草原生態系統損害鑒定評估體系及管理建議

李 爽,馬一丁,*,付 曉,嚴 巖

1 中國科學院生態環境研究中心,城市與區域生態國家重點實驗室,北京 100085 2 中國科學院大學,北京 100049

隨著人口的快速增長和經濟社會的快速發展,生態系統損害事件頻發,導致不同生態系統的結構和功能受到不同程度的影響與破壞[1—3]。據統計,我國生態環境損害賠償事件以每年25%比例上升[4],使得業界對于生態環境損害的鑒定評估以及賠償價值量化的手段需求十分迫切[3]。自2011年起,原環保部陸續發布一系列針對生態環境損害評估鑒定的相關指導性文件,就生態環境損害鑒定評估工作的原則、內容、技術方法等做出較為系統的規定,如2015年9月和12月,《生態文明體制改革總體方案》和《生態環境損害賠償制度改革試點方案》先后出臺,提出了生態環境損害賠償制度改革的總體要求與目標；2016年,《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》和《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》先后頒布,對生態環境損害鑒定評估的一般性原則、程序、內容和方法進行了規定。上述文件,使得我國生態環境損害鑒定評估工作得到了細化和有針對性的開展[5—9]。

生態環境損害的定量化評估以及鑒定評估技術體系的完善,是科學合理的生態環境損害賠償制度的基礎[10]。目前,國內外關于生態環境損害評估與管理的研究已經取得了一些成果[11—18]。Peter 等[19]建議從理解森林自然擾動生態學過程的基礎上對森林資源進行管理；Lawrence等[20]對自然資源環境損害評估中量化自然資源損害和生態服務減少、因果關系評估和基線建立三部分進行探討。然而,我國環境損害評估研究起步較晚,針對森林、草原、淡水、農田等生態系統的損害鑒定、評估與量化賠償等技術方法的研究仍較為缺失,需要不斷細化與深入的研究。

草原是我國面積最大的陸地生態系統,約占國土面積的42%[21],具有涵養水源、固碳釋氧、調節氣候、維持物種多樣性、保障畜牧業發展等重要作用,因此就草原生態系統損害狀態及等級鑒定進行系統研究,對于國家生態安全及生態文明建設都具有重要意義[22—24]。然而,人為活動的過度干擾,對草原生境造成了極大地破壞。目前,由于草原生態系統損害鑒定評估工作存在著責任分散、管理制度不健全等問題,造成了草原生態環境損害司法實踐過程中“告狀難、受理難、審判難、執行難”及行政處罰缺乏量化依據的困境。糾其根本乃是現有法律法規對生態環境損害鑒定及損害賠償評估工作無法提供系統支撐。因此,研究如何科學、系統地對生態系統損害程度進行度量和鑒定、采用何種技術措施評估及損害賠償范圍的確定等問題,對于保障經濟與生態環境協調可持續發展具有重要意義。

本文以生態學、復合生態系統生態學、可持續發展的理論為指導,基于損害基線判定損害事件發生,借此鑒定草原生態系統損害狀態及鑒定等級；并從受損生態系統的功能與結構等角度提出草原生態環境損害鑒定評估體系,開展對草原生態系統損害的程度評估；最后針對草原生態系統的損害賠償價值提出量化評估的方法。本研究旨在,從推動生態環境損害鑒定評估法的制定和完善生態環境損害鑒定評估技術體系兩個方面提出管理建議。

1 草原生態系統是否發生損害及損害等級鑒定

草原生態系統損害指因自然或人為因素導致的環境要素和生態系統結構發生不利改變,及生態系統功能的退化或喪失。損害與否的判定標準,首先需確定生態損害基線水平[5]。損害基線可依據如下確定：

(1)利用評估區域的歷史數據來確定本區域生環境污染現象或破壞生態行為發生。數據來源可基于常規檢測、專項調查、統計報表、學術研究等數據的收集,反映人群健康、財產狀況和生態環境狀況的歷史數據；

(2)利用與評估區域相類似、未經污染或破壞的類似現場數據,即形成“對照區域”。“對照區域”的選擇強調與評估區域的人群特征、生態系統功能和生態服務水平的特征具有可比性或高度相似性,通過參照“對照區域”的狀態確定評估區域的基線；

