多元共治視角下農村人居環境治理困境及對策探究

林建華

（江南大學法學院 江蘇無錫 214122）

美麗鄉村是優質產品的供給站、都市文明的后花園和精神鄉愁的棲息地[1]。在上個世紀90年代農村生活污染與農業生產污染疊加、鄉鎮企業污染與城市污染轉移威脅并存的背景下，政府于1993年頒布的《村莊與集鎮規劃建設管理條例》中指出“加強綠化和村容鎮貌、環境衛生建設”，首次將改善農村人居環境提上日程。如果想要提升農村環境治理效能，就必須從多個角度與多個方面看待問題，傳統的政府自上而下的單一透鏡式治理模式現在看來已經出現了其固有的模式缺陷，即環境治理碎片化、村民參與度不強、市場參與度不高等，經不起時間的考驗。在這一單一政府管控模式背景下，如果要進一步優化現有的環境治理體系，必須克服傳統的舊理念和舊思維[2]，引入新理念，打破單一主體治理困境，形成農村人居環境的多元主體協同治理體系，防止搭便車和一言堂現象[3]，多元共治模式既強調以政府權威治理為中心，又追求權威治理基礎上多元主體之間的合作與互動[4]，從而塑造出一種更具開放式、包容性和適應性的新型環境治理模式。

為有效解決農村人居環境問題模式固化現狀，從多元主體視角切入是一種積極的探索[5]，這種多主體治理模式充分考慮了多個利益主體之間的關系，調動了各方資源，進而形成一種一加一大于二的整合效應，必然會推動農村環境治理走向多元化和現代化。本文所探討的正是農村傳統單一的政府主導的環境治理模式式微背景下，多主體協作治理模式應運而生以及其在解決當下相關農村環境問題中存在的阻礙與困境，并進一步探索基于多主體協同合作中應對困境的相關對策。

治理困境

環境治理的多元共治模式為了解決日益復雜而多樣又棘手的環境問題提供了新思路與新的希望，但是如何恰如其分地發揮好不同治理主體之間的互動效應，推動多元主體之間的良性效應與合作是當前多元共治模式治理農村人居環境的瓶頸[6]。在現實推廣并應用這種模式時，推動多主體相互協調共同治理面臨著許多挑戰，主要有以下幾個方面：

相關環境治理的參與平臺和渠道匱乏，如大數據平臺，公眾參與環境治理的渠道閉塞，形式相對較為單一，而公眾表達有關環境訴求的規則與限制過多，這就使得社會與公眾在人居環境問題方面難以充分使用發言權。傳統的環境治理訴求的渠道單一，如信訪局、城鄉規劃局和國土資源部，線上相關渠道一般較少，與現代化科學技術和網絡有關的環境治理途徑較少，在村內村民只能通過熟人的“小道消息”打聽到或者偶爾聽到有關村內哪個位置要重點整治，哪個位置要進行環境治理的補償。在現代化網絡已經普及的社會，大部分村民們尤其是老一輩的村民的消息來源存在相當長的時滯性，而且靠譜消息大都來源于部門的內部人員，這說明政府部門的信息披露不到位，渠道不通暢，一方面存在著客觀的渠道較窄，另一方面村民們并沒有聽過或者不會使用查詢方法，只得通過道聽途說的方式間接參與。公眾參與環境整治的渠道不暢，形式單一，公眾表達環境訴求的限制與規則較多，導致社會與公眾在人居環境整治中的實質性參與較少，公眾的監督權、知情權由于信息不對稱而容易被忽視

治理主體間存在價值偏好與利益沖突。如政府與排污企業，眾所周知，政府內部領導或者相關工作人員的升職途徑一般都是政績績效，而政績績效又與當地的經濟發展相掛鉤，經濟發展又離不開當地政府的招商引資和企業經濟效益拉動，于是存在著公共產品屬性上的環境治理與政府部門內個人的仕途升遷兩者之間的矛盾，這兩者之間的矛盾具體的表現形式即為：企業（化工企業與鋼鐵廠等工業企業）得到效益就相應地加重環境負擔，使得政府主導的環境治理大打折扣，而環境治理的水平也反映在政府部門個人的績效上[7]，相比這兩者顯然企業帶動經濟效益更大，企業相關部門尋租的可能性也更大，久而久之政府部門漸漸趨向于主動尋租行為，這就必然導致政府與公眾的利益對立，環境治理更多地是為了公眾的身體健康與利益，政府在公共產品上的不作為勢必會引起三者之間的沖突。究其原因，其實質還是環境治理中多主體之間的利益相互博弈與價值偏好的差異。

村內村民之間缺乏互相監督與約束機制，形似局外人，各掃門前雪。村民主體的這一孤立性逐漸凸顯的同時，也需要看其是在什么樣的背景下發生的，上個世紀費孝通先生的《鄉土中國》闡述了上世紀我國鄉村的習俗與人情關系以及其宗族法禮，而面對當下的信息網絡化社會，科學技術大大拉動了生產力的發展，但同時也帶來了諸多社會問題與社會矛盾，比如農村的貧富分化差距擴大、農村勞動力的市民化，其中最核心的就是新一代的村民們的人情往來變得更加單薄、關系更加松散、心理距離更加疏遠，即賀雪峰教授提出的現在的中國已經變成了“新鄉土中國”，熟人社會已經變為半熟人社會[8]，更重要的是“新”在社會網絡關系，改革開放以前的鄉村社會鄉土氣息濃厚、親鄰關系融洽，互助互惠是常態，改革開放后部分農民漸漸離開世世代代耕種的土地，走出鄉村進入城市，這一部分農民工返鄉后為村內帶來了生機與活力同時也隨著代際關系的不斷弱化，不管是親戚之間還是鄰居之間親緣關系都變得異常疏遠，傳統的互惠合作模式依然存在，但更多的存在土生土長的村民的觀念之中，鄉土鄰里之間的互助形式漸漸式微。

