高質量發展視域下北京“雙自聯動”建設思考

江光華

摘? 要：促進自由貿易試驗區和國家自主創新示范區“雙自聯動”建設，實現兩者優勢互補、相得益彰，是北京實現經濟高質量發展的重要途徑。“雙自聯動”建設，有助于擴大開放，用好國內國際兩種資源;有助于優勢互補，形成“1+1>2”的疊加效應;有助于發揮示范效應，打造經濟發展新引擎。北京自由貿易試驗區是2020年國家新近批復的，需要借鑒其他省市的經驗，加強與中關村自主創新示范區的聯動建設。基于此，文章闡述了“雙自聯動”建設在北京高質量發展中的作用與地位;從實施方案制定、產業聯動發展、科技金融創新、知識產權保護和人才政策等方面，總結了上海、廣東、福建、江蘇等省市促進“雙自聯動”建設的經驗做法;結合北京的區域特點并借鑒其他省市的經驗，從頂層設計、產業聯動發展、金融服務與知識產權保護制度、人才環境優化等維度，提出促進北京“雙自聯動”建設的對策建議。

關鍵詞：“雙自聯動”建設;北京;高質量發展

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.01.07

自由貿易試驗區（簡稱“自貿試驗區”）和國家自主創新示范區（簡稱“自創示范區”）是我國改革開放和創新發展的核心載體與兩大高地，也是推進我國經濟高質量發展的重要引擎與抓手。中關村自創示范區是我國設立的第一個自創示范區，于2009年在北京掛牌成立。2020年9月，國家批復成立北京自由貿易試驗區，使得北京承擔的國家戰略使命更加凸顯。在全球化背景下，加強“雙自聯動”建設，發揮北京自貿試驗區制度優勢和中關村自創示范區的創新基因，是北京實現高質量發展的重要路徑。

一、“雙自聯動”建設在北京經濟高質量發展中的作用與地位

（一）“雙自聯動”建設有助于擴大開放，用好國內國際兩種資源

習近平總書記多次強調，“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”，構建國內國際雙循環新發展格局，“要更好統籌國內國際兩個市場兩種資源”。自貿試驗區和自創示范區在引進國外資金、技術、經驗以及提高全球貿易地位等方面發揮著重要作用。在創新網絡不斷深化的當今時代，創新要素配置、創新主體布局、創新活動合作等日趨呈現出全球化態勢。受新冠疫情和貿易戰的影響，雖然逆全球化現象時有發生，但全球化的主流是不可阻擋的。對于北京來說，發揮自貿試驗區“雙自聯動”的優勢，加速創新要素跨境流動、促進開放創新至關重要。依托自貿試驗區，構建與國際接軌的制度環境，進一步擴大服務業對外開放，打破制約開放創新的制度藩籬，破解制約科技創新的堵點、痛點、難點問題，創新要素配置方式，吸引全球研發機構、人才及境外資金支持科技創新，簡化監管流程，促進跨境創新要素流動便利化，推動中關村自創示范區更好地融入全球創新鏈，形成全球創新資源集聚高地。同時，發揮中關村自創示范區的創新驅動作用，不斷為北京自貿試驗區的制度創新及創新要素的跨境流動提出新需求，倒逼北京自貿試驗區開展制度創新，進而促使北京利用好國內國際兩個市場兩種資源。

（二）“雙自聯動”建設有助于優勢互補，形成“1+1>2”的疊加效應

“雙自聯動”的建設目的是促進自貿試驗區與自創示范區的聯動發展、相輔相成、優勢互補，最終實現創新驅動發展。自貿試驗區是我國實行制度創新的試驗田，核心是要以開放促進改革，建立與國際貿易規則接軌的投資貿易體系;自創示范區是我國科技創新轉型的主戰場，關鍵是要以改革促進創新，建立與全球創新價值鏈相融合的新型產業體系。[1]推動北京自貿試驗區與中關村自創示范區的“雙自聯動”建設，促使北京自貿試驗區的制度創新和開放優勢，與中關村自創示范區的科技創新和產業要素無縫對接、有機結合、功能互補、優勢疊加，既能不斷提升北京自貿試驗區的創新能級，也能不斷提高中關村自創示范區的開放水平，從而形成“1+1>2”的疊加效應。

