政策試驗何以在中國落地開花？
——基于中西方文化差異視角

劉素君

（中國政法大學 北京 100088）

問題的提出：

政策試驗自20世紀20年代以來就被證明是一個行之有效的政策工具，是深深根植于中國政策過程的關鍵性機制。黨的十三大報告指出：“各項改革都要注重試驗，鼓勵探索，注意找到切實的過渡措施和辦法，做到循序漸進”。[1]黨的十五大報告再一次強調了“需要積極探索，大膽試驗，尊重群眾的首創精神”的重要性。[2]過去上百年間，政策試驗為推進國家和社會治理，起到不可或缺的重要作用，是中國體制機制創新、行政事業改革中的關鍵一環。本文將在考察歷史實踐經驗的基礎上，提出一個重要卻還未曾充分探討的理論問題：政策試驗何以在中國落地生根、生根發芽、遍地開花？

由此引出了接下來的問題，為何中國能夠開展政策試驗，而在西方國家未能有效使用該項政策工具？一個國家成功開展政策試驗的影響因素有哪些？政策試驗成功的因果機制是什么？本文擬基于中西方文化差異視角，對中西方文化的本體論、認識論和方法論進行比較研究，試圖分析政策試驗能夠在中國落地生根、生根發芽、遍地開花的原因。

一、政策試驗的意涵及特征

政策試驗可以理解為是中國政府政策創新的“集成器”，通過對政策試驗的理論意涵進行研究，分析政策試驗的創新性、靈活性和可擴散性這三重特性，有助于進一步把握政策試驗在中國落地生根、生根發芽、遍地開花的深層機理。

（一）政策試驗的理論意涵

政策試驗是中國政府政策過程中的一種特殊實踐，在中國經濟社會發展與國家治理過程中發揮了巨大作用。近年來學術界對政策試驗投入了越來越多的關注，有學者認為，“政策試驗可以幫助我們弄清楚究竟是什么導致了行為變化，產生有利于創業、投資和經濟增長的制度創新。”[3]從廣義角度上講，政策試驗是政策制定的循環過程。從這一層面上理解，所有的政策制定都可以被認為是政策試驗。從狹義角度上講，“政策試驗是指各試驗單位通過不同嘗試，找出完成任務的辦法或克服新出現的挑戰。”[4]對比來看，狹義角度的政策試驗突出的是為完成任務或是為克服挑戰，更加具體，更有針對性，因此本文將采用狹義層面的政策試驗。

（二）創新性：實現“從0到1”的本質轉變

政策試驗可以實現“從0到1”之間的轉變，超越了依靠修補既定政策推進社會發展的漸進式改革方式。中國政策試驗首先要明確一點，即與傳統理論假定的政策過程存在本質區別，它是一種極具創造性的治理制度，這種創新不僅體現在政策內容中，而且貫穿在政策過程的順序中。學界公認的政策制定過程步驟應是：政策分析—政策制定—政策執行—政策效果評估等，而政策試驗的獨特之處就在于其政策制定的步驟相反，先執行，后才進行政策制定或起草相應規章法律。“西方政策創新與擴散理論重行為過程的研究范式無法對中國政策試驗中的政策內容變遷作出解讀。”[5]但中國的政策試驗并非政府隨意拍腦門決策，而是在多次論證、多方會談之后，進行的目標明確、條塊協同的相關主體的集體行動。一旦試驗成功，此項創新政策將會為上層決策者制定政策提供更多的選擇，實現“從無到有”的本質轉變。

（三）靈活性：平衡“不同目標”的彈性張力

外界環境總是處于不斷的變動之中，任何提前設計的一攬子改革方案都無法充分考慮到實踐過程中出現的各種突發情況。而政策試驗的靈活性特征可以有效應對外界的不確定性。改革開放的總設計師鄧小平同志提出，要把發展目標的緊迫性和發展過程的漸進性很好地結合起來，一方面，他強調發展目標要高，發展速度要快；另一方面，他又強調“實事求是，一切從實際出發”，強調“摸著石頭過河”。[6]政策試驗恰是可以滿足這兩點要求的政策工具，其本身的靈活性既可以避免因目標過高而導致的急躁冒進，又可以避免因強調漸進而出現的因循守舊。政策試驗行為主體通過不斷靈活嘗試各種方法、步驟，根據具體情況加以調整，最大程度地避免政策失敗帶來的成本損失，最終找出有效可行的政策。