(3)通過構建污染物濃度與人體健康指標、財產損害程度、生物量或生境豐度等損害評價指標間的計量-反應關系模型來確定基線。

在確定損害基線的基礎上,鑒定評估區域是否發生生態損害現象,可根據以下具體情形來斷定：

(1)評估區域內環境介質中污染物濃度超過基線水平或國家及地方的環境質量標準,且造成的影響及破壞短期內無法恢復。

(2)評估區域發生環境污染或生態破壞行為后,與基線狀態相比,關鍵指示物種的數量或物種種群密度(生物量)的差異具有顯著性。

(3)評估區域發生環境污染或生態破壞行為后,與基線狀態相比,動植物物種種群組成、生物多樣性等的差異具有顯著性。

(4)評估區域發生環境污染或生態破壞行為后,與基線狀態相比,生物體外畸形,骨骼變形或內部器官、軟組織畸形,組織病理學水平的損害等發生率的差異具有顯著性。

在確定評估區域生態系統損害確實發生的基礎上,本研究根據受損生態系統是否可恢復至生態系統基線為標準將生態系統損害分為四個等級,如表1所示。

表1 生態系統損害等級

輕微損害是指生態系統結構沒改變,但生態系統服務能力有所降低,損害行為在生態系統承載能力范圍內,當損害行為停止后,生態系統無需人為介入,可在較短時間內自行恢復至基線水平,例如草原中的野火、小范圍的森林火災等。

輕度損害是指損害行為導致生態系統結構發生改變,生態系統服務能力下降,但主要建群種沒有改變,僅依靠自然恢復,無法使生態系統恢復至基線水平,需要人為干預,采取相應的生態修復措施,在修復措施實施后,通過自然恢復及人工后期維護,生態系統在短時間內恢復至基線水平,例如人工林砍伐,一定強度的草原放牧。

中度損害是指損害行為導致生態系統結構發生改變,生態系統服務能力顯著降低,無法依靠自然恢復達到生態環境基線水平,即使通過人為干預,無法恢復至生態系統的基線水平。但可以通過景感營造重建滿足人類需求的生態系統,例如草原露天礦邊坡重塑。

重度損害是指損害行為致使生態系統結構發生重大改變,生態系統服務完全喪失,已無法通過任何恢復手段進行恢復。此種損害是一種不可逆的永久性損害。也是最為嚴重的損害程度,例如核污染及核泄漏,火山爆發等。人類的生存與發展離不開對自然資源的利用,但應在獲取自身利用的同時,保證其行為在生態系統可承受的范圍內,避免對生態系統造成不可逆損害。

2 草原生態系統損害鑒定評估體系

良好的生態系統服務能力需以具備完整、穩定、連續及可持續特征的健康的生態系統為基礎。因此,健康的生態系統,是保障生態文明建設和可持續發展的重要基礎[25]。生態系統損害鑒定評估的根本目標也是要將受損生態系統恢復至基線狀態或者相對健康狀態。損害鑒定評估工作則是實現這一目標的重要途徑。因此在確定損害鑒定評估體系時,其所選取的指標應能全面反映使受損生態系統恢復至基線或者健康生態系統的各項特征。

對于草原生態系統損害鑒定工作,應建立一套完整和科學的評估邏輯體系,如圖1所示。首先,草原生態系統損害鑒定評估工作需選取與受損生態系統立地條件相同或相近的未受人為干擾的生態系統作為基線水平,調查和測試其度量基準的各項指標為基準指標,度量基準主要從草原生態系統結構和功能兩方面考量。其次,就受損生態系統的損害程度進行評估,主要從受損生態系統結構和功能兩方面進行測度,確定生態系統的損害程度。其中草原生態系統結構指標主要包括：群落組成、物種多樣性、建群種狀態、植被覆蓋度、生物量、土壤質量、景觀多樣性、景觀均勻度及景觀破碎度等；功能指標包括產品功能和服務功能兩個方面,產品功能主要包括生態系統為人類和社會直接或間接提供的產品,如：牧草、中藥材、畜牧業產品、草下經濟產品等；服務功能主要包括草原生態系統的釋氧固碳、氣候調節、凈化空氣、水源涵養、水土保持、生物多樣性維持、文化旅游、生態系統自凈能力、營養物質循環等[26—29]。對于生態系統服務評價應根據損害行為的特點從物質量或價值量兩個角度分別進行考量[30]。再次,對受損生態系統各項指標進行價值量化,進而判斷其損害程度。