（三）“雙自聯動”建設有助于發揮示范效應，打造經濟發展新引擎

先行先試并在全國形成示范引領效應，是自貿試驗區和自創示范區的共同特征和共同使命。目前，我國已在內地設立了21個自貿試驗區和21個自創示范區，其中有16個省（自治區、直轄市）既設有自貿試驗區又設有自創示范區，具有開展“雙自聯動”的優勢與責任。北京現在是我國擁有自貿試驗區與自創示范區的省份之一，需要結合北京的區域特色，積極探索“雙自聯動”發展路徑。一方面，需要加快落實國家批復的自貿試驗區行動方案，將自貿試驗區形成的制度成果率先推廣到中關村自創示范區，進而通過中關村自創示范區將自貿試驗區制度創新成果推向全國各地;另一方面，將中關村自創示范區探索的創新做法先放在自貿試驗區試行，讓自貿試驗區成為中關村自創示范區服務全國的第一站，然后進行復制和推廣，進而發揮“雙自聯動”建設的示范帶動作用，推進我國經濟高質量發展。

二、國內自貿試驗區促進“雙自聯動”建設的經驗

自2013年在上海設立首個自貿試驗區以來，經過6次擴容，我國形成了“1+3+7+1+6+3”的自貿試驗區格局。為落實國家的戰略使命，促進“雙自聯動”建設，上海、江蘇、廣東、福建等省市做出了許多有益的探索，為北京實現“雙自聯動”建設提供了重要的借鑒和參考，主要體現在以下幾方面：

（一）制定出臺相關實施方案

2015年11月，上海出臺的《關于加快推進中國（上海）自由貿易試驗區和上海張江國家自主創新示范區聯動發展的實施方案》，涵蓋了創新環境、機構集聚、金融開放、知識產權保護、人才制度5個方面的內涵，具體包括18條措施。

2016年12月，廣東省全面深化改革加快實施創新驅動發展戰略領導小組國家自主創新示范區建設工作辦公室中國（廣東）自由貿易試驗區工作辦公室印發的《關于推動珠三角國家自主創新示范區與中國（廣東）自由貿易試驗區聯動發展的實施方案（2016—2020）》提出，圍繞珠三角自創示范區與廣東自貿試驗區的聯動發展，從營造自創區更加開放包容的創新創業生態、全面提升自貿區開放創新發展水平兩個方面提出19條具體措施。2017年5月，為落實聯動方案，珠海市還專門出臺了《加快推進珠海國家自主創新示范區和橫琴自貿試驗片區聯動發展（2017—2020年）的行動方案》。

2020年5月，江蘇省人民政府印發了《蘇南國家自主創新示范區一體化發展實施方案（2020—2022年）》，圍繞決策、咨詢、執行3個重點環節，明確提出“建立實體化運作的一體化組織工作體系”“一體化建設重大科技支撐平臺”“一體化實施重大科技攻關項目”“建立一體化實施工作推進體系”4個“一體化”方面的任務。

2020年5月，福建廈門市人民政府辦公廳印發了《廈門市深化“雙自聯動”工作行動方案》，從創新管理服務、推動知識產權全要素集成集聚、培育未來產業集群、提升“金融+”功能、加大人才引進力度、推動兩岸合作交流6個方面提出了19條措施，著力健全工作機制，強化“平臺+基地”建設、制度創新等方面的協作聯動。

（二）著力以產業聯動促進“雙自聯動”建設

上海圍繞自貿試驗區與自創示范區兩區的產業聯動發展，開展了高新技術企業認定、創新藥物上市許可持有人制度、建設國際化創新創業孵化平臺及面向國際的知識產權交易服務平臺等10個方面的創新改革試點。當前，這些試點事項正在穩步推進，其中有些事項已取得了階段性成果。張江自主創新示范區依托勃林格殷格翰等知名企業作為生物制藥和合同生產平臺，率先在全國開展了藥品上市許可人制度試點，啟動實施了醫療器械注冊人制度試點。