社會組織的參與度不足。許多地區尤其是農村地區的社會環保組織薄弱，有的地區甚至沒有環保NGO，一方面是因為在這些農村地區，傳統的封閉的思想仍然居于主導，閉塞的鄉村社會、排外的本村村民，這些都增加了運營當地環保NGO的資金成本與心理成本；另一方面，是因為這些村莊的公共事務管理基本都由政府權力把控，環保社會組織的進駐勢必會影響到當地的政府對環境治理格局的統籌與安排，而這些對于環境治理的統籌與安排對于當地政府都是有利可圖的，環保NGO可能會對政府的相應安排提出建議和調整從而打破當地政府獲利途徑。村民的排外與當地政府的排斥組成了客觀上社會環保NGO進駐鄉村社會的阻礙[9]，“雙排斥機制”進而破壞了多主體之間的相互協作結構，造成村莊內環境事務管理中政府一家獨大或者群眾漠視、政府懶政的局面。

相關政策建議

搭建主體間橋梁。政府通過構建多方溝通平臺，實現信息互通，信息共享。通過制度化與開放性參與平臺如將需要協商的環境問題掛在官網，村民與政府共同協商，實現地區內環境信息的公開透明。政府通過制度性措施創建大數據平臺或者整合資源開發網絡軟件如“村政村務APP”，這樣村民可以通過現代化的手段足不出戶或者不用返鄉即可實現遠程環境治理的村務參與；另外要推行網格員制度，實行一組一人負責制，村民可以通過網格員反映村內實時的環境情況，增強與村莊的緊密聯系，也有利于主體間的上下協同互動，打造良好的村莊公共治理生態系統。村民一方面要通過合理合法的渠道表達自己的訴求，通過政府牽頭、社會參與建立的相關政務平臺解決，包括線上和線下渠道；另一方面，要積極參與村莊內的生態環境治理，增強自己的社會責任感與村莊歸屬感，從而提高自己的主人翁意識；

平衡政府、企業、村民主體之間的價值偏好。一直以來，政府部門領導個人績效都與當地GDP增長掛鉤，招商引資力度不斷加大，尋租行為、腐敗行為日益嚴重，增長了經濟指標、促進了經濟發展，卻犧牲了農村生態環境健康。政府部門與環境治理相關的指標或者績效權重分配不合理，促進經濟發展與開展人居環境保護并不相悖，其兩者的關系是有機結合相輔相成的。在政府、個人、企業之間找到平衡點，對政府部門而言要提高環境治理指標在政府部門內評定升職的權重，可以將之看做一種對政府官員的激勵措施，另外政府應保持自身對排污企業的監管能力，樹立主體權威，降低因招商引資而導致的尋租發生率，并充分發揮環境治理的領頭人職能；對企業而言，應將社會利益看做第一位，集體利益遠高于企業部門利益，從而減少與其他主體的沖突，互商互信，形成綠水青山就是金山銀山的遠大格局；對村民而言要充分明確個人職責，對相關違規排污企業通過多途徑匿名舉報，厘清權責關系，建立三方共生的協同合作體系。

通過建立一系列的獎懲機制，如建立信用積分與正式制度，對于不符合規則的行為進行思想教育或者公示，削減信用積分，培育村民主動參與環境治理的意識。在許多鄉村，都會出現這樣的現象，即老一輩的村民經常違反村莊的相關規定，其明知門外擺放的垃圾桶只能扔固體垃圾或者廚余垃圾，但是其仍然向垃圾桶中倒放排泄物或者其他污物，經村干部教育之后還屢教不改，這種行為極大地干擾了垃圾處理的正常秩序，造成日常垃圾處理工作人員的許多不便，嚴重破壞了人與人之間的信任，久而久之，農村環境情況形成惡性循環態勢，依靠村內村集體自身的互相監督機制，比如村內對發現亂丟垃圾者進行獎勵措施，以善民治惡民，制定村內的村規民約，建立一整套完善的約束機制，村干部領頭作為榜樣監督村民能起到更好的帶動作用。

社會組織與公共起到了參與、監督與協同的作用，應大力推動社會組織或者非盈利組織NGO參與農村環境保護活動中來，充分發揮社會組織與公眾在環境科普宣傳、綠色消費、環境訴求表達等方面的積極作用，構建政府與當地環保NGO長期穩定的的合作伙伴關系，完善環保NGO與政府的合作機制。打通底層群眾排斥接受外界環保NGO組織的固化思想，以村干部牽頭帶動環保NGO下鄉，讓農村居民認識到這對于其自身和村莊是有利的，形成村莊環境治理共同體意識。政府應盡量減少對于社會環保組織的干預，打通社會組織參與農村環境治理的渠道，盡量與當地環保組織建立長期穩定的合作伙伴關系。

對當下處于社會主義新文明建設與轉型期的中國鄉村來講，我國的農村的人居環境面臨著全新的挑戰與更高的要求，人居環境保護中更要引入創新的思維和想法，積極提出科學的方法，建立健全農村人居環境治理的制度體系和制度安排，推動環境治理體系多元模式高效運轉，積極推進美麗中國建設，形成鄉村振興新風貌以及生態文明建設的新局面。以有序有效為原則引導社會組織與公眾廣泛的的協同參與，形成全社會共建、共治、共享的環境治理格局，形成政府牽頭、企業推動、社會組織切入、個人自覺參與的農村人居環境治模式，才能促進農村人居環境的可持續發展。