（四）可擴散性：形成“由點到面”的升級推廣

政策試驗通常以某一領域，在某一地區或幾個地區嘗試性地推出新政策，如果試驗效果未達到預期，那么將會對政策進行修正或是重新制定政策方案，實現了最大程度上的及時止損；如果試驗達到預期，那么該政策將會在中央政府的推廣之下迅速推廣和普及，使這一政策在全國范圍內“遍地開花”。這是一種“由點到面”的工作形式，核心是“由點到面”制定和推廣政策，因地制宜地實施政策。政策試驗在中國經濟迅猛發展的過程中扮演著至關重要的角色，其本身具有可擴散性的特征，是中國政府優勢明顯的政策工具，也是國家治理現代化進程中必不可少的重要組成部分。

二、中西方文化差異比較

“文化”的內涵和外延十分豐富。在我國，“文化”一詞最早源于《易經》，“觀乎天文，以察時變，觀乎人文，以化天成”，文化即按照人理之倫序起到教化功用。在《哲學大辭典》的解釋中，文化，廣義上指的是人類在社會實踐過程中所獲得的物質、精神的生產能力和創造的物質、精神財富的總和，狹義上指的是精神生產能力和精神產品。[7]因此，文化可以理解為人類的一種精神產物。東西方國家在不同的歷史發展過程中形成了不同的文化，二者之間的文化差異主要體現在本體論、認識論和方法論三個方面，本文試圖從上述三個維度探析由中西方文化差異帶來的制度差異，為政策試驗為何只能在中國落地生根、生根發芽、遍地開花提供理論解釋。

（一）本體論差異：團體本位與個體本位

“格物、致知、正心、誠意、修身、齊家、治國、平天下”，出自《禮記—大學》，是儒學經典思想—八項條目的主要內容，也是儒學“內圣外王”思想的體現。八條目深刻揭示了中國人的處世哲學，從個人到團體，從“小我”實現“大我”，從自身修養到天下太平。“天下興亡，匹夫有責”體現了強烈的愛國情懷與個人使命。中華文化最深刻的體現形式是國與家的統一，國—家一體化社會體制，在此基礎上形成倫理政治的社會結構原理與人情主義的倫理精神形態，成為傳統倫理最為重要的基礎與根源。[8]中國人從小便受到個人服從集體、少數服從多數的教育，樹立從大局出發的思想觀念，認為只有社會良好地運轉起來了，個人才能夠得到更好的發展，中華文化始終強調社會意識以及群體意識，集體中的一個人取得了成就，那么集體都會感到驕傲和光榮。中華文化始終強調社會意識以及群體意識，“中國的民族有一種同根意識，形成了很強的凝聚力” 。[9]在每個中國人的思想觀念中，國家觀念根深蒂固。這是中華文化從個體到整體，從局部到全局觀念的重要思想來源。

個體本位的思想是西方文化的首要原則。“西方文化更加注重個體的自由，認為每個人的地位都是平等的，父母與子女也不例外。”[10]整體而言，西方文化團體意識相對淡薄，個體意識極強。美國《獨立宣言》開篇即強調：人生而平等，上帝賦予他若干不可剝奪的權利， 其中包括生命權、自由以及對幸福的追求。西方文化認為，個人有權決定自身的生活方式，人是社會的基礎，社會是建立在個人的基礎之上的，因此個人利益高于一切，只有免受家庭和其他群體的羈絆，才能將個人的潛能最大程度地發揮。這樣的思維方式成了西方民主政治與政黨政治的重要思想來源。

（二）認識論差異：中庸之道與二元對立

中國文化崇尚中庸之道。“一陰一陽之謂道也”，出自中國經典書目《易經》。這句話揭示了中國人用陰陽觀點來看待問題的思維方式，造就了中國人更加靈活的處事方式，形成了中國人既要A又要B的靈活特性。從《易經》開始，靈活變化的思想意識就已經在中國人的思維觀念中形成。中國人擅長適應各種復雜的變化，并且通過不斷調整、更新個人觀點和方法，使用最佳的方法來解決問題。這種思維方式同樣體現在國家治理過程之中，中國雖是中央集權制國家，但在制度機制設計上刻意模糊了制度邊界，導致不同制度機制邊界呈現一種曖昧狀態，地方政府在政策落實和實際治理過程中存在著可操作性場域，有很大的彈性空間。這是中國地方政策執行靈活性的重要思想來源。韓博天稱中國獨特的治理模式為“紅天鵝”，在世界上是絕無僅有的。