廣東在產業發展方面著力構建國際化高端科技服務體系，著力推進科技成果轉化，支持引導珠三角自創示范區內的國家技術轉移示范機構、大型科技服務機構等機構在廣東自貿試驗區內設立工作站，大力發展科技中介服務、拓展技術交易服務，引導自創示范區內技術產權交易平臺在自貿試驗區內設立交易窗口或服務站點。同時，大力發展戰略性新興產業，鼓勵自貿試驗區對外聚集利用全球創新資源，對內整合利用自創示范區內的創新資源，加快突破關鍵核心技術，通過建設專業園、園中園等專業園區，支持戰略性新興產業、高技術服務業集群化發展。

江蘇明確了蘇南自創示范區的定位和布局，力爭2022年建成若干個世界級產業集群，緊緊把握自貿試驗區建設和長三角一體化等戰略機遇，提出了建立一體化實施工作推進體系，實施創新型園區建設等六大行動計劃;圍繞半導體、新材料、生物醫藥等重點領域，搭建產業技術創新平臺;針對蘇南地區新興產業發展的重大需求，組織實施一批重大產業發展項目。

（三）注重科技金融的鏈接創新與對知識產權的保護運用

2016年11月，為促進上海自貿試驗區與自創示范區的金融鏈接創新，中國人民銀行上海總部印發了《關于進一步拓展自貿區跨境金融服務功能支持科技創新和實體經濟的通知》，支持進一步拓展跨境金融服務，在上海自貿試驗區率先為符合準入條件的客戶群體開立首批境外個人自由貿易賬戶（FTF賬戶），并提供相關金融服務。[2]為滿足企業在知識產權保護、運用、管理與服務等方面的需求，國家知識產權局等在2017年7月成立了中國（浦東）知識產權保護中心，開啟了專利審查“綠色通道”，實現了專利快速審查，有效縮短了專利授權周期;建立了投訴快速反應機制和多元化糾紛解決機制，開通了專利巡回口審工作，對優勢產業實行可以線上維權，以實現快速審查、快速確權和快速維權的3個“快速”。

福建高度關注廈門的金融與知識產權服務創新，并將相關創新舉措進行復制和推廣。廈門推出了“信貸+保險+基金”科技金融產品體系、創新知識產權金融服務模式、知識產權網上侵權預警和存證云服務4項創新舉措，并將此推廣至福建全省。廈門通過開發系列科技信貸產品、試點科技保險業務、建立科技創投基金鏈條等方式，促進金融與科技有效對接;啟動專利權質押融資工作，開展“知保貸”“知擔貸”專利權質押融資服務;成立廈門知識產權金融服務聯盟，由廈門知識產權投資公司發起，涵蓋銀行、擔保、保險、評估、創投及金融服務等機構。

江蘇在科技金融方面，通過共建創新投資基金平臺等方式，支持蘇南自創示范區建設等創新驅動發展部署，圍繞科技創新的關鍵領域和前沿科技產業，加大對種子期、初創期的科技型企業的投資力度;在知識產權方面，積極推進國家知識產權局專利審查協作江蘇中心等跨地區綜合性科技服務平臺建設，支持江蘇國際知識產權交易中心等相關機構開展市場化運作，提升知識產權的運營和服務水平。

（四）重視為海外人才營造良好創新創業環境

2020年8月，上海打出人才政策“組合拳”，發布了“1+4”海外人才新政。其中，“1”是指在上海自貿試驗區臨港新片區實行的政策，即《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區支持留學人員創新創業若干措施》;“4”是指在上海全市范圍實行的政策，具體包括《進一步支持留學人員來滬創業的實施辦法》、《上海市海外人才居住證管理辦法》及實施細則、《關于做好優秀外籍高校畢業生來滬工作等有關事項的通知》、《上海留學人員創業園管理辦法》。這些政策是上海圍繞海外人才權益保障、創業支持、就業政策、樂業通道等方面打出的政策“組合拳”，對在上海自貿試驗區、張江國家自主創新示范區工作并符合一定條件的外籍高層次人才，經自貿試驗區或張江高新區管委會推薦，可申請在華永久居留。

