為等，另一方面可通過模塊化的設置加快科研人員辦理各項業務的審批節奏，為科研人員提供更為效率便捷的服務。

內部監督是科研內控重要的上層模塊，對科研內控基礎模塊獨立行使監督及管理職能，是確保科研業務活動規范、有效運行的重要手段，內部監督相關人員應基于合理性、效益性原則，對科研項目進行全過程評估，尤其對外撥、外協費用的真實、客觀性進行監管，以有效地提升科研經費管理水平。風險動態評估是科研內控建設不可或缺的重要模塊，職能在于定期地對其他模塊進行動態評估，以確保整個科研內控體系健康、完整、可控，并且可向高校內控建設牽頭單位反饋可能風險點及可行性建議，以有效地提高科研內控體系的運行效率。

五、加強科研內控建設的建議

依據上述科研內控影響因素關系模型，以內部控制五要素為出發點，本文認為加強高校科研經費內控建設，實現規范可控的科研經費使用過程監管，可從五個方面入手。

（一）構建科研內控運行機制，劃分權力清單

為建立行之有效的科研內控制度，首先需要全面梳理、修訂現有業務制度，編制清晰合理的業務流程圖。按照業務流程化、監督表單信息化原則，弱化人為因素影響，從學校的業務性質、業務范圍、管理架構等內控基礎出發，按照決策、執行、監督相互分離、相互制衡的要求，合理界定崗位職責、業務流程，清晰劃分內部權力清單，有效運用內部授權、審批，控制單據控制、風險崗位定期輪崗等方式，將控制程序內置于財會業務流程中，嵌入至科研經費管理系統之中，確保內部控制規范落到實處。總而言之，學校科研預算收入、支出、設備采購應堅持以財務控制為核心，加強財務信息公開，不斷提高財會人員的專業技能、內控意識，從而保證充分發揮內部控制的作用，確保學校科研業務活動的有效進行，確保內控有效實施。

（二）樹立全員內控意識，塑造內控“軟環境”

所謂軟環境，涵蓋教職工及師生的道德價值觀及經濟業務勝任能力，是內部控制環境的大腦神經，對科研內控建設的建立和實施起著重要作用。軟環境是一個復雜而又關聯性極強的系統工程，需要學校各級領導和師生員工共同參與并承擔相應責任。財務、審計部門可通過聯合赴學院宣講釋疑、印制宣傳手冊、錄播宣傳視頻、微信公眾號推送等多種形式，深入地開展科研內控相關宣傳引導工作，增強師生員工的科研內控意識，形成良好的控制環境，使科研人員均能自覺按內控要求開展學校科研業務工作。

（三）建立規范、完善的風險評估體系和流程

深入把握《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》等相關法規，結合高校自身實際，采取長期風險評估與專項風險評估相結合方式將科研內控風險防范貫徹于流程中。長期風險評估立足于學校長期發展戰略，重點評估分析當前影響學校發展的潛在風險；專項風險評估主要對崗位設置、權力制約、工作流程等就進行全方位實時監控，及時發現反饋風險隱患，并落實整改以消除或降低風險。此外，還應當定期對學校科研經費管理系統做內控風險評估，打造安全、高效的內控風險評估系統。

（四）發揮一體化系統“云協作”優勢，打造內控“硬環境”

通過全面整合信息系統對科研內控制度和流程進行“固化”，以人工監督及信息化技術輔助控制相結合為手段，保障科研內控真正落在實處，實現內部控制從單一“人控”向“人控”與“信息化控”協同管理的轉變，在可控框架下以“云協作”方式實現業務共建共管。

內控牽頭部門可在學校黨委領導下，協同多部門進行科研內控信息化建設，以期實現數據資源共享，形成信息化內控合力。科研經費管理系統應涵蓋科研立項申請、項目預算填報、科研合同管理、項目結題、財務審核報銷、復核監督、資金收付、銀行對賬、票據管理、科研經費報表分析等多項業務功能。

協同建設科研經費管理系統還可將內部控制多項基礎規范嵌入其中，將崗位職責、業務風險、規范標準、管理制度、授權審批等流程進行關聯，形成部門業務流程網絡，實現業務程序化、常態化，形成信息共享、數據共享，改變“信息孤島”狀態，簡化優化辦事流程，不僅可以大幅提高業務執行效率，也能極大地方便“監督者”及時發現漏洞和隱患，并對其進行修正，有效加強內部控制效率，使各部門間協作管理合規高效運行。

（五）多形式、定期定時開展內控監督檢查

建立健全科研內控制度，離不開“監督者”的監督檢查，在內控領導小組帶領下，定期檢查內控機制的執行和實施情況，對不敏感財務信息予以信息公開審查，爭取建立定期財務信息公開制度，第三方利益相關者可了解相關科研經費使用情況，提高科研資金使用透明度，督促業務部門合規、有序開展科研、教學活動。此外，還可探索建立內部一般經濟業務審計監督和重點專項、大額經費開支審計監督制度，引入外部監督者以完善科研內控建設，從源頭上堵住貪腐現象的滋生。

六、結論

科技信息化的迅猛發展，將會給財務管理帶來重大影響，例如財務機器人的出現，將會加快會計基礎工作的智能化，高校財務職能將會徹底向復雜管理、監督轉變，這給科研經費內控建設提出了更高的要求。由于篇幅有限，影響科研經費內控制度的因素缺乏調查數據做實際驗證，今后將在這方面做進一步研究。

總之，建立、完善規范有效的科研經費內控制度，不能一蹴而就，而是一個長期的、動態多變的過程，高校應結合自身發展規劃的屬性，以提前預警為核心，以強化會計管理監督職能為目標，以促進財務信息公開、引入第三方監控重點資金業務為努力方向，以風險評估作為實時監督手段，著力推進科研內控建設發展，為高校科研資金安全保駕護航。