西方文化強調二元對立，將自然視為與人類相對應的客體，是人類認知的對象，將人與客觀世界區別開，甚至對立起來，通過征服和支配客觀世界來滿足人類的發展需要。這種視角之下，自然萬物與人類存在根本區別，客觀存在的對象，沒有感情與善惡。西方文化認為人類只有在競爭意識或是生存危機之時，才能充分發揮出人的能動性及主體性，進而認識自然、利用自然、改造自然，最終造福自身。“主－客”二分的思維方式，強調了人類主體與萬物客體的分立地位。這是西方社會政治與行政二分的文化淵源。

（三）方法論差異：用心文化與用腦文化

中方文化強調直觀體悟，可以理解為用心文化。“循所聞而得其意， 心之察也”，出自《墨經》，此處可以體現中國人所強調的“用心”看待事物。“用心”意味著用更加感性和抽象的思維方式來領悟和把握真理。感性且抽象的思維并非實驗論證、演繹推導，而是基于當前狀態，憑借自身的知識經驗，摻雜著直觀感受，對事物進行抽象聯系和判斷，只是一種發散性和開放性的思維過程，自身帶有非同一般的創新性邏輯。這是中國策略性處理高度政治化的不確定性過程，創新性化解人事競爭、利益沖突、經濟發展緩慢等多重挑戰的重要思想淵源。

西方文化是用腦文化，更加注重理性思辨的過程。著名哲學家柏拉圖認為作為靈魂的三部分：“專思感性的欲望在胃里， 沉湎于憤怒和好斗的情欲在心中，而最高貴的理性在頭腦中。”[11]自古希臘時期開始，哲學家和自然科學家就將抽象邏輯思維方式當作是認識世界和改造世界的基本手段，將“邏輯學”或“分析學”作為一種科學工具。西方哲學家認為，只有思辨理性的東西才是最真實、最完善、最美好的。西方文化中，西方文化，經濟上重契約，社會上重法律，道德上重上帝，科學上重真理，其實法律、上帝、真理，也是“人”與不同對象訂立的“契約”。用腦文化是西方剛性制度的文化來源。

三、政策試驗與中國政治制度韌性

中國政治制度韌性體現在政策試驗的選點邏輯——初期探索——升級擴散的過程之中，為政策試驗靈活性、創新性和可擴散性提供了適應空間，而與中國不同的西方國家為何不可呢？

（一）政策試驗的選點邏輯

中國政策試驗的選點中，包含著偶然性和必然性兩種因素。偶然性因素體現在具有中國特色的“地方領導人效應”方面，必然性因素體現在地方政府的牟利自主性和地方本身資源稟賦優勢方面。“地方領導人效應”可以理解為官場生態分析中的，該領導人是否具有更明顯的信息優勢和變革創新能力，是否具有更強的資源獲取能力以及說服能力。韓博天的研究認為，在試點正式通知下發之前，地方官員會憑借自身優勢為了獲得試點資格到處游說，而“地方領導人效應”在此時可以得到充分的顯現。一個地方干部的資源獲取能力在很大程度上可以決定該地區能否成為政策試點。

地方政府發揮自身牟利自主性，表現為一種激勵與約束機制，是政府整體實力的調動過程；地方本身的自由稟賦優勢，包括地區經濟發展水平，選點平衡性的問題，同樣是地方成為試點的另外重要影響因素。一個地方可否成為試點區，要關注該地區是否具備成為試點的特征因素，以及與試點內容相關的其他優勢。

如該地區的綜合實力很強，經濟實力雄厚，改革實踐能力很強，地方已經具備試驗開展的必要特定條件，或是已經開展了相應的改革，相應改革的程度正好是試驗開展需要的程度等，都可以被認為是成為試點的優勢。地方政府的牟利自主性和地方本身資源稟賦優勢是該地區能否成為政策試點的核心因素。

而西方國家的現代政治是政黨政治，贏得選票獲取政治權力是政黨存在的根本目的。獲得選民的好感不在于為選民真正做了什么，可能幾句俏皮話更能贏得選民的好感以及選舉的勝利。這是因為，與一套邏輯自洽的話語體系不同，任何一種實驗都有可能從多種不同的視角與維度受到審視和解讀，一些人說“好得很”， 而另一些人就可能說“糟得很”。[12]在西方政黨政治的制度框架下，即使有條件做政策試驗且試驗非常成功，但是由于利益牽絆，很可能在州政府之間無法獲得推廣，而更重要的是未必能夠增加選舉獲勝機會。因此，政黨制度下的西方國家，不具備政策試驗萌芽的土壤。