廣東注重打造面向全球的人才發展環境，實施更加開放的人才激勵政策。鼓勵自創示范區所在市、區財政出資設立高層次人才創業扶持專項資金和高層次人才創業發展基金，通過階段性持有股權、風險補償、創業融資扶持和中小企業融資擔保等多種方式，引導各類資本投向高層次人才創辦的科技型、創業型、成長型企業;支持自創示范區所在市、區對作出突出貢獻的高層次人才按國家和省有關規定予以獎勵。

福建廈門加大對人才的引進力度，積極推進高新人才跨境流動便利化。著力健全外籍人才管理服務體系，拓展外國高端人才服務“一卡通”試點范圍，完善“外國人才服務站”等的功能，實施外國人來華工作許可制度等;建立“雙自聯動”人才政策疊加機制，在自貿試驗區與自創示范區疊加區域內設立廈門市“雙自聯動”人才管理公司，使引進的國外人才能夠享受疊加政策。

三、促進北京“雙自聯動”建設的對策建議

我國進入高質量發展階段后，如何發揮自貿試驗區的對外開放優勢和自創示范區的創新發展優勢，實現自貿試驗區與中關村自創示范區“雙自聯動”發展，是當前北京面臨的重要課題。由于北京自貿試驗區是國家新近批復的，與中關村自創示范區還存在鏈接聯動機制缺失、體制機制開放創新有待拓展深化等問題。基于此，在借鑒其他省市相關經驗的基礎上，筆者提出以下幾點建議。

（一）加強頂層設計，建立“雙自聯動”建設機制

強化對接戰略規劃的頂層設計。加強北京自貿試驗區和中關村自創示范區聯動發展戰略目標的對接，包括空間布局和戰略設計的對接，研究制定北京自貿試驗區與中關村自創示范區聯動發展的實施意見及相關工作方案。將北京自貿試驗區和中關村自創示范區“雙自聯動”發展戰略納入北京經濟社會發展“十四五”規劃乃至國際科技創新中心建設中長期規劃之中。在制定相關規劃及具體實施方案過程中，加強產業謀劃與布局的聯動，依托園區、項目等載體，設計北京自貿試驗區開放資源與中關村自創示范區創新資源的互動接口，優化創新創業生態環境，促使制度創新與科技創新互動發展。

建立“雙自聯動”發展機制。通過制定自貿試驗區與中關村示范區“雙自聯動”工作方案，建立資金投入協同機制，聚焦數字產業、生物醫藥、科技服務業等兩區重點產業和平臺載體;組建北京自貿試驗區和中關村自創示范區聯動發展基金，為產業基礎設施建設提供資金保障;建立信息互通、風險共擔、利益共享的協同機制，實現科技成果、技術交易、創新產品平臺載體的聯動發展;建立聯絡員和聯席會議制度，各成員單位固定一名工作人員作為聯絡員，負責日常工作對接;根據工作需要適時召開工作會議，及時溝通掌握工作任務推進情況、工作亮點、存在的問題及需要協商解決的事項等。

打造“雙自聯動”發展載體平臺。著力搭建科技創新與金融服務、科技產業與服務貿易、研發產品展示與技術成果轉化等新型載體平臺，推動形成高效的“雙自聯動”模式。依托翠湖科技園和永豐基地等自創示范區與自貿試驗區“兩區”疊加的空間載體，梳理“雙自聯動”發展存在的難點、堵點問題，完善相關政策措施，著力推進科技創新與制度創新的鏈接互動，為北京市乃至全國的“雙自聯動”建設探索出更多可復制可推廣的經驗。

（二）以產業聯動發展為核心，推進“雙自聯動”建設

促進北京自貿試驗區與中關村自創示范區的產業合作。在制定高新技術產業、數字產業等產業規劃和政策過程中，重視中關村自創示范區與自貿試驗區兩區企業之間的對接合作和優勢互補，鼓勵中關村自創示范區和自貿試驗區的企業互設子公司，享受自貿試驗區、中關村自創示范區的金融創新、投資便利化等優惠政策。