圖1 草原生態系統損害鑒定、評估、賠償價值量化體系Fig.1 The grassland ecosystem damage identification and assessment system

就目前司法實踐來看,對于生態系統損害賠償主要以將受損生態系統恢復至基線水平或重建至人們理想的水平所采取的各類人工修復成本為限,并未將從損害行為發生起至恢復到基線水平止或重建到人們滿意水平止生態產品和生態服務降低量的價值納入賠償范圍,同時也未將人工修復或重建工程后的維護成本費用納入到賠償范圍中[31—32]。這種做法并未完整反映生態系統損害的全部價值,因此在對損害進行價值量評估時,還應將這兩部分價值量納入評估賠償范圍之中。

3 草原生態系統損害賠償價值量化的構成

因生態系統損害活動是一個持續性過程,故損害賠償價值量化應從損害活動發生后所造成的生態系統服務下降或喪失的價值損失、受損生態系統人工修復價值、受損生態系統人工恢復價值及受損生態系統人工修復后至形成穩定生態系統為止所需的維護費用三部分進行量化。

生態系統服務下降或喪失的價值損失可通過服務等值分析法進行量化,即通過建立生態破壞所導致生態系統服務損失的折現量與恢復行為所恢復生態系統服務的折現量之間的等量關系來確定。

受損生態系統人工恢復價值可通過將生態系統恢復至極限水平需要開展的生態修復工程措施費用進行計算,同時還應包括損害行為開始至恢復基線水平的期間損害。

受損生態系統人工恢復價值及受損生態系統人工修復后至形成穩定生態系統為止所需的維護費用可通過對修復后生態系統所需維護措施費用計算進行量化。

如果無法將受損生態系統恢復至基線水平或只能部分恢復,則可采用環境價值評估法對生態系統的永久性損害進行價值評估。

4 管理建議

4.1 推動生態環境損害鑒定評估專門法律的制定

生態系統損害是生態環境損害的核心部分,生態環境損害鑒定評估工作作為一項司法實踐活動,其性質決定生態環境損害鑒定評估的各個環節必須依法進行。目前生態環境訴訟或非訴訟案件大多依靠《民法通則》、《環境保護法》、《侵權責任法》、《民事訴訟法》及相關部門發布的指南等法律法規進行規制[4]。目前我國尚無一部針對生態環境損害的專門法律,更沒有針對生態環境損害鑒定評估工作特點,用于全面規制生態環境損害鑒定評估工作實施機制、技術方法、監督管理等內容的專門法律,從而使生態環境損害鑒定評估工作在具體操作時,沒有上位法作為指導和支撐。盡管有關部門和各地已出臺有關技術規范、管理規定等行政文件,但無法為生態環境損害鑒定評估工作提供法律層面的保障。因此,制定一部具有導向性、規范性的專門法律,對于解決日益增長的生態環境訴訟或非訴訟案件極為必要。

制定《生態環境損害鑒定評估法》應就法律主體、鑒定評估范圍、生態環境各領域所用技術方法、鑒定評估程序、損害程度認定、責任承擔、管理部門、鑒定評估機構資質、從業人員資格、法律援助、追責機制等內容加以明確,并將程序法方面的內容納入其中[33—34],從而為生態環境損害鑒定評估工作的開展,提供全方位的法律保障。

4.2 完善生態環境損害鑒定評估技術體系

我國生態環境損害鑒定評估技術研究始于2011年原環保部制定并發布《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》,隨后中共中央辦公廳、國務院、生態環境部相繼發布《環境損害鑒定評估推薦方法(第I版)》、《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》、《生態環境損害賠償制度改革試點方案》、《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》、《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》、《生態環境損害鑒定評估技術指南土壤與地下水》及《生態環境損害鑒定評估技術指南地表水與沉積物(征求意見稿)》。同時重慶、廣東、江蘇、江西、內蒙古等省、自治區及直轄市也相繼發布關于生態環境損害鑒定評估的相關實施方案或管理辦法。這在一定程度上為生態環境損害鑒定評估工作的開展及司法行政機關處理環境賠償糾紛提供了指導。