（二）政策試驗的初期探索

政策試點確定下來之后，進入到前置于上級正式試驗的自主試驗環節，上級政府尚未完全制定政策目標和政策內容，下級政府因此有了較大的自主空間。

“改革固然要靠一定的理論研究、經濟統計和經濟預測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結經驗，也就是要‘摸著石頭過河’”。[13]下級政府可能會可以選擇與競爭對手完全不同的政策工具，以獲得具有“創新性”的光榮稱號。因此，在前試點階段，下級政府使用出各自不同的政策工具，他們表現各異，各式創新政策頻出。上級政府將政策內容確定下來之后，下級政府的少數先進者，同時也是前試點階段的積極創新者將迅速跟進，這時仍處于競爭階段。但此時的競爭并非為了創新稱號而爭，而是為了比較誰能更加快速地領悟上級領導的意圖并嚴格地執行下去。政策試驗的意義在于為政策試錯，從而尋找到最優方案，其本質是一種政策制定的過程。地方政府自主性的增長為政策試驗提供了制度靈活性。

與西方傳統文化崇力尚爭，二元對立相對應的是，制度的政治與行政二分。二分法大體描繪出西方基本的政治制度功能劃分，議會是決策機構，政府是執行機構，議會決策之后，不論在政治、經濟、社會、文化、外交、科技、國防和教育等的任何領域的政策制定，最終都將以法律形式體現。法律一旦形成，意味著制度就具有了剛性，感性的政策試驗所需要的施展空間被完全剝奪，試驗經驗也不會對政策的完善作出任何貢獻。

（三）政策試驗的升級擴散

政策試驗在試點試行成功之后，由中央決定，系統制定周密可行且具有較長時效的政策方案，經過有步驟地實施后，試驗項目將可以在全國范圍內迅速升級擴散，遍地開花。“由點到面”的目的在于以漸進的方式推動政策的順利落實，[14]“這種方式被認為是一種較為穩妥的方式，”[15]不同地方政府在政策落實中可以根據因地制宜地進行調整，將該項政策最大程度地發揮效用。政策試驗在我國已有近百年的歷史，經過長期實踐的磨煉與證明，現在已經被廣泛認可，并且被當作是一項成功的政策工具被廣泛應用于國家治理的現代化進程中。政策試驗在有效地平衡改革與穩定間關系的同時，又不失其開拓性和創新性，是真正意義上的中國文化中孕育的政策經驗產物。目前，政策試驗經過長期實踐磨煉，試驗方法已經比較完備，政府在各層級、各領域對于政策試驗工具的使用已經輕車駕熟，政策試驗已經被運用到越來越多的改革事項中去。應該明確的是，政策試驗首要的利益相關者是行政體系內部的各級政府，政府間關系主體的利益一致性認知主導了政策擴散的進度。而中國地方服從中央，下級服從上級的制度框架，天然地可以很好地平衡政策試驗中各方相關者利益。

西方社會現行政治體制是自由民主制度，也可以理解為是一種“不安分的制度”，是“非此即彼”“在生存中斗爭、靠斗爭生存”的制度。在會議場合公開爭吵和斗爭，引發輿論大戰的場景，在西方國家司空見慣。而政策試驗這種“試對”或是“試錯”政策工具，需要在合理的資源分配、井然的政治秩序前提下才能夠順利應用。西方文化下的政治博弈結果形成之前，任何一點利益問題都將引起激烈的辯論和爭吵，在這樣的環境中，政策試驗是無法成功開展的。因此，在西方文化下的民主制度下，初始利益分配可能不均衡的政策試驗是很難運作起來的。

四、結論

政策試驗可以在中國落地生根、生根發芽、遍地開花是具有其必然性的。通過上文的研究，可以得出這樣的結論：開展政策試驗需要在穩定的政治環境下才能得以進行，只有在可以有效平衡及有力把控各方利益主體的框架制度之下，政策試驗才有成功的基礎，才更可能進一步在全國范圍內擴散，而中國在此方面具有明顯優勢。從政策試點的選擇——政策試驗的初期探索——政策試驗的升級擴散的過程中可以看到：政策試驗兼具靈活性、創新性和可擴散性三大基本特性，只有中國具有能夠有效平衡和把控各方政策參與者利益的政治制度，只有在這種制度框架之下才可以確保各方政策主體的有序參與，才更有可能成功開展政策試驗，并進一步在全國范圍內擴散。西方社會中的政黨政治、政治與行政二元分立、民主政治，不能在政策試驗中有秩序有效率地平衡各方政策參與者的利益，不能為政策試驗提供所需要的生存條件。