強化北京自貿試驗區與中關村自創示范區的科技協同創新。立足中關村自創示范區與自貿試驗區兩區的發展定位和產業需求，整合利用兩區的制度優勢和科技資源，著力突破一批“卡脖子”的關鍵核心技術和短板裝備等關鍵環節，建設一批具有示范帶動效應的重大項目和特色園區，加速動能轉換和產業轉型升級。

進一步擴大科技服務業開放，打造具有國際影響力的科技品牌企業。以自貿試驗區為載體，大力吸引國內外知名的科技服務機構入駐，支持機構服務模式創新，強化行業機構間的協作發展，提升科技服務能力，培養一批國際知名的科技服務品牌。鼓勵中關村自創示范區的科技企業依托自貿試驗區的載體平臺，充分利用現有政策積極參與國際市場競爭，助推企業“走出去”。

（三）創新金融服務和知識產權保護制度，提升科技資源配置能力

積極探索跨境金融服務便利化。借鑒上海等地的做法，開展自貿試驗區內自由貿易賬戶本外幣一體化功能試點，研究探索資本自由流入流出和自由兌換，開展本外幣合一跨境資金池試點。設立外商投資企業境內上市服務平臺，為外商投資企業境內上市業務提供服務。

創新科技金融產業產品體系。借鑒福建、江蘇等地的做法，創新科技金融產品體系，通過設立科技創新基金、開發科技信貸產品、試點科技保險業務等形式，加大對新一代信息技術、醫藥健康、人工智能、科技服務業、數字產業等高新科技產業的創新支持力度。鼓勵境外天使投資、創業投資等風險投資機構在自貿試驗區內開展業務，鼓勵“內投外”和“外投內”雙向股權投資基金發展。

強化對知識產權的保護與運用。借鑒上海、福建、江蘇等地經驗，成立相關知識產權綜合保護中心，搭建北京自貿試驗區與中關村自創示范區知識產權一體化公共服務平臺;深化知識產權綜合管理改革，建立與國際接軌的“類海外”知識產權運營、保護與管理體制機制;創新知識產權金融模式，構建多元化、多層次、多渠道的專利投融資體系，促進對知識產權的保護與運用。

（四）優化人才生態，促進高端人才集聚

構建具有國際競爭力的人才機制。借鑒上海、福建等地的經驗，制定出臺北京外籍人才支持措施。建立緊缺科技人才清單制度，試點建立與國際規則接軌的人才管理、投融資、股權激勵、成果轉化、離岸創新創業等制度，支持外籍高層次人才、海外專業人才創辦科技型企業，在市場準入、政府采購上實行國民待遇，支持國外科學家領銜承擔政府支持的科技項目。

建立人才創新創業激勵機制。借鑒上海、廣東等地的經驗，設立人才培養專項基金和創業扶持專項基金，支持海外人才以網上離岸注冊方式申辦離岸創業企業。除涉及保密的或另有規定的外，在成果轉化、市場推廣、技術交易、政府采購、收益分配、學術評定等方面，對海外人才實行與國內同等的科技獎勵政策。

建立人才服務保障機制。完善海外人才創業、工作、住房、教育、醫療等配套政策，提升金融服務水平，滿足外籍人才真實合規的經常項目用匯需求，支持符合條件的外籍人才更加便捷地辦理薪酬購付匯、隨行子女境內學校學費結匯等業務。借鑒上海的“1+4”海外人才政策，完善國際人才居住證、住房、醫療、教育等全流程服務體系，為海外人才營造更加宜居宜業的環境。

參考文獻：

[1] 吳華剛.推動福廈泉自創區和福建自貿區聯動發展的對策研究[J].發展研究，2019（08）：68-71.

[2] 中國銀行辦理符合自貿區跨境金融服務功能拓展新政首批業務[EB/OL].（2016-11-23）[2020-12-04].https：//www.boc.cn/aboutboc/bi1/201611/t20161123_8107060.html.