但已有的生態環境損害鑒定評估技術體系仍存在一些不可忽視的問題,例如《技術指南總綱》對于鑒定原則、工作方法規定較為籠統,缺乏實際操作指導性；《損害調查》就生態系統損害所需調查內容并未根據不同生態系統類型進行分類規定,可能導致確定損害程度不準確；《分項技術指南》主要針對環境要素進行規范,目前尚未就生態系統損害鑒定評估發布專門技術指南,特別是在生態系統損害價值量評估方面過于局限[25]。因此,還需立足國情,將分散在各行業的技術規范整合到一起,形成涵蓋各環境要素及不同生態系統類型的完整的生態環境損害鑒定評估技術體系。評估體系應針對不同生態系統設立不同的評估指標和評估量,同時應該建立具有可操作性的檢測方法、指導意見及規范步驟。

4.3 完善損害評估量化標準及流程

由于生態系統損害擾動因素眾多、影響范圍和時間難以準確判定,因此生態系統損害與傳統意義上的環境損害量化方式及流程存在較大差異,應針對生態系統特點建立一套大尺度、多維度的損害量化方式,有些區域數據全面,宜選用多種方法相互驗證,最終確定損害程度,有些區域難以到達或無法達到采集樣點數據標準,只能根據參考點位的質量選擇不同方法確定損害程度,而必要的確定順序顯得十分關鍵。目前主流的判定方法包括統計點位法、模型法、專家判別法和歷史數據法。但不同方法的適用范圍有所差異,如果未受干擾的區域占據大部分,目標要求精確、人力財力充足,區域空間尺度調查(Spatial Network)是最好的,其次選擇統計點位法；如果干擾區域占據大部分,模型法或者回歸法更適用；如果其他方法不可用時,歷史數據法或專家判別法則可以作為量化標準。

以草原生態系統為例,我國草原區地廣人稀,歷史監測數據普遍稀缺,草原區種類繁多,植被種類、土壤性狀差異巨大,因此在實際操作過程中根據不同草原的情況確定損害量化方式。內蒙古、青海、新疆草原地區面積廣大、人煙稀少、草原種類較為豐富,但牧場退化面積大,受自然條件影響較大,宜采取統計點位法確定損害程度；四川、湖南等南部地區草原受人類干擾較大,重金屬含量較高,宜采取模型法推斷草原的損害程度；西藏地區草原由于氣候惡劣,地形復雜,宜應用歷史數據法、專家判別法等確定損害程度。采取哪種方法判定損害程度需要結合當地生態條件、可用數據質量、生態損害程度共同決定,可以選擇一種方法確定,也可以選擇幾種不同方法組合相互驗證來確定。

5 結語

生態系統損害鑒定評估是推進我國生態文明建設的重要保障,同時其作為生態環境損害司法實踐中的重要組成部分,其特性決定損害鑒定評估工作的各個環節必須有法可依。健全生態系統損害等級劃分及不同損害等級的損害價值量評估,對于生態環境損害鑒定評估工作具有重要的指導意義。我國目前尚無針對生態環境損害鑒定評估專門立法,對于生態環境損害鑒定評估工作的開展無法提供系統性法律支撐,同時由于生態環境損害鑒定評估技術體系的不完善,致使在實踐過程中出現鑒定標準不統一、評估技術部完善、量化標準不明確、鑒定意見遭質疑等多種問題。本文從受損生態系統能否恢復至生態系統基線水平或重建到人們理想的生態系統水平角度出發,分析草原生態系統損害狀態及鑒定等級,并就草原生態系統鑒定評估指標及草原生態系統損害評估指標價值的量化加以分析,提出草原生態系統損害鑒定評估體系,并從推動生態環境損害鑒定評估法的制定和完善生態環境損害鑒定評估技術體系兩個方面提出管理建議,以期為生態環境損害鑒定評估工作的完善提供科學參考,推進生態環境損害鑒定評估工作進一步發展。

總體而言,草原生態系統損害鑒定、評估及賠償價值量化體系的構建是面向草原生態系統損害評估管理的有益嘗試,其對受損對象的鑒定,及受損狀況的評估,以及受損賠償的價值評估的把握有助于準確和全面的反映草原生態系統損害的基本現狀,也為損害的管理工作提供了理論基礎和參考依據。然而,草原生態系統損害評估工作是一個逐步細化的過程,尚需針對不同草原生態系統的類型之間評估指標的差異,進行因地制宜的完善；同時,草原生態系統損害鑒定評估體系,不僅需要評估框架的建立,針對損害基線的確認等細節工作尚需進一步完善,對量化方法的選擇也需要進一步優化,這都是未來研究需要完善的研